胡崇德　王晓毅　王红艳　雷建青

摘要对陕西省太白县北沟村集体林权制度改革面临的问题进行了阐述，如果群众参与林改的积极性不高、承包抵押金的收缴成为难点、林地调整牵涉到管理费问题、预期的不确定性等，分析了问题产生的原因及其对林权制度改革的影响。指出林改形式应多样化，要确保林农从中受益，拓宽林农增收渠道，并不断完善林改政策。

关键词林权制度改革；生态林；问题分析；陕西省

中图分类号 G912.82 文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）02-0253-02

1问题的提出

2003年从福建省开始，一些省市开始对林地进行改革，明晰林地的产权和使用权，减少税费负担，鼓励农民投资建设林业。许多地方进行了不同模式的探索，如承包到户、联户经营、租赁拍卖等。2004年，国家林业局特别将南方集体林产权制度改革列入国家林业四大重要改革之一，明确指出林权制度改革是所有林业改革当中最核心的一个问题。与南方的集体林不同，陕西省66.86%以上的集体林地是生态林，大部分生态林都由农村集体统一管理，在20世纪末所进行的承包经营中，除一部分生态林承包给了个人经营，大部分还都保留了集体经营。2007年，陕西省人民政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，提出以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，完善相关配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放林业生产力，发展林区经济，增加农民收入，促进森林资源增长、林业产业发展、农民收入增加和林区和谐社会建设。其中，明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权是改革的主要内容。陕西省的林改采取了试点先行、循序渐进的做法。在全省范围内选择了包括太白县在内的10个县（市、区）作为林改试点。试点工作从2007年7月开始至2008年9月结束，其中2007年7~8月是组织准备阶段，2007年9月至2008年2月是勘界确权阶段，2008年3~7月是建档发证阶段，2008年8~9月是总结验收阶段。为了及时掌握陕西省集体林权制度改革试点工作中面临的问题，在福特基金会的资助下，笔者于2007年10月选择县级试点村太白县北沟村，进行了实地调查研究。

2林改面临的问题分析

太白县是全省的林业大县，森林覆盖率达90%以上，林地总面积23.33万公顷，其中集体林地8.07万公顷，占林地总面积的35%，农民户均林地达到5.40hm2。1998年禁伐之前的几年，乱砍滥伐十分猖獗，严重地破坏了全县的森林资源，为此，太白县在1998~1999年进行了林权制度改革，主要目的是进一步深化农村经济体制改革，管好、护好该县现有森林资源，使该县的森林资源优势转化为经济优势。1998年4月，太白县县委、县政府制定出台了《太白县集体山林实行联户承包经营责任制的暂行办法》，办法规定：县境内的集体山林（有林权争议的林地除外）均可划分到户，实行承包经营责任制；村、组可将现有林地，按照1997年底的在册人数、劳力、经营能力承包到户；承包经营期限为50年，而且承包农户要根据林相缴纳承包抵押金。随即，太白县首先在全县的10个乡镇、15个村进行试点（包括北沟村）工作。1998年8月，太白县县委、县政府又制定出台了《太白县集体山林实行落户酬报经营责任制实施细则》等一系列配套政策和措施，林改在全县范围内铺开，1999年6~7月进行了总结验收。太白县1998年的林改被概括为“抵押承包”模式，即每个林地承包农户必须上交一定数量的金钱作为承包林地的保证金，保证金的多少由县里给出指导价，村里再根据指导价确定最终的数额。这种模式得到陕西省林业部门的肯定。

北沟村位于太白县的东北方向，距离县城6.5km。北沟村由4个村民组构成，现有人口560多人、141户。现阶段，该村村民主要收入来源是种植蔬菜，户年均收入在4万元左右。该村既是太白县的“扶贫开发重点村”，也是陕西省的“百村典型示范工程（名优特北沟种植）”的示范村。从北沟村的林权现状登记表来看，该村拥有荒山693.07hm2、有林地619.27hm2，共计1 312.34hm2。另外，北沟村范围内还有镇有林（当地人也称之为社有林）约200hm2，主要分布在东沟；省有林（当地人也称之为国有林）约133.33hm2，主要分布在北草林和西沟。

1998年的林改，北沟村的全部林地1 312.34hm2（包括有林地和荒山）分别被131户承包，只有1户人家没有承包，但承包发证面积只有288hm2。北沟村的村集体林地主要分布在砖头沟、仙马沟和北沟3条大沟。其中砖头沟约133.33 hm2，目前主要由第3组的37户农户承包；仙马沟约133.33 hm2，目前主要由第1组的38户承包；北沟约266.67hm2，目前主要由第4组的24户承包；第2组共有农户42户，他们承包了仙马沟的小部分林地和小组附近的疏林地。概括地说，村民管护林地的情况可以分为：①放任型。根本就不管，这种类型在北沟村是少数，主要分布在第1、2组，因为距离林地较远，无法管护。②应急型。有盗伐之类的事情发生时，当亲戚或邻里告知后赶过去处理。这种类型在北沟村占多数。③季节型或常规型。将林地管护纳入自己的生活范围，对林地进行定期的、有计划的管护。

北沟村村民在1998年林改中的积极性很高，而且满意度也比较高。基于这一事实，北沟村2007年林改的主要任务是落实面积，增加抵押金。2007年林改的精神是“均山、均权、均利”（所谓“均山、均权”是指“群众决定不再实行集体统一经营的，要采取家庭承包经营的方式，均山到人到户”，而且每人每户享有平等的承包经营权；所谓“均利”是指“群众要求仍由集体经营的，要转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户”）；但是也强调“尊重历史，不打乱重来，只是做些微调，让没有林地的有点，给小户补一点”。而2007年林改面临以下主要问题：

2.1群众参与林改的积极性不高

大多数老百姓对政策表示怀疑甚至恐慌，对政府和干部则表现出相当的不信任，以至于乡里和村里的干部开会的时候讲省市精神，村民不相信。其主要原因：一是1998年林改所签订的承包合同期限是50年，但事隔不到9年（具体为8.5年），老百姓又被要求重新签订承包合同。不少村民指出“说是50年不变，现在8年多就变了，国家出尔反尔”。二是1998年林改时，村里承诺承包抵押金5年退一半，10年之后连本带利退给承包户，但是目前只退了本钱而没退利息，利息还留在村里，村民认为“这次的承包抵押金要合同期满（70年）才退还，儿子辈也不一定用得着”。三是林改的某些相关政策是不确定的，如公益林补贴政策等。四是政府和干部的许诺没有兑现，对绝大多数农民而言，林地只是砍柴的地方，老百姓也没有从林地承包中获得多少经济效益，村民抱怨自己是花钱买了个义务管护员，除了担负护林员的责任之外，没有得到什么好处。

2.2承包抵押金的收缴成为难点

在政府官员、工作人员看来，承包抵押金制度是不能取消的，因为一旦取消，农民就会失去（至少减弱）看护林地的责任心。太白县2007年林改给出的指导价为承包抵押金750元/hm2，但传到村里后也没有被村民接受。主要有以下几个原因：一是林相不好，过了3~5年，收益没法兑现。二是1998年林改时北沟村是以小包大，这次重新勘定之后，不但要根据实际面积缴纳承包抵押金，而且承包抵押金标准也由原来的120元/hm2、75元/hm2、45元/hm2提高到150元/hm2、105元/hm2、75元/hm2，承包费用因此大幅度增加。三是大多数北沟村的村民认为他们不应该缴纳承包抵押金，相反，他们为国家护林应该获得一笔补贴或奖励。

2.3林地调整牵涉到管护费问题

2007年林改政策规定，如果1998年承包小户在2007年林改中要求增加承包面积的话，需要向原承包户支付一定的林地管护费（国家给太白县的生态林补贴平均每年为22.2元/hm2，按照50%支付管护费，8.5年的总费用为94.35元/hm2，即管护费的支付标准是94.35元/hm2）。想承包的农户认为，给国家护林这部分费用应由国家支付，不应转嫁给农户；而管护费不落实或太低的话，大户又不愿意让出他们的林地。在笔者调研期间，管护费政策还在讨论当中，如果该政策得到实施，不但会增加部分村民的承包成本，还会影响“均山”精神的贯彻。管护费问题与承包抵押金问题掺杂在一起，使得情况更加复杂。

2.4林改之后盗伐木材的情况依然严重

林改对于解决盗伐木材问题的作用并不明显，盗伐现象屡禁不止还另有原因。一是政策之间相冲，北沟村属于天保工程和封山禁牧政策的实施范围，但太白县有关部门鼓励农民养牛养羊和种植香菇，利润的诱惑促使不少农民在行动层面挑战了全面禁伐禁牧政策。二是非法木材交易市场的存在，通过非法木材市场交易可减少许多成本，刺激盗伐现象大发生。三是村民的管护意识差，习惯于管好自己的，砍伐别人的，尤其是砍伐国有林。距离承包地较远的农户，他们认为管不好，就干脆砍完自己的林子。

2.5预期的不确定性

一方面是收益不可预测，而且在需要支付抵押金的条件下，林改变成了村民对未来收益的赌博。富裕农户可以支付更高的成本，承担更高的风险；而一般的农户，特别是那些在禁伐以后趋于贫困的农户，他们的策略只能是减少风险，减少承包山林的面积，以能够打柴维持生活即可。另一方面是政策的不确定性，目前的林改尚处在试点阶段，一些政策还需要完善，一些配套政策还未出台。

3结论

（1）“一刀切”的政策运用到复杂的实践当中势必遭到失败。既要尊重历史，又要体现“均山、均权、均利”的集体林权安排原则；否则，以明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的林权制度改革在一个以公益林为主的地区无法真正、全面地得到落实，也无法解决该类型地区的相关问题。针对像北沟村这样的以公益林为主的地区，政府部门要有不同的改革方案。

（2）收益权的问题，特别是公益林补偿是群众最关心、最敏感的话题。这个问题可以从2个方面来讨论：一方面，讨论公益林补偿到底是否直接发放到林地承包户手里；另一方面，讨论如果直接发放给林地承包户，如何发放的问题。如果坚持以在确保生态效益的条件下增加农民的收入为林改的出发点和落脚点，公益林补偿必须直接发放给承包林地的农民；而发放补偿应该遵循在保证绝大多数老百姓受益的情况下，贯彻多劳多得、多包多得的精神。

（3）政策的配套和完善是林改成功的关键。具体而言，就是要求通过改革，使林地和山林的产权在法律上得到明晰。但如果放活经营权、落实处置权只停留在纸面上，收益权的问题无法确保，而林改政策在执行过程中被其他非政策因素干扰或破坏的话，林改会成为激化各种矛盾的因素而使得组织内部更加复杂，林改就更不可能得到群众的支持、拥护和参与，林改倡导者和设计者所期望的深刻变化和良好局面也就更不会出现。

（4）林农增收与林改不成正比。北沟村在1995年之前还是“扶贫开发重点村”，但现在该村户均年收入在4万元左右，系陕西省的“百村典型示范工程（名优特北沟种植）”的示范村。然而，北沟村由贫变富与林改之后实施的林地承包到户政策关系不大，而主要与产业选择和资源利用相关。因此，在以公益林为主的地区进行集体林权制度改革，当地政府还应拓宽渠道，千方百计帮助林农增收。

5参考文献

[1] 王晓毅，胡崇德.禁伐条件下的集体林改革[J].江苏行政学院学报，2007（1）：65-71.

[2] 王晓毅，王红艳，李吉庆，等.预期不确定下的林权制度改革[J].江苏行政学院学报，2008（3）：48-54.

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”