于丽娜

一、农村治安承包的背景及效果

治安承包就是将其整体治安或某项治安或某个要害部位、重点项目的巡逻看护、安全管理，以每年一定价格的方式承包给一个人或几个人，并签订合同，明确责权利，严格奖惩兑现，从而达到维护治安和安全的目的。可以说，治安承包的出现有着深刻的社会背景。社会主义市场经济体制的建立，极大地促进了城乡生产力的发展，随着各项改革政策的出台，经济结构的调整变化，不可避免地给社会治安带来一定影响:广大工人、农民、个体业主获得了独立的经济地位和生产经营自主权后，人、财、物的流动更加频繁，对组织、单位的人身依附关系开始松散，原有的社会管理机制和行政强制手段逐步弱化。由于受经济利益驱动，以及价值观念转变带来的影响，原来实行的干部带班巡逻、义务巡逻、联户联防等治安防范措施已经显得力不从心。社会治安防控机制与快速发展的市场经济严重脱节，基层社会治安防范工作需要寻求新的出路，这时，治安承包制度应势而生。

在农村地区，随着商品经济的发展，流动人口的增多，治安任务也变得更为繁杂艰巨，迫切需要加大治保工作力度。而且，农村原有的治保组织和工作制度，已经远远不能适应现代农村社会治安和经济发展的需要。另外，我国正处于社会转型期，农村大量的青壮年劳力外出打工，只有老人、妇女和儿童留守，致使农村群防能力减弱，治安形势恶化。而治安承包制度的出现则满足了农村治安的需求。治安承包制度将治安防范以合同的形式承包出去，不仅弥补了农村警力的不足，也维护了农村地区的安全稳定。

实行治安承包制度也在实践中取得了良好的社会效果。在实行治安承包的一些地区，社会治安形势明显好转。例如河南方城县在实行治安承包后，治安形势发生了巨大的变化。据该县政法委副书记吕长春介绍，自1998年以来，全县治安案件发案率急剧上升。最严重的小史店镇，1999年发生盗窃、抢劫案件上百起，杀人案件8起，死20人。治安形势的恶化促使该县的领导决定在小史店镇试行治安承包责任制。在试点的2000年，小史店镇仅发生刑事案件11起，比上年下降60%，一跃成为该县同类乡镇中治安状况最好的乡镇。

二、对治安承包责任制的评析

（一）治安承包存在的正当性

任何新事物的出现，都会有人提出质疑，主要质疑的是治安承包的正当性。理由是治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。从新公共管理理论、社区警务理论以及社会治安综合治理的角度来讲，治安承包有其存在的正当性。

1.治安承包符合新公共管理理论的理念。自20世纪80年代以来，西方国家开启了以“新公共管理”为导向的行政改革新时代。新公共管理理论要求用市场的方法再造政府，提出了“多元共治”的理念，强调发挥社会力量的作用，反对政府包办一切。在公共治安中引入竞争机制、市场机制，可以改变公共治安低效率的状况，提高公共治安生产者的积极性。虽然公共治安应该由政府提供,但是引入了竞争机制,把部分公共治安的生产以契约的方式委托给行政机关中的个人，甚至其他组织或个人进行生产,其目的就是要提高公共治安的供给效率,以更小的成本提供更好的公共治安服务。治安承包就是这么一种改变公共治安生产的新尝试。

随着社会主义市场经济的发展，人口流动加剧，贫富差距进一步拉大，加之社会控制机制尚不完善,社会治安形势日益复杂，成为一个严重的社会问题。公共治安服务越来越为社会各界所关注。因此，要善于调动社会各界的积极性，把蕴含在人民群众中的巨大热情发挥出来,实现公共治安的社会化、市场化。

2.治安承包社区警务理论的核心。自20世纪30年代以来，西方国家盛行“社区警务”理论。社区警务是一种依托社区、立足社区、依靠社区、服务社区的新型警务体制，同时也是在社区内实行治安管理和防范的一种新的警务理念。社区警务理论提倡社区群众以多种形式参与治安防控工作，共同研究、解决社会治安问题。社区警务的核心是改善和密切警民关系，通过警民合作，共同预防控制犯罪、维护社会治安。就目前的治安承包而言，既不是单纯的政府行为，也不是纯粹的民间活动，而是警察职务行为与居民自治的有机结合，是政府主导下的各种社区治安资源和社区治安力量的有效结合。

3.治安承包符合社会治安综合治理方针的要求。社会治安综合治理是指在各级党委和政府的领导下，把各方面的力量组织起来，充分运用政治、经济、思想、教育、文化等手段，打击犯罪，积极消除产生犯罪的原因，从根本上预防和减少犯罪行为的发生。治安承包利用经济利益杠杆，充分调动了群众参与社会治安的积极性，发挥了“群防群治”的优势，并且采用契约的形式，使权责利明确，将治安防范落到实处。治安承包不但符合社会治安综合治理的要求，从效果上看，也达到了社会治安综合治理的目的，可以说是社会治安综合治理的新形式，它有利于维护正常的社会治安秩序，保持社会稳定。

（二）治安承包中遇到问题及解决办法

1.承包事务内容需明确界定。社会治安涉及每一个社会成员的切身利益，原本应当由专门性的行政机关进行治理。如果要承包出去，到底哪些治安事务可以由私人力量进行承包？治安事务的承包是否存在禁区？明确承包事务的范围应是完善治安承包制度首先必须解决的问题。

治安防范事务：治安防范的承包内容包括私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动。在我国进行治安巡逻工作的既有专门的巡警队伍，又有由各种民警、武警等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警和居民组成的群众性治安联防组织。

部分非强制性治安管理事务：治安承包不能承包那些具有强制性的行政命令、行政强制措施、违反治安管理行为的调查及处罚等事务。只能承包治安管理权中的一些具有业务性的管理权，如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解等，这些管理权虽属公权力，但不属于国家强制管理权。

2.严格选定治安承包人。承包人的选定一定要慎重，因为承包人承包的内容是治安防范工作，要履行巡逻防范、维护地方平安的职责，承包人的素质不仅关系到治安承包制度的成败，更关系到社会的安定和谐。承包人的选定,应通过招标的形式，向社会公开招聘一批身体健康、品行端正、志愿从事治安保卫工作,并严格遵守国家法律、法规的人。同时，公安机关要发挥监督审查的作用，对承包人的政治思想和业务素质进行必要的审查，确保其能够胜任工作。选定承包人后，公安机关要对其进行培训，使其具备行使治安防范工作的能力。

3.要签订治安承包合同。治安承包是以合同的形式明晰承包人的责权利，可以说承包合同是治安承包责任制的中心环节。承包合同不是一般的合同，而是带有一定的管理职能，对治安防范承包人职责权限的界定，必须严格遵照国家的法律法规，严防越权、越规行为发生。

4.要对治安承包人进行考核。考核是检验治安防范承包人履行协议情况的有效形式。考核标准是整个考核机制最关键的问题。考核标准可坚持硬性指标和软性指标相结合的原则。硬性指标主要是指发案量、抓获违法嫌疑人数量等。单纯地以发案量等硬性指标来衡量治安承包的绩效并不是合理的，相反地，应该以软性指标——即公民的满意度作为绩效评估的主要标准。因为案件发生与不同季节、不同时段有密切关系，以确定的数量指标来衡量不确定的事实无疑欠缺科学性。这些内容都要在治安承包合同中加以明确。对于全年达到合同规定要求的治安承包人要予以奖励，对平时不负责而出现问题的治安承包人，要与其解除承包合同。

5.筹措治安承包经费的途径。承包经费的来源必须合法，不能搞硬性集资、摊派增加群众的负担。目前，各地都在积极探索解决承包经费的办法。例如河南方城县公安局在充分论证的基础上，探索出了四种途径：一是直接兑现货币，有能力出资的采取这种形式；二是实行实物折价，把承包费换算成树木、粮食等；三是用集体机动地、荒山、荒滩承包权抵换承包费；四是以工代费。这种灵活变通的办法照顾了不同层次不同条件的发包人、承包人。

另外，山东聊城市还实行了“治安保险”的新办法。一是面向城区居民的“社区治安保险”，由居民与社区、社区与人保公司分别签订治安承包责任协议和保险协议，每户居民每年缴纳36元费用，分出4.4元办理社区治安保险，保险金额为3000元，并免费为每位社保队员提供总额为1万元的人身意外伤害保险。二是面向农村的“契约式联防保险”，由每户村民每年缴纳治安联防费30元，分出10元作为保费，由保险公司承保家财险，保险金额1万元。上述办法较好地解决了试点社区和村庄群防群治的经费问题，调动了当地群众参与社会治安综合治理的积极性。治安保险的做法不仅解决了治安承包费用，而且也解除了承包人的后顾之忧。需要注意的是，治安承包一定要遵循“谁出资，谁受益”的原则，承包费用的筹集一定要建立在人民群众自愿的基础之上。

最后，需要提及的是，治安承包者为了拿到奖励金，自然会千方百计地完成指标，这就增加了其滥用权力的可能性，同时也加重了公安部门监管的责任。公安机关必须加强对基层治保人员的指导和监督，在对治安承包者加强监管的同时，应努力提高基层治保人员的政治和业务素质。只有这样,才能使治安承包制度沿着健康的方向发展。

（作者单位：北京市社会科学院首都综治研究所）