田建国

摘 要：从2005年开始的环评风暴我们可以看出在环境影响评价制度的实施过程中，中央政府同地方政府的博弈呈现愈演愈烈的态势。环境影响评价制度是关乎我国可持续发展战略实现的一个重要措施，怎样调和中央政府同地方政府的博弈，使其朝有利于可持续发展的方向发展成了重中之重。在分析中央政府同地方政府博弈的基础上，通过在中央政府和地方政府划分治理污染的成本而改变博弈态势，进而使博弈出现有利的均衡结果。

关键词：环境影响评价；博弈；地方政府；中央政府

中图分类号：F224.32 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2009）03-0029-02

1 引言

整个公共政策过程本质上都可以看做是一种博弈过程。在公共政策的制定、执行、评估阶段都伴随着相关利益方的博弈。丁煌（2004）从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为：政策执行者(主要是指地方政府) 在执行政策(通常是指中央政策) 的过程中，基于本地区(或部门) 的实际情况和利益得失的考虑，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策，进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚至完全落空的一种或明或暗的博弈活动。这种局面的出现主要有两个方面的原因：首先，行政性分权战略造成了地方政府独立的博弈主体角色。 其次，利益不一致是双方博弈的根本原因。

2 中央政府同地方政府在环评中的博弈模型

我们可以通过一个简单的博弈模型来认识下两者之间存在的博弈。博弈模型：假设双方进行着完全信息静态博弈。假设中央政府同地方政府都是理性经济人。所有信息为共同知识。假设地方政府为追求经济利益，需要上马一个没有经过环境影响评价的工程，或者说该建设工程通过不合法的手段通过环评，地方政府有两个策略选择，开工或者不开工；中央政府的策略为制止或者不制止；假设如果工程开工建设，中央政府从中获取的收益为βR（β为任意数，这是考虑到地方政府的建设不仅只是对中央政府税收有益处，还会对地方的就业等方面有着益处，还有可能某些建设会带动周边地区的发展，当然不同建设，不通的地区会带来β值的不同），但中央政府由于其目标为全社会的福利，由于该项目带来的环境污染问题，中央政府不得不考虑到要付出C的治理成本（包括中央政府的制止成本即发现到制止这件事的行政成本）；地方政府从中获取的收益为R，假设地方政府完全以经济利润为目的，所以它要付出的治理成本为0；考虑双方的机会成本；支付结果前者为中央政府，后者为地方政府。

如果地方政府不开工建设这个项目，考虑到地方政府的局部利益代表者的身份，它会丧失-R的机会利润，也就是不开工的机会成本为-R，相对应的政府会丧失-βR的机会利润，但是同时不开工建设也可以为中央政府节省下C的治理成本，所以中央政府在地方政府不开工的前提下的制止收益为-βR+C（此时可忽略中央政府的制止成本）；同理收益支付可以全部得到解释。

由于参与双方均为理性人，地方政府会选择开工作为自己的最优策略，因为如果选择不开工，地方政府的收益均为-R，假设政府选择制止的概率为t(0≤t≤1)，则不制止的概率为1-t；地方政府选择不开工的期望收益为-R*t-R*(1-t)= -R；如果地方政府选择开工建设，此时的期望收益为-R*t+R*(1-t)=R(1-2t)；开工建设的期望收益-不开工建设的期望收益= R(1-2t)+R=R(2-2t)，因为0≤t≤1，所以R(2-2t)≥0；所以可以知道对于地方政府来说，最优选择为开工；由于共同知识的存在，面对地方政府的选择，中央政府不制止的收益βR-C严格大于制止的收益-βR-C，作为理性人的中央政府的最优选择就是不制止。博弈的最终均衡结果为中央政府选择不制止，地方政府选择开工建设。

该模型说明了以下几个问题：

（1）该博弈模型告诉我们地方政府知道作为理性人的中央政府在面对已成事实的时候，不会选择严格的惩罚措施，因为选择这样的措施也是对中央政府的一种利益伤害。所以该模型很好的解释了目前在我国存在的一些钓鱼工程现象。

（2）该模型同时告诉我们，中央政府之所以选择不制止也是因为中央政府有预期利润βR存在，虽然βR-C≥-βR-C，但是，考虑到中央政府制止开工而带来的长期的利益，制止策略从长期来看也是成功的。从而可以看出中央政府在发展中也是有限理性的。

（3）该模型也说明了中央政府同地方政府的目标函数的不一致，中央政府往往考虑包括环境污染等指标在内的综合指标，而地方政府却往往在发展的推动下选择牺牲部分环境利益。

面对地方政府的选择，代表普遍利益的中央政府在作为理性人的时候似乎陷入了一种没办法约束的境地。但是，中央政府作为政策的制定者和监督者，完全可以通过和地方政府共同承担C来改进模型，从而改变博弈的结果。

3 改进的中央政府同地方政府的博弈模型

假设中央政府提前声明，如果地方政府开工建设此项目，那么中央政府将同地方政府按比例承担治理费用；中央政府承担pC(0≤p≤1)，地方政府承担(1-p)C；模型改进为：

在中央政府做出制止的策略选择时，若地方政府开工，则双方各负责部分的治理费用，具体为中央政府pC，地方政府(1-p)C，此时双方的收益分别为-βR-pC和-R-(1-p)C；若地方政府选择不开工，双方负担的治理费用同上，只是现在的治理费用是作为两者的机会利润。在中央政府做出不制止的策略选择的时候，也就是此时中央政府不作为，地方政府选择开工，这时的治理成本为中央政府独自承担，所以中央政府的收益为βR-C，此时由于可以开工建设地方政府可以获取利润R；若地方政府选择不开工，则双方的收益分别为-βR+C和-R。

该博弈没有纯策略纳什均衡，我们可以考虑它的混合策略纳什均衡。假设中央政府制止的概率为m，不制止的概率为1-m；地方政府选择开工的概率为n，选择不开工的概率为1-n。通过计算可以得出：中央政府期望利润=m［(-βR-pC)n+(-βR+pC)(1-n)］+(1-m)［(βR-C)n+(-βR+C)(1-n)］；

对上述期望利润函数求一阶导(对m)，最优化一阶条件为(2C-2pC-2βR)n= C-pC；从而求得n=(C-pC)/(2C-2pC-2βR)；也就是说，在混合战略纳什均衡下，地方政府以(C-pC)/(2C-2pC-2βR)的概率选择开工建设，而以(C-pC-2βR)/(2C-2 pC-2βR)的概率选择不开工建设。

对m，n解释如下：首先看中央政府的选择，当m≥R/［(1-p)C+R］，此时地方政府的最优选择是不开工建设，当m≤R/［(1-p)C+R］，此时地方政府的最优选择就是开工建设；由于模型假设是完全信息博弈，所以，中央政府应该使地方政府确信其采取制止策略的概率大于R/［(1-p)C+R］，否则，地方政府将认为中央政府选择制止的策略的概率不足R/［(1-p)C+R］，而倾向于选择开工。从而可以看出中央政府的声誉很重要，中央政府必须做出可置信的威胁方能使博弈稳定在（制止，不开工）。

其次看地方政府的选择，当n≥(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此时当-βR-pC≥βR-C时，即2βR≤C-pC，此时中央政府的最优选择为制止，而当-βR-pC≤βR-C时，即2βR≥C-pC，此时中央政府的最优选择为不制止；同理当n≤(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此时若-βR-pC≥βR-C时，即2βR≤C-pC，此时中央政府的最优选择为不制止，而当-βR-pC≤βR-C时，即2βR≥C-pC，此时中央政府的最优选择为制止。

以上分析说明中央政府的最优选择不但同C，p，R有关，还同中央政府可能从项目建设中的收益系数β有关。也就是说当地方政府以超过(C-pC)/(2C-2pC -2βR)的概率选择开工建设项目的时候，需要比较2βR同C-pC的大小，βR为中央政府在项目中的收益，C-pC为地方政府的治理成本，只要满足βR≥(C-pC)/2，中央政府就可以选择不制止，也就是只要中央政府的收益大于地方政府治理成本的一半就可以选择不制止。

4 结论

通过引入对治理成本C的分配，从而改变了博弈模型，进而产生了不通的博弈结果。所以，从本模型出发，中央政府欲想得到理想的博弈结果应该对C的划分进行明确并且应该让地方政府意识到中央政府对于划分C的决心。

4.1 明确中央和地方的权责划分

目前中央政府同地方政府的权责划分依旧不明晰，在此种情况下，难以对C进行有效的划分，相反大多数地方政府无视环境污染状况，将治理工作推脱给中央政府，从而对C不承担责任。中央政府同地方政府的权责划分有赖于我国行政管理体制的改革，这是一个较长的过程。

4.2 采用新的政绩考核模式

中央政府和地方政府的政策博弈很大程度上源于政绩考评体系的简单化、模糊、片面。中央政府同地方政府的政策博弈及治理以往专注于经济总量的粗放式增长的政绩考核方式越来越不适应于我国的发展状况，因此必须将环境保护等指标作为政绩考核的一个重要方面，让地方的官员认识到其对环境污染治理成本承担一定的责任。

4.3 积极促进公众参与

中央政府在同地方政府博弈的过程中，由于信息不对称，难以对地方政府做到深入了解，而同地方政府密切相关的公众则在一定程度上推动博弈往良好的局面发展。2005年的“圆明园湖底防渗膜事件”就是在公众的披露以及全国各地绿色环保组织的支持下令我国的环评工作取得了极大的进展。

参考文献

［1］@丁煌.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示［J］.武汉大学学报，2004，（6）.

［2］@王国生.过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应［J］.南京大学学报，2001，（1）.

［4］@杨连强.利益差别与政策博弈:中央与地方关系的另类解读［J］.重庆社会科学，2006，（6）.

［5］@张维迎.博弈论与信息经济学［M］.上海：上海人民出版社，2004.

［6］@王灿发，于文轩.“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问［J］.中州学刊，2005，（9）.