林惠香

摘要：文章结合近几年审计结果，针对财经管理工作存在的问题进行剖析及对策，审计人员要使每一条审计线索的突破，化为一条切断流向不明渠道的财路，每一项审计建议的实施，成为一笔实实在在的管理创效的源泉。

关键词：审计结果；财经管理；问题；剖析；对策

公安现役部队实施“三基”工程建设以来，随着党委理财责任的不断健全落实，内控制约机制的逐步完善和审计监督的大力加强，公安现役部队后勤管理呈现出健康、稳步、快速发展的上升态势，后勤综合保障能力和效益有了显著提升。但是违反财经纪律问题也是屡查屡犯，没有得到有效遏制。我多次参加上级审计部门的审计项目，从近几年审计结果中看，有四个比较突出的问题：

1 预算管理制度落实不到位。我把它归纳为四类现象，即“桌底”预算、赤字预算、残障预算及变色预算。“桌

底预算”是说，预算未经党委集体研究或走过场。单位领导直接让财务人员凭经验、凭臆测鼓捣或拼凑，完了直接抄报上级单位了事。很多单位党委会议研究预算的记录只有区区一句话：讨论某某年度经费预算，全体成员研究同意，一致通过。“赤字预算”是说，经费收支安排不平衡。更多表现在超比例动用预算外经费。预算外经费管理有明确规定：单位确需动用留用的预算外经费，不得超过当年已实现收入的80%。也就是说，除了动用以前年度结转的预算外经费收入以外，当年的预算外经费收入最多只能安排80％用于支出，必须确保不低于20％的结余。部分单位忽视此点要求，超比例动用当年预算外经费收入。“残障预算”是说，预算内容或科目编制不全。财务人员没有根据领导意图和事业任务建设计划做好经费需求测算，预算安排存在错项、漏项，部分大队没编项目预算，个别支队的其他事业部门敷衍了事编报预算甚至由后勤部门“一担挑”。“变色预算”是说，迎合预算执行的实际情况大幅度调整预算或编制事后预算，预算成了“马后炮”。表面上看，预算完成率很高，预算执行很到位，但却掩盖着超预算或无预算开支的事实。

预算管理为什么不理想？主要原因：一是不重视预算编制工作。一方面是后勤部门唱“独角戏”，其他事业部门未参与预算编制或敷衍了事，另一方面是由于党委没有认真审议预算，宏观决策在预算编制环节存在“缺位”，造成经费预算安排不能全面准确反映年度建设任务需要。二是工作的统筹性和前瞻性不强，突击性任务或计划外项目太多，直接破坏了预算执行的“刚性”。三是现行财政管理体制和“人情型”财政的特点决定公安现役经费必然存在机动性财力，预算外经费缺乏稳定来源，经费收支的不确定性增强了预算管理难度。四是现行经费管理制度允许预算调整，这固然结合实际，但也留出空子，增强了预算执行的可变性。五是财务人员素质能力参差不齐。六是预算分级审核机制不健全，特别是支队对大队预算审核工作抓得不严，不能及早发现和整改问题。

预算编制、执行力低下、执行不到位是公安现役部队的一大通病，也是长时间忧扰公安现役部队后勤发展的一大难题，是后勤管理问题的聚集点，多数主管经济工作的领导干部，对此都有深切的感受。

对策一：观念先行。公安现役部队党委成员必须观念先行。如果党委成员没有做预算管理的强烈愿望，认识不到预算管理所能带来的效益，只满足于现状，不为将会出现问题担忧，就不会有预算管理的动力和决心。

对策二：严密监控。严密监控是预算管理运作的关键所在。公安现役部队上级单位要保留跨级的控制权，对预算管理权力下放不利于严密控制，及时纠偏。财务部门依照预算严格审核各项经费开支，做到“没有预算不报销，超出预算不报销，特殊情况没有党委批准不报销”。

对策三：党委成员“连坐”。实行“责任人负责制”，出了问题，除了处罚直接操作者、责任人外，党委成员应负责任更大的连带责任，一级一级往上罚，惩罚主管经济的领导，轻罚操作人员，这样，掌有职权的党委成员才会把预算管理看成是自己的事，才能确保预算执行的效力。

预算是经费管理的源头。谁抓好预算，谁就抓住了经费管理的关键。有了预算这本总账在手，就能做到统揽全局，张弛有度。各级单位必须进一步强化预算法规意识，摒弃各种形式的“观赏性”预算管理方式，按照制度抓好落实，切实提高预算精细化管理水平。

2 公务接待费变相支出问题趋于深化。

一是随着公安现役部队全面建设步伐的迈进，财务管理越来越规范，对接待费的开支用途、限额比例等要求越来越严；二是“关系型”财政的长期存在、物价水平的飞快攀升、公安现役部队职能的深入拓展和建设任务的不断增多，在一定程度上也导致用于人情攻关的费用水涨船高。这种现实矛盾迫使一些单位用其他发票替换或转换其他名目变相支出接待费，表现手法不一，真正是“你有你的张良计，我有我的过墙梯”。

我们必须清醒认识到，一些单位没有坚持或采取有效的管控措施，在纸上讲制度，在嘴上讲特殊，是接待费高居不下的主要原因。接待费的“伪装”现象关系财经纪律，关系党风廉政建设，应当引起足够重视和警醒。内部审计，必须始终坚持服务保障的宗旨，运用历史的、辨证的、客观的、全面的观点来正确认识和稳妥处理各种类似“合理不合法、合法不合理”的问题。

对策一：要实行标准化管理，就要解决领导、干部的非标准化习惯和观念问题。制定接待标准时需要注意三个要点：一是公安现役部队各级党委必须树立这样一个观点：有明细的接待标准，才有下属的执行到位。二是制定接待标准时要寻找一个参照物。要根据公安现役部队的实际，不宜盲目追低，标准定得太低，大家都做不到，反而会养成执行不到位的坏习惯。三是接待标准尽可能量化。不能量化的要制定接待的标准流程。

对策二：强力推行执行标准。财务部门的日常监控要跟上，超过接待标准的部分不管是谁的坚决不予报销，在标准面前做到人人平等。

3 工程建设方面存在比较突出的问题：

一是负债建设问题比较严重。负债建设，不仅包括建设资金未完全落实的，也包括地方政府投资允诺但资金未完全拨付到位导致暂时负债的。导致负债建设的原因很多很复杂，但结果都不可避免地会影响部队的稳定和形象。特别是经济欠发达地区部队，一些“钩鱼工程”三番两次停工，建设周期再三延长，一个工程项目往往必须耗费几任班子、数年时间的心血才能完工。这不仅对施工质量和投资绩效造成影响，工程欠款问题还常常给部队制造一些不必要的风波和经济纠纷。

如何稳妥处理负债建设问题值得深思。在当前供建矛盾相对突出的情况下，不可因噎废食，受制于暂时性的财力短缺而阻碍部队营房建设步伐。

对策：从政策和措施上加以正确引导和监督。具备条件的公安现役部队应尽量借鉴广东珠三角地区做法，促请地方政府主动承担筹建、代建和结算等工作，公安现役部队只负责对方案设计、工期计划等提出意见并参与竣工验收。事实证明，此做法对于提高工作效率、防范负债建设、解决警力不足等问题是大有裨益的。对于自建的工程项目，凡是未经地方政府计划立项的重大工程或资金存在缺口的，一律喊停；凡是建设任务紧急但暂时筹措资金有困难的，必须促请地方政府出具限期还款的书面承诺。

二是存在化整为零、拆标分包的问题。由于启动资金不足或者计划立项范围限定等种种原因，基层部队新建项目的公开招标范围往往只限定于办公楼主体工程，而训练塔、饭堂、装饰装修等建设过程中增加的工程则采用非公开招标的方式来确定施工单位。有的直接出包给承建主体工程的施工单位，有的将增加工程拆分成多个单项工程出包给多家单位。这其中的干扰因素很多，有资金分步到位的原因，有施工资质或技术质量特殊需求的原因，也有在人为操纵或地方政府领导干涉、指定施工单位等因素。但不容置喙，个别单位确实采用化整为零或拆标分包的方法来规避公开招标。在缺乏可靠线索的情况下，审计不好取证和定性，这种现象必须引起高度警惕。

对策：各级单位要切实将科学发展观落实到工程建设中，坚持统一设计、统一打包、统一招标和统一建设，最大化地提高项目投资效益。

三是工程管理水平不高。在施工合同方面，有的违反规定实行工程包干，有的没预留质量保证金；在价款结算方面，有的没有根据合同约定或工程进度垫付“过头款”，有的结算前支付工程进度款超过85％的上限；在工程管理方面，有的没有要求投标单位提供采用工料的具体品牌和型号，有的没有完善施工变更签证手续，有的甚至没有竣工图纸或验收报告；在工程审计方面，有的资料不齐譬如设计图没有装修大样图或施工组织说明，有的未经审计擅自办理结算。这些环节的失控漏管，对公安现役部队合法权益造成了一定损害。

对策：突出抓联合监管。营房装备部门紧紧把牢计划立项关，严格控制建设规模和装修规格，实行项目动态跟踪，及早发现和查处“三超”工程；审计部门在紧紧把牢全面审计关，对工程建设进行全过程和全方位的审计，提高工程管理水平和基建投资效益；财务部门紧紧把牢价款结算关，根据合同约定和监理意见支付工程款，预留质保金，共同构建起分工明确、齐抓共管的监督制约体系。

4 容易发生经济风险的部分问题

一是在资金安全管理方面，部分单位没有落实提取现金审批、银行存款余额稽核和库存现金定期盘点等制度；部分单位收款与开票岗位没有分离，由出纳或参谋一个人负责培训收费和开票工作；个别单位由出纳保管所有财务印鉴。对单位内部控制来说，资金安全管理是最基本要求。一项制度长期落实不到位或一个环节失去监督制约，都可能成为经济案件的诱因。资金管理风险必须引起正视并得到有效防治。

二是在固定资产管理方面，账实不相符的问题普遍存在，特别是捐赠资产不记和年底未对资产进行全面盘点清查的问题比较突出，部分单位资产调换未对卡片进行更新。一些新建、计划搬迁或者人员频繁变动的单位，资产重供轻管现象和流失问题尤为明显。

三是在台账建设方面，部分单位不重视档案管理，对工程建设、物资采购等重大经济活动有关资料没有及时整理、集中归档、专人保管，随处放置，随意借阅，造成一些资料遗失或残缺。大部分单位没有按照规定的四类标准建立营房档案，个别大队在营房建成数年后都没有建立档案。部分单位物资采购特别是工程邀请招标或竞争性谈判的档案资料不齐，譬如没有发出邀标通知书或拟定谈判文件，没有评标定标或谈判的原始资料或会议纪要，没有留存中标或成交单位以外的其他投标或报价资料等。这些问题不仅造成资料流失，影响产权办理，也不利于建立完善公正透明的采购管理机制。

四是在招标资质方面，公安现役部队都有一些自行组织邀请招标的工程项目，但是否都具备自行组织招标的资质条件值得探讨。《中华人民共和国招标投标法》对单位自行组织招标的要求具备两个充分条件：一是有与招标项目规模和复杂程度相适应的经济、工程技术、概预算、财务和管理等方面的专业技术力量；二是设有专门的招标机构或者有三名以上具有从事同类工程或者项目招标经验的招标业务人员。从公安现役部队后勤机构编制及后勤队伍知识结构分析来看，总队机关及大支队基本符合条件，而一些小支队特别是大队并不能满足上述全部条件，主要是专业技术力量欠缺（部队评定的工程师技术职称不被地方承认）。换言之，这些单位并不具有自行组织招标的资质条件。此外，部分单位不熟悉招标程序及要求，邀请招标项目未成立评标委员会或人数、专业技术不符合法规要求，影响了招标组织工作的合法性和有效性。

我认为导致作弊有三个变数：情况压力、作弊机会、个人特征。此三个变数的交互影响，导致舞弊发生。如果一个人的人品好，也没有情况压力或作弊机会，则舞弊不会发生。反之如果人品不好，在受到情况压力时，如有作弊机会，则舞弊发生的可能性大增。三个舞弊的变速最重要的是人。一个有趣的哲学问题是：如果一个人的人品很好，他是否能抗拒情况的压力及作弊机会的诱惑？还有一个实际的问题是，如不考虑人员操守及情况压力两个变数，单位所制定的内部控制程序能否能有效防止舞弊发生？

对策一：把好“入行关”。按照党委对“敏感岗位”人员管理的要求，重视后勤干部的选配，按照业务部门提名、干部部门考核、党委审批的程序，真正把政治强、讲原则、品质好、懂专业的人才充实到后勤队伍。保持后勤干部的相对稳定，在后勤干部新老交替或流动前，注重做好新人的培养，做到“扶上马、送一程”，在工作交接前完成传、帮、带。

对策二：增强规章制度的执行力。对各类人员进行财务法规的宣传教育，要把财经纪律、财务法规和标准制度的宣传教育纳入消防部队的教育计划，常抓不懈，做到人人心中有“数”有“尺”。

对策三：坚持党内、行政、审计、财务和群众监督等多种形式相结合。切实解决“监督上级太空、监督同级太难、监督下级太软”的问题。解决经济利益驱动等深层次的矛盾，形成齐抓共管、综合治理的格局。

总之，风险无处不在，无时不有，因而风险管理势在必行。公安现役部队内部审计在实施日常审计中识别各类风险，通过审计调查，寻找风险，为公安现役部队确定项目管理的重点和难点充当“千里眼”，并将这些难点、重点及官兵关心的热点列入审计计划。有效的风险审计是公安现役部队防范风险的“天然屏障”。

作为公安现役部队内部审计人员除了及时、准确地向公安现役部队各级党委报告有查错防弊、资产保护的信息外，更重要的任务是要针对后勤管理和控制缺陷，提出建议性的意见和改进措施，协助后勤人员更有效地管理和控制消防部队的各种上活动，合理有效地使用资源，以提高政治效益、经济效益。更重要是帮助公安现役部队各级党委成员有效地担当他们的责任。提供有关审计对象活动的分析、评价、建议、咨询和信息，向他们提供有关后勤内部控制和工作质量方面的信息。

公安现役部队内部审计人员将以随时为国家和部队利益而不辞的牺牲精神，深入一线，使每一条审计线索的突破，化为一条切断流向不明渠道的财路，每一项审计建议的实施，成为一笔实实在在的管理创效的源泉。

参考文献

[1]谭丽丽、乐方斌：《固定资产投资控制与内部审计》，中国计划出版社，2002年10月第一版

[2]陈峰：《新时期消防后勤精细化管理创新运作模式与执行方法及全员业绩考评标准范例大全》，中国知识出版社，2007年10月第一版

[3]林炳沧（台湾）：《如何避免审计审计失败》，中国时代经济出版社，第三版