杜　江　苑春玲　姚永春　马振生　邓吉庆　于洪军

摘要介绍了东港市自留山下放及收回情况，分析了其中存在的问题，并指出解决的办法，以期推动东港市集体林权制度改革。

关键词自留山；历史遗留问题；解决办法

中图分类号F323.211文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）04-0300-01

东港市1984年下放自留山后，1990~1993年，一些乡镇政府根据上级要求对自留山进行了收回，由于当时工作做得不彻底，留下了不稳定因素，成为集体林权制度改革中的难点问题。为妥善解决历史遗留问题，促进社会稳定，

笔者对东港市自留山管理工作进行了调查，以期探索出切实可行的解决办法。

1自留山下放及收回情况

1984年冬，根据辽宁省委、省政府《关于贯彻执行中共中央、国务院〈关于保护森林发展林业若干问题的决定〉的通知》要求，原东沟县15个乡镇下放了自留山，面积为1.73万公顷（实际约为2.47万公顷），有28 518户农户分得了自留山，约占东港市集体林面积的1/2。

由于诸多原因，自留山下放工作出现了偏差，没按当时政策规定划分宜林荒山，而将成片的用材林和防护林、成把的柞蚕场以及果园、板栗等经济林划为自留山。自留山下放后，人们对自留山的重要性认识不足，出现了分而不治、包而不管、掠夺式经营问题，给森林资源造成了极大的破坏。

1987年原东沟县人民政府下发了《转发市政府发布〈关于自留山建设若干问题的规定〉的通知》，要求“分得自留山的农民，到1988年底尚未开发利用的，要收取一定的荒芜金，并限期开发。超过1年仍不开发的，应将自留山收归集体。”

1992年原东沟县委、县政府下发了《关于继续稳定和完善农业联产承包责任制的通知》，要求“对自留山粗放经营、管护不好或至今仍未植树造林的，要收回自留山执照，由集体统一组织经营或承包给专业大户经营。”

1992年丹东市人民政府下发了《批转市林业局〈关于进一步加强自留山、承包山管理的报告〉的通知》，要求“对未按规定期限完成开发建设任务，造成荒芜以致破坏的自留山，要通过清理核查收归集体”；“对少数违背划分自留山规定，错将人工成林、天然成林、成片果园、成把柞蚕场分作自留山的，原则上要收回集体。”

1990~1993年，各乡镇政府陆续出台了相应政策，开始收回自留山的工作，全市共收回自留山面积1.67万公顷，涉及1.5万农户。收回的自留山有以下4种管理模式：①家庭承包：主要集中在北部林地面积较多的的乡镇，以家庭承包的方式，按人口数进行发包，面积约为8 666.67hm²。②专业承包：主要分布在中南部少林地区，通过召开群众大会，把收回的自留山对外发包，签定承包合同，由承包者改造造林，面积约为4 000hm²。③集体统造统管：由集体经济组织投资营造用材林或经济林，面积约为2 666.67hm²。④封山育林：对处于生态脆弱以及生态关键部位的天然林实行封山育林，面积约为1 333.33hm²。

2存在的问题

自留山收归集体存在的问题主要有2个：一是工作不彻底。由于群众不配合等原因，虽然自留山已经收归集体，但自留山执照仍在个人手中。二是自留山收回工作程序不规范。在当时特定历史条件下，《行政诉讼法》等很多程序法尚未颁布，从上至下对自留山收回工作的程序、步骤认识不足，自留山收回工作程序不规范，收山过程中召开的村民大会基本没有会议记录。

东港市的自留山收回后，各乡镇的村、组都召开了群众代表大会，依法进行承包，承包方也投入了大量资金进行林业开发建设，10多年来，栽植的落叶松、红松等已经郁闭成林，栽植的板栗等经济林已经进入盛果期，效益可观。从1996年开始，随着山林经济效益的不断提高，部分被收回自留山的农户开始持自留山执照上访，要求返还自留山，到了集体林权制度改革后，问题变得更加突出。

3解决办法

东港市的自留山收回工作至今已近20年，中南部少林地区群众一直没有异议，有异议的人主要集中在北部山区，而这部分人和当地其他农户一样，已经从别处分得了承包山；近20年来承包者投入了大量财力、人力，对林业经济的发展功不可没。

从稳定大局、维护承包者利益的立场出发，如果对收回自留山工作程序予以否定，势必造成社会极大的动荡，也侵害了大多数承包者的合法权益。为此，建议采取以下办法解决自留山的历史遗留问题：①对1998年2月28日（辽政发[1998]5号）文件下发前，未被集体经济组织收回的自留山，由农户提出申请，村发委员会出具证明，乡镇政府审核确认后，凭原自留山执照重新换发自留山执照。②对1998年2月28日（辽政发[1998]5号）文件下发前被集体经济组织收回的自留山，均不再按自留山管理，待集体林权制度改革发放林权证时一并公告作废。③对农户已按自留山使用规定及时造林的，在自留山收回过程中没有被收回的自留山，经村组认可，仍按自留山管理换发自留山执照。④对自留山收回后重新发包的山地，签订承包合同，对林木所有者核发林权证，依法保护承包者合法权益。

4参考文献

[1] 朱锦忠，楼晓波，朱堂林.浅论自留山管理现状及对策[J].华东森林经理，2008（3）：61-63.

[2] 李勤古.砍自留山上的树要办啥手续[J].农家顾问，2008（10）：63.