经评审的最低投标价法初探

2009-03-14陈健蒋民地

消费导刊 2009年3期

陈　健　蒋民地

[摘要]推进招标投标建设是降低工程造价、促进廉政建设的有力方式，采用经评审的最低投标价法能起到淡化标底的作用，在保证质量、工期的前提下，实现平等竞争，最终达到“不低于成本”的合理低价者中标的目的，对提高建设资金投资效益和规范建筑市场秩序具有重要作用。由于我国建立招投标市场时间不长，有很多问题值得关注。尤其是如何完善评标方式，是当前值得思考的问题。本文主要针对目前各地积极实践推行的经评审的最低投标价法作出初步探讨，究其实施的优点、亟待完善的地方及一些解决途径作出分析，实现其现实意义。

[关键词]招标投标经评审的最低投标价法实施对策

作者简介：陈健（1975-），男，浙江宁海人，助理经济师，从事招投标管理工作；蒋民地（1984-），男，浙江宁海人，助理工程师，从事招投标交易服务工作。

招标投标市场，是市场机制配置资源的一个重要组成部分，是政府实施产业政策，发挥宏观调控职能的重要途径，培育招标投标市场具有十分重大的意义。《招标投标法》实施以来，招投标行为日趋规范，招投标市场不断净化。但是，我国的招标投标市场建立时间相对较短，招投标市场发育尚不完善，招投标活动中还不同程度地存在着一些亟待解决的问题。为降低工程造价、杜绝企业暴利、促进廉政建设、规范建设市场行为，应积极推行经评审的最低投标价法进行评标。但采用经评审的最低投标价法评标，对人们长期以来形成的招标投标的思维方式和运作模式产生了一定的冲突，因此，在实施过程中也出现了一些矛盾。本文主要针对该评标办法在实施过程中的合理性、合情性及亟待完善的地方作出初步探讨，实现其现实意义。

一、经评审的最低投标价法的含义及其优点

（一）经评审的最低投标价法的概念和含义

“招标投标，是指在市场经济条件下买卖大宗货物，发承包工程建设项目，集中采购与提供服务项目时所采用的一种交易方式。”[8]实质上是以签订合同为目的一种特殊的民事行为，是建立在公开、公平、公正和诚实信用原则基础上的一项复杂活动。“评标，是指按照规定的评标标准和方法，对各投标人的投标文件进行评价比较和分析，从中选出最佳投标人的过程。”[9]评标是招标投标活动中十分重要的阶段，评标能否真正做到公平、公正，决定着整个招标投标活动是否公平和公正；评标的质量决定着能否从众多投标竞争者中选出最能满足招标项目各项要求的中标者。“评标的方法，是运用评标标准评审、比较投标的具体方法。评标方法的科学性对于实施平等的竞争、公正合理地选择中标者是极其重要的。”[10]为此，评标方法乃关系到招标投标成功与否的关键。

评标的方法，目前国内外采用较多的是专家评议法、接近标底法、综合评估法和经评审的最低投标价法，另外还有评标价法、合理低价法、费率费用评标法。

何为经评审的最低投标价法？在《中华人民共和国招标投标法释义》中，作如下解释：“是指对投标文件中的各项评价因素尽可能折算为货币量，加上投标报价进行综合评审、比较之后，确定评审价格最低的投标，以该投标为中标。这里需要指出的是，中标的是经过评审的最低投标价，而不是指报价最低的投标。”[11]显然，所谓经评审的最低投标价法包括了对价格以外的评标因素的折算，也就是说，价格并不是确定中标人的惟一因素。但是，在国家发展计划委员会政策法规司和国务院法制办财政金融法制司编的《中华人民共和国招标投标法释义》中，是这样写的：“所谓最低投标价格中标，就是投标报价最低的中标，但前提条件是该投标符合招标文件的实质性要求。”[12]显然，所谓经评审的最低投标价法，仍然是以价格为确定中标人的惟一评价因素。

这两种截然相反的法律释义似乎存在矛盾，实质上这涉及到立法者在合同授予标准上的制度设计问题。如项目技术比较规范，或对技术要求不高，那么采用“比价”的方法来确定中标人是非常直截了当的方法。因此，招标投标法在合同授予标准的制度设计上，采用的是非此即彼的方法。“所谓经评审的最低投标价法是仅指以投标价格为基础的评标标准；招标投标法规定在采用这一标准时，应排除投标价格低于成本的投标，也从另一角度说明这是一种仅以价格为基础授予合同的标准。”[13]具体来讲就是指“对符合招标文件规定的技术标准，满足招标文件实质性要求的投标，按招标文件规定的评标价格调整方法，将投标报价以及相关商务部分的偏差作必要的价格调整和评审，即价格以外的有关因素折成货币或给予相应的加权计算，以确定最低评标价或最佳的投标。经评审的最低投标价的投标应当推荐为中标候选人，但是投标价格低于成本的除外。”[14]《评标委员会和评标方法暂行规定》的相关规定也说明了这一点，第32条规定：“采用经评审的最低投标价法的，评标委员会应当根据招标文件中规定评标价格调整方法，对所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分做必要的价格调整。”“采用经评审的最低投标价法的，中标人的投标应当符合招标文件规定的技术要求和标准，但评标委员会无需对投标文件的技术部分进行价格折算。”

另外，《评标委员会和评标方法暂行规定》第30条规定：“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。”第31条还规定：“根据经评审的最低投标价法，能够满足招标文件的实质性要求，并经评审的最低投标价的投标，应当推荐为中标候选人。”上述规定说明，对于通用技术、性能标准没有特殊要求的大多数建设工程项目，都应采用“经评审的最低投标价法”。

（二）采用经评审的最低投标价法的优点

采用经评审的最低投标价法进行评标，与其他评标办法相比，优点非常明显，主要体现在以下五个方面：

1．抓住了招标的核心

“随着市场经济体制的完善与健全，符合资格审查条件的企业间的竞争，其实主要是企业自主报价的价格竞争，这是招投标竞争的核心，招标中的其他因素都是按招标文件规定由投标企业被动响应的难以确认或不好量化的因素。”[15]经评审的最低投标价法，就是将各种影响因素最终归结到价格，并以价格作为定标的依据。

2．有利于节省投资，保证投资效益

“招标投标的根本目的是通过竞争实现投资的节省，从而保证预期投资效益的实现。在不同的地区、不同的工程项目上，采用经评审的最低投标价法前后的价格都不约而同地下降了10%以上，大大节省了投资。”[16]如某县“按以往的评标办法评标，房建、市政工程中标价一般为预算价下浮15%左右，而采用经评审的最低投标价法则可以下浮到25%左右。据统计，从2004年1到2007年6月份为止，该县采用经评审的最低投标价法评标的工程项目总预算额约为25.18亿元，中标价如按多下浮10%计算，至少节约造价资金2.518亿元，实际节约资金4.4亿元。”[17]

3．促进了廉政建设

原有工程建筑行业的超额利润，促使部分企业以金钱开路达到承揽工程的目的，导致建设领域领导干部受贿等腐败行为的发生。而按经评审的最低投标价法进行的竞争，使工程建筑行业的超额利润变成了微利，减少了实施腐败行为所需的金钱基础，找了关系不一定能中标，中了标还不一定能赚回实施腐败所付出的代价，这就从根本上消除了招投标过程中腐败行为的发生。

4．增加了招投标过程中的透明度，保证招投标的公平、公开、公正

“经评审的最低投标价法将投标报价以及相关商务部分的偏差作必要的价格调整和评审，即价格以外的有关因素折成货币或给予相应的加权计算，以确定最低评标价或最佳的投标，淡化了标底的作用”，[18]打消投标企业到处摸标底的违规念头，同时定标标准单一、清晰，简便易懂，只要不低于成本价，谁的报价低谁就能中标，这就消除了人为因素的影响，可以有效防止“泄标”、“串标”等违纪行为。

5．有利于引导企业加强内部管理，推动生产力水平的提高

采用经评审的最低投标价法后，企业自主报价，合理低价者中标，利润被有效压缩，企业如果疏于管理，还有可能亏本，加上同行业之间的竞争，迫使企业不得不建立自己的成本核算体系，不断降低生产成本，力争以最低的成本做出最优工程。并从建立企业成本入手，促使其革新改造，注重技术进步，强化内部管理，提高经营水平，适应市场经济优胜劣汰的竞争法则。

二、实施经评审的最低投标价法过程中碰到的困难、问题

（一）投标报价是否低于成本价难以界定

《招标投标法》所说的“投标价格低于成本的除外”中成本的概念，是指“低于投标人为完成投资项目所需支出的个别成本，而不是社会平均成本。”[19]由于每个投标人的管理水平、技术能力与条件不同，即使完成同样的投标项目，其个别成本也不可能完全相同，管理水平高、技术先进的投标人，生产经营成本低，有条件以较低的报价参加投标竞争，这是竞争实力强的表现。因此，只要投标人的报价不低于自身的个别成本，即使低于行业平均成本，也是完全可以的。某县在具体操作中依据的是浙江省建设厅《关于规范建筑工程承发包行为确保安全质量的暂行规定》（浙建建［2003］39号文件），即：投标报价低于平均报价8%及以上，一般由评标委员会认定该投标人低于成本价竞标，其投标作废标处理；当投标报价低于平均报价5-8%时，则进入询标程序，投标人必须作出能确保工程安全、质量、进度的书面说明，并提供证明材料，再由评标委员会界定其投标报价是否低于成本价。这个规定目的是防止低价抢标，保证工程质量，但实际操作有难度：一是成本价的界限难以划定。二是低价与成本价的比较很困难。如果严格按程序去办，低价投标者提供的证明材料较多，评标专家需耗时耗力逐一去界定，评标工作量将会大大增加。三是评标专家的水平也是相对的。有些工程应综合评价其投标报价，而在实际评标中，专家只能就其投标报价进行评审，很难了解投标企业的整体情况，因此，评标结果也是相对的。

（二）招投标双方和行业主管部门都有不同的看法

1．建设单位（业主）兴趣不足

各行政事业单位的基建项目以及市政、交通、水利、土地整理改造等基础设施建设项目都是由政府投资的，由于用的不是自己的钱，因此，多数建设单位在招投标时，节约资金的责任感不强，进而对采用何种办法进行评标不感兴趣。还有些业主把经评审的最低投标价中标等同于最低价中标，认为“便宜没好货”，怕施工单位低价中标后再采用偷工减料、粗制滥造、以次充好等不正当手段降低成本，以弥补其低价中标造成的损失，从而给工程质量造成危害。岂不知，企业都是以追求利润最大化为宗旨的，受追求利润这一原动力的驱使，即使不采用经评审的最低投标价中标，一旦疏于管理，再高的价格也有可能出现“豆腐渣”工程。况且如果不采用经评审的最低投标价法，就得多化纳税人的钱。这种对投标人的施舍对于政府财政来说是莫大的浪费。

2．投标人（施工企业）强烈反对

投标人对现行的招投标改革不能适应，习惯于原来的合理低价评标办法、复合标底评标等办法，虽然觉得原来评标办法有点碰运气的成分，但如果中标，可以保证其中标后获取高额利润。它们对经评审的最低投标价法有抵触情绪，认为该办法有效地压缩了其利润空间，如果经营不善，就极有可能出现亏空。因此，他们对经评审的最低投标价法这种所谓将他们“逼上绝路”的评标办法不能接受，甚至申诉到主管部门，强烈要求废除经评审的最低投标法。

3．行业主管部门不欢迎

在经评审的最低投标价法实施以来，一些地方工程质量虽然没有出现明显下降的迹象，但也存在主体结构符合要求、非主体结构质量有所下降的状况，这给行业主管部门监管带来很大压力。他们在分析原因时，将质量下降的主要原因归结为经评审的最低投标价法。事实上，实行招投标后，一些关键环节由行业主管部门和招投标管理部门双重把关后，行业主管部门觉得自身招投标监管的职能有所弱化，因此，他们仅从现象上去看问题，缺乏深层次的思考，缺少研究和探索与经评审的最低投标价法相配套的制度和措施。

（三）招标前的准备工作不够充分

招标的前期准备工作包括勘察、设计、编制招标文件等环节。经评审的最低投标价法对招标前期工作的要求非常高，一些招标人未进行深度勘查、设计就开始施工阶段招标，由于投标时间和报价依据的限制，投标人无法对所有可能发生的情况进行全面估计，造成投标报价在一定程度上的不确定性。投标人对不完善的设计文件、招标文件理解的偏差，造成投标报价存在或多或少的不可比性，修正这些不可比性又给评标造成了很大难题。从实际操作情况来看，很多地方招标前的工作做得还不够，主要表现为勘察不够详细、设计图纸不够精确，编制的招标文件中工程量清单存有漏项等等，导致施工企业有空子可钻。一是利用设计上的变更增加工程造价。施工企业往往利用设计图纸上的差错、漏项以及结构型式的缺陷要求进行设计变更。二是通过不平衡报价增加工程造价。施工企业往往根据水文地质条件的复杂性及施工经验来预估工程量的增减，在投标报价确定的前提下，有意识地调整某些项目的综合单价，对可能增加的工程量报高价，有的综合单价甚至是市场信息价的几倍，对可能减少的工程量报低价，甚至是无原则的低价，其目的就是从工程量和综合单价的变更中获得额外利益，其现实情况就是低价中标高价结算。三是通过材料上的变更增加工程造价。在装修工程中，施工企业总是千方百计做业主的工作，以材料落后与工程项目不相协调为由，要求将报价较低的材料换成较高的材料，以此来增加造价。

（四）工程担保和工程保险制度未建立

目前，由于一些地方尚未建立有效的工程担保和工程保险制度，因此，在采用经评审的最低投标价法后，增加了建设工程质量和安全生产的风险系数。一是业主承担着劣质工程的风险。近几年来，在建设市场中，投标人低价竞争的现象确实存在，有的投标报价比最高限价降低20%、甚至30%以上，这就给工程质量和安全管理带来隐患。投标人由于报价过低，必定要低投入，千方百计减少工程成本，如果在实际工程施工中偷工减料，必定对工程质量造成影响。二是业主还承担着承包商违约的风险。现有的建设市场施工队伍比较杂，有国有企业、有改制后的企业，还有一些挂靠企业。在小项目的竞争中，挂靠企业的中标概率较大，它们的信用意识较淡薄，如果不能按时保质完成，给业主造成的损失也是不可估量的。三是施工企业承担着赔偿责任的风险。施工企业一旦投标报价过低，企业利润微薄，只要平时管理中稍有闪失，就会造成亏损，就得自己掏腰包填补工程款。

（五）标后合同的履行和监督不到位

标后的管理和监督一般由业主来把关。但由于业主对这方面的知识比较缺乏，对监理的重要性认识不足，不懂得如何去考核监理公司派驻监理工程师等人员的工作情况，也不知道如何考核项目经理到位情况以及项目经理更换必须具有相应的资质等方面的规定，再加上人手的不足，在这种情况下，业主不可能对监理和施工企业严格把关，这就导致以下后果：一是在规模小、工艺简单的项目中，时常会发现“高资质投标、低资质进场、无资质施工”[20]的现象；二是在施工过程中，施工企业想方设法动设计变更、材料变更的脑筋，或者偷工减料，大幅度地提高了利润率，而利润率的增加，使施工企业有了更多的资本，从而加剧了串标行为的发生；三是验收“走过场”，由于施工企业的联系人大多神通广大，业主碍于情面，没有按合同认真验收，同时有的主管部门认为只要施工企业不要太出格就行了，因此，在一些领域所有已竣工验收的项目都是合格工程，从而加剧了挂靠行为的发生。

三、推行经评审的最低投标价法的对策和建议

通过以上分析可以看到，在通用技术、性能标准没有特殊要求的项目中，采用经评审的最低投标价法进行评标有法可依、优点明显。

（一）完善招投标法制体系及信用系统

在我国，对一些不良行为的处罚缺乏足够的法律依据，如：一些业主不顾市场的变化以不合理条件限制工程价款的调整，使中标人单方承担市场上人工、材料等价格剧烈变动产生的损失，为弥补损失，中标人则采取降低工程质量的做法，又使业主无法得到期望的优质产品；有些投标企业在投标中随意报价，一味追求投标价最低，导致合同履约率降低，损害业主合法利益。而信用体系的缺乏也助长了一些人去钻法律的空子。因此，应建立诚信自律和法律约束相结合的招投标市场迫在眉睫。

（二）做好招标前期准备工作

一是要提高设计的深度和精度。在详细勘察的基础上，设计单位和设计工作人员应提高设计的质量，确保设计过关；施工图审查部门严格把关，防止设计不合理和漏项；建立设计赔偿制度，事后改变设计的，要追究设计单位责任，施工图审查部门要承担连带责任。二是要提高招标文件的质量。业主或招标代理机构要根据招标书、图纸交底记录、会审纪要，组织编制工程量清单，务求准确、详尽、完整。针对不平衡报价现象，招标文件应明确规定：所有投标报价不得超出预算价的特定比例；施工过程中，分部分项工程量如超过原来的10%时，就要重新确定下调综合单价。三是要发挥工程造价管理部门的作用。进招投标平台交易的工程项目的造价预算必须经工程造价管理部门审查，未经审查的，不得进场交易。

（三）界定企业成本价，遏止过度的价格竞争

一是科学测算行业平均成本。为了使投标价格是否低于成本的判定标准更加科学，各行业行政主管部门要根据有关计价办法、计价规范和本地的实际情况，测算出本地的行业平均成本，并公布于众，作为判定是否低于成本价的依据。二是明确询价对象和内容。凡公开招标的项目都应在招标文件中明确行业平均成本，并规定投标报价高于行业平均成本的，一般不作询标，低于行业平均成本的，要进行询价。被询价的投标人应按招标文件的要求对其过低的投标报价作出书面承诺，并在投标时提交相关合法的证明材料，包括现行计价依据与投标报价的“造价对比表”及其逐项进行成本降低原因的说明资料、工料机单价与本地的市场信息价格对比表、现行计价依据计算的综合单价与投标报价的综合单价对比表、所有措施项目费的详细计算材料等等。三是评标委员会要详细评审。评标委员会应在对投标文件的完整性、响应性审查的基础上，按投标报价由低到高的次序，参考行业平均成本，对投标人提供的询标资料进行认真详细的分析和对比，做出实事求是、科学公正的评判。如果半数以上评委认为其资料基本上能说明成本降低的理由，或者资料反映的内容与事实基本相符，降低成本的措施科学、合理、可靠，就可以认为该低报价是可以接受的；反之，则应认定该低报价低于企业成本价，作无效标处理。

（四）建立工程担保和工程保险制度，化解工程风险

采用经评审的最低投标价法中标的工程利润微薄，对招标人和投标人都存在一定的风险。为了规避各种有意或疏忽产生的风险，应建立工程担保制度，所有投标人必须提供履约保函，业主也必须提供相应的付款保函，以资金制约手段控制施工企业盲目低价投标的冲动、业主缺乏资金盲目投资的行为，实现建设主体相互制约的环境。担保者必须由银行、保险公司和专业担保公司来承担，以提高工程担保的有效性和严肃性。同时应建立工程保险制度，强制执行一些基本的险种，如人身意外险、第三方责任险等，从根本上扭转缺乏保险意识的现状，使保险对工程风险起到事前控制作用。

（五）加强标后监管，确保合同的有效执行

一是要强化业主的监管意识。建设单位应成立建设工程管理机构，确保工程建设保质保量、安全顺利实施；严格考核，确保监理人员对工程实行全过程跟踪监理，对重要工序和关键部位实行旁站监理，并认真把好签证审核确认关；建立违约清场机制，对发生非法挂靠、转包、违法分包施工任务、计划工期进度无故延误或发生重大质量安全事故的施工企业，建设单位要会同行业行政主管部门、招标投标综合监管部门，责成其限期清场，退出施工现场。二是要强化行业行政主管部门的监管职责。行业行政主管部门特别要把采用经评审的最低投标价法中标的工程作为监督工作的重点，有针对性地制订监督计划和方案，加大对施工中出现偷工减料、降低质量标准等违约违规行为的打击力度，发现问题应记入本地建设工程不良行为记录，限制或禁止其在本地参加投标的资格，并采取相关经济和法律手段予以严肃处理。三是要发挥综合监管职能。由监察局等有综合监管职能的单位共同参与，组成联合检查组，对经评审的最低投标价中标的工程进行随机抽查，对抽查中发现的违法违规违章行为进行查纠，彻底堵塞在工程施工和验收过程中因业主及行业主管部门把关不严造成的漏洞。

四、结语

我国的招投标市场正在积极地走向成熟，推行经评审的最低投标价法对加速完善市场起着重要的作用。正确理解和推行经评审的最低投标价法，有利于招投标管理部门、招标代理机构以及投标人能立足社会，走向国内外市场，发挥招投标在经济中的调节与保障作用。

参考文献

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[9]唐德华、寻寰中，《招标投标法及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2003年版，第471页