郭定平

〔摘要〕 从比较政党体制的视野来看，中国先是在民国初期出现了政党林立的局面，形成了共生型政党-国家关系模式；其后国民党以党治国，形成了典型的外生型政党-国家关系模式；在中国共产党取得革命胜利、建立中华人民共和国之后，党的一元化领导不断强化，党政不分、以党代政，仍属于一种外生型政党-国家关系模式；在“文化大革命”期间，形成了毛泽东个人独裁型政党-国家关系模式；只有在改革开放之后，中国共产党反思过去的经验教训，开始推进社会主义民主与法制建设，强调党在宪法和法律的范围内活动，开始逐步向内生型政党-国家关系模式转变。改革开放以来中国在推动经济发展和现代化建设的过程中，不断深化政治体制改革，按照依法执政、依法治国的基本方略，重构政党与国家之间的关系，在党的领导下提升人民代表大会的地位，加强人民代表大会的权威，特别是推动党委书记兼任人大主任，使执政党进入国家政权机关，通过国家政权机关，依靠国家政权机关，实施党对国家事务的领导。这是发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的一条切实有效的途径，是加强国家建设和推动政治转型并使二者有机结合的成功尝试。

〔关键词〕 政党－国家关系，依法治国，依法执政，国家建设，政治转型

〔中图分类号〕D267.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2009）01－0001－11

在政党政治发展成为现代政治的主流并主导世界各国的政治生活以来，政党与国家之间的关系就成为政治学研究的重大主题。在二十世纪初期以来的中国革命与建设、改革与发展过程中，政党始终是政治舞台的主导力量，政党与国家的关系变化成为当代中国政治发展的主线。特别是在实行改革开放的30年中，中国共产党在领导经济发展和现代化建设取得辉煌成就的同时，不断推进和深化政治行政体制改革和党的自身改革，推动政党与国家的关系发生了重大和深刻的变化。这些改革和变化不仅保证了中国社会主义现代化建设的顺利进行，创造了经济持续快速发展的惊人奇迹，而且推动了中国特色社会主义民主政治和法治国家的建设，为中国政治的渐进转型打下了良好的基础和积累了丰富的经验。然而，在中国政治和比较政治研究中，中国政党与国家关系的新变化和新模式并没有引起足够的关注，绝大多数的学者只是研究党政关系，主要是研究执政党与政府行政部门的关系。本文将从比较的视野分析和探讨当代中国政党与国家关系的变化，特别强调政党与国家权力机关之间的关系，试图通过比较分析总结中国政治发展与转型的新经验和中国民主政治与法治国家建设的新模式。

一、政党与国家关系模式的比较

从政治发展的比较分析来看，政党是现代化的产物，因为现代化推动了经济和社会结构的变迁，产生了一些新的社会和政治集团，并使他们具有较强的政治意识和政治能力，参与政治活动，实现自己的利益和愿望。组织扩大参政的主要体制手段就是政党和政党制度。塞缪尔•亨廷顿认为：“要减少由于扩大政治意识和参政而引起政治不稳定的可能性，就必须在现代化过程初期建立现代政治体制，也即政党。”^〔1〕随着现代化浪潮的不断高涨，先后在许多国家产生了政党，并形成了各具特色和纷繁复杂的政党与国家之间的关系模式。由于现代政党产生的方式与现代国家建立的方式对政党与国家之间的关系具有决定性的影响，下面就从这一角度把政党与国家之间的关系模式初步归纳为三类：

第一，内生型政党－国家关系模式。在早发现代化过程中，现代民族国家基本形成，以议会为核心的国家宪政体制逐渐确立。随着利益分化和政治斗争的加剧，议会内部首先形成不同的党派，然后在适应选举权扩大和选举竞争的过程中，原有的议会党派扩大和加强与地方和基层的联系，建立现代政党组织。英国是最早形成议会制度的国家，因而最早出现了政党。随着议会的发展和议会地位的上升，议会内部的党派活动日益活跃。特别是在1688年的“光荣革命”之后，英国的君主立宪制正式确立，议会的权力显著加强，随后逐步形成多数党执政、在野党成为“国王陛下的反对党”的宪法惯例。^〔2〕在十九世纪的多次政治改革之后，英国政党扩大社会基础，建立新型的组织体系，根据责任内阁制的原则，建立政党政府。美国的早期政党是在独立建国之后出现的以汉米尔顿为首的联邦党和以杰斐逊为首的反联邦党，杰斐逊派的反联邦党人于1792年成立共和党，1794年改称民主共和党。两党的主要战场是国会，国会议员形成了阵线分明的两派。在1800年的总统大选中，杰斐逊的共和党通过建立全国范围的政党组织，进行广泛动员，杰斐逊战胜了亚当斯，当选为美国的第三任总统。因此，1800年的大选不仅标志美国现代政党组织的诞生，而且表明政党通过选举控制政府、实现政权有序而和平更迭的政党－国家关系模式正式确立。^〔3〕著名的政党研究专家迪韦尔热在分析内生型政党与议会和选举的关系时明确指出：“议员集团及选举委员会这两个母体细胞一旦诞生后，只要令各选举委员会之间建立经常性的维系并与议员集团连接在一起，那么真正的政党便出现了。一般来说，议员集团在这政党形成的最后阶段发挥主要的作用。”^〔4〕在这种内生型政党－国家关系模式中，政党不仅是在现代国家基本形成之后产生的，而且是在议会这一现代宪政体制的核心框架之内以选举为中心开展活动。

第二，外生型政党－国家关系模式。在政党的产生和发展过程中，并不是所有的政党都是从议会内部的党派演变而来，而是有相当多的政党在议会与选举之外形成并开展活动。这类外生型政党的起源多种多样。例如，工会组织可以推动政党的形成，一个显著的例子是在1899年的英国工党大会上通过成立一个选举及议会活动的组织，这便直接导致了工党的诞生。在很多国家，知识分子团体、秘密会社和地下组织在催生政党方面发挥重大的作用。外生型政党虽然都是体制外政党，但是因为它们对待国家制度的立场和态度不同而形成迥然相异的政党－国家关系。英国工党虽然不是从议会内部派别演化而来，但是在建立全国组织、成长壮大之后很快进入议会，成为议会内部的重要政治力量，因此工党与国家政权的关系演变成为了内生型政党－国家关系。与英国工党不同，许多外生型政党坚持革命立场，反对现存体制，拒绝议会内部的民主游戏，最终通过开展革命运动推翻原有的国家政权，建立新的政权。这类外生型政党名目繁多，既有大量的共产主义政党，也有不少的民族主义政党。苏联共产党可谓此类政党的一个典型。苏联共产党的前身是1898年成立的俄国社会民主工党。1903年在列宁的领导下创建了俄国社会民主工党布尔什维克派，并开始领导俄国人民开展长期的革命斗争，1917年的十月革命胜利后成为执政党，建立无产阶级的国家政权。在这类外生型政党－国家关系中，政党是旧的国家政权的破坏者和推翻者，是新生国家政权的缔造者和建设者，因此，以党治国是其典型特征。

第三，共生型政党－国家关系模式。在一些国家的民主革命或者民族独立运动中，虽然政党发挥了重要作用，具有重大影响，但是新的民族国家的建立并不是这些政党单独取得胜利、获得成功的结果，而是与各方政治力量经过谈判和讨价还价，最终达成妥协的结果。在这些新的民族国家中，政党由于其历史功绩和广泛的组织体系具有很大的政治影响力；与此同时，新建立的国家政权也具有自身的合法性源泉，并建立了全国的政权组织。例如，在二战后的非殖民化过程中，一些殖民地的主要政党与宗主国进行谈判，最终实现民族独立，建立现代国家。在此过程中，政党与国家均获得了一定的合法性，均在政治过程中占有重要地位，发挥重大作用。因此，一个必然的结果就是党国相争。最为典型的例子就是印度。印度国大党在长期的独立运动中进行了艰苦卓绝的斗争，在印度人民心目中具有崇高的威望。尽管如此，由于印度的独立严格说来并不是国大党领导的独立运动最终取得胜利的结果，而是与英国殖民统治者谈判的产物，这样，印度的民族独立和现代国家建立的过程就不是由国大党完全主导的。在印度独立之前，印度国大党的权力掌握在党主席和他的工作委员会手里，政府的权力则在以总督为首的英国殖民当局手中。但是，在1947年印度独立并建立新的国家宪政体制之后，党国相争持续不断，具体来说就是作为执政党的国大党主席及其工作委员会与政府内阁总理及其各部门之间的矛盾和斗争。经过一段时间的协调，印度的政治权力中心逐渐从国大党总部转移到政府大厦，国大党的权力和影响日益限定在组织工作方面。特别是在尼赫鲁同时担任国大党主席和总理期间，印度的党政关系比较协调并渐趋稳定。在尼赫鲁看来，党政关系不外乎两种基本方式：或者是英国式的，或者是共产主义式的。在英国式的党政关系中，执政党在决策时将起主导作用；而在共产主义式的党政关系中，党组织则是至高无上的。尽管尼赫鲁认为印度可以处于上述两个极端之间，但是他始终坚持党组织不能期望总理和他的政府直接向党的执行机构负责，总理或首席部长是民主结构的基础的拱石，必须有充分的决定权，不能将总理对立法机关负责引申为对党组织负责。^〔5〕由于领导民族独立运动的主要政党具有广泛的民意基础和强大的组织网络，在党政关系取得基本协调后通常能够维持较长时间的一党执政，然后才逐渐向多党轮流或联合执政转变。日本在二战中战败后重新发展政党政治和进行国家建设，也形成了一种共生型政党-国家关系。由于占领日本的盟军司令部借助日本政府进行间接统治，国家官僚的势力得以基本保存，因此，尽管随后日本通过新宪法确立了主权在民原则和责任内阁制，但在日本政治过程中政客和官僚、政党和官厅的斗争延续不断。^〔6〕

在世界各国的政党政治发展中，除了上述三类政党与国家关系之外，还有一种特殊的个人独裁型政党-国家关系，就是“一个统治者凌驾于政党和国家之上并对二者实行全面独裁统治。”^〔7〕在这类关系模式中，虽然政党和国家都存在，但都不能正常履行自己的职能，只有最高领袖的个人独裁，党国大事全部由最高领袖最终决断。斯大林时期的苏联就形成了一种很特别的个人独裁型政党-国家关系。20世纪20年代后期，在先后消灭党内主要反对派之后，斯大林的党内地位得到巩固，党内的权力关系发生实质性的变化，总书记斯大林处于权力金字塔的顶端，开始不经过党的代表大会、中央委员会和政治局的讨论同意就决定重大问题。这样一来，党组织的权威不复存在。在1934年召开联共（布）十七大之后，十八大的召开推迟了两年，十九大则推迟了十多年才召开。1934-1952年，中央全会平均一年不到一次，其中1941-1952年的11年中只召开了三次中央全会。因此，有学者指出：“斯大林不仅在党内集权，而且建立起一套由总书记在执政党内的个人集权，发展到对党和国家生活的全面个人集权。”^〔8〕在许多实行一党制的第三世界国家，这种个人独裁型政党-国家关系比较常见。

在不同的政党与国家关系模式中，不仅政党的组织结构呈现不同的特征，整个国家的政治权力关系和政治运作过程也表现出迥然相异的形态。迪韦尔热就曾经观察到内生型政党-国家关系模式与外生型政党-国家关系模式中政党的差异，并认为外力形成的政党都有权力集中的特征，而且与选举及议会因素形成的政党相比来得严密与有纪律；对议会及选举因素形成的政党来说，争逐议会的席位属于党的主要活动，属于党的存在理由及最高目标，而外力形成的政党则把这些活动看得较为次要，甚至对议会和选举本身具有一定的提防的心理，具有一种事实上摆脱议会及选举活动的倾向。^〔9〕但是，这些政党与国家关系模式并不是固定不变的，随着政治改革与政治发展，不同的政党与国家关系模式会发生转换。例如，德国魏玛共和国时期的内生型政党-国家关系模式在希特勒上台之后就演变成为了个人独裁型政党-国家关系模式。相反，在韩国实现民主化之后，朴正熙时期的个人独裁型政党-国家关系就转变成内生型政党-国家关系，因为在韩国第六共和国时期新的政党基本上都是在议会内派别的基础上形成，并围绕议会与选举开展活动。英国工党产生的时候是一个外生型政党，当他依靠选举获胜进入议会之后，其原来的外生型政党的性质就发生了变化，逐步形成与内生型政党类似的组织结构和权力关系。

二、中国政党与国家关系模式的转换

中国自20世纪初期出现政党和政党政治以来，政党一跃成为政治舞台的主角，在中国的革命和建设的各个阶段发挥了重大的作用，因此也形成了不同的政党与国家关系模式。辛亥革命之前建立的所有政党都是典型的外生型政党，由于腐败专制的清王朝无力应对中国面临的内外危机，一些先知先觉的仁人志士组织政党，或者谋求革命推翻满清统治，或者倡导改革实行新政。在屡改屡败之后，革命力量迅速壮大，并最终通过辛亥革命迫使清帝逊位，推翻了满清王朝的专制统治，建立了中华民国。自此之后，政党正式引领中国的政治发展，并在不同的历史时期形成了大相径庭的政党制度和国家制度，出现了政党与国家关系的反复转换。

第一，辛亥革命的胜利和中华民国的建立推动了资产阶级政党政治的发展，以致在民国初年形成了政党林立的局面，这一时期基本上形成了一种共生型政党-国家关系模式。因为在当时的政治力量对比中，资产阶级革命势力没有明显优势，革命并不彻底，新的中华民国也不完全是革命成功的结果，封建帝制的推翻和民主共和国的建立是通过协商和妥协才得以实现。这就使得袁世凯的官僚军阀在辛亥革命之后操纵了中央政权，地方政权未能实现明显的改造，仍由地主豪绅掌握。正如一位学者所说：“革命者从来没有完全把握住革命，当然也就决定不了其结果。”^〔10〕1912年8月，同盟会联合统一共和党、国民共进会、共和实进会、国民公党等党派共同组建国民党，并企图建立以国民党为主的政党责任内阁。在1912年底的国会选举中，国民党凭借领导辛亥革命的显赫功绩获得广泛支持，在参议院和众议院的870个议席中夺得了392席，成为第一大党。革命政党与官僚军阀的斗争日趋激烈。正在宋教仁等国民党人为建立政党责任内阁而奔走呼号之时，袁世凯则把国民党的责任内阁看作对他的严重挑战和极大威胁，并暗中指使凶手在上海火车站枪杀了正在进行选举运动的宋教仁，并随之对国民党人进行了肆无忌惮的拘捕和镇压。在袁世凯当上大总统之后，他进一步唆使军人通电全国，攻击政党，决意摧毁整个民主势力和一切政党政治，并于1913年底解散国民党，1914年废止国会。在民国初年的政党与官僚军阀的斗争中，资产阶级政党政治以彻底失败而告终。

第二，在国共合作取得北伐胜利后，国民党发动反革命政变，在南京建立国民政府，实行以党治国，形成了典型的外生型政党-国家关系。在民国初年的资产阶级政党政治失败之后，孙中山总结经验教训，重建革命政党，提出了“以党治国”思想。在孙中山亲自制定的《中华革命党总章》中，他将在《中国同盟会革命方略》中提出的“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个革命时期修正为“军政时期”、“训政时期”、“宪政时期”。在军政时期，党“以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础”；在训政时期，党“以文明治理，督率国民，建设地方自治”，在宪政时期，党“俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”“自革命军起义之日至宪法颁布之时，名曰革命时期；在此期之内，一切军国庶政，悉归本党负完全责任。”革命党要实行政治独裁，推行党、政、军三位一体的一党政治，“非本党不得干涉政权”。^〔11〕1928年，蒋介石在桂系、冯系、阎系的支持下打下平津，国民党随即宣布结束军政和开始训政。在1928年9月胡汉民向国民党中央提交的《训政大纲提案说明书》中，明确提出了国民党驾驭国民政府的基本原则和实施纲领，基本体现了孙中山的“以党治国”思想。在南京国民政府时期，国民党打着孙中山的“以党治国”的旗帜，不断强化党国体制，国民党中央政治会议的地位得到提高，权力得到扩大，蒋介石的个人独裁愈演愈烈。

第三，中国共产党在反对国民党的革命斗争过程中虽然一再反对以党治国，但是在革命胜利之后却由于国内外形势的需要最终建立了党政不分、以党代政的高度集权的政治体制，基本上仍然是一种外生型政党-国家关系模式。在抗日战争时期国民党大肆推行领袖集权的同时，中国共产党却在各个抗日根据地建立了抗日民主政权，坚决反对国民党的以党治国和一党专政，认为国民党的这些遗毒“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”^〔12〕在1949年新中国成立和中国共产党成为全国执政党之后，中国共产党的一些主要领导人对正确处理执政党与国家的关系问题进行了有益的探索，提出了一些很好的原则。例如，1949年11月中共中央下发的一个指示中就明确指出：“中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应该由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。不再如过去那样，有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”^〔13〕1950年4月，周恩来在党中央召开的统一战线工作会议上指出：“由于过去长期处于战争条件，使我们形成一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了政权，就应当改变这种习惯。”^〔14〕但是，这些思想和原则并没有得到顺利贯彻，在后来的一系列政治斗争和政治运动中更是被弃之九霄云外。为了实现党对国家政权的领导和完成各项艰巨的革命与建设任务，中国共产党在建国之后继续沿用战争年代的一元化领导原则，迅速确立了党对国家事务的全面领导，具体方式包括中共中央主要领导人实行党政合一，同时担任国家机关的主要领导职务；在政府系统内建立党委会和党组，接受中共中央的直接领导；政法系统实行有关案件的党内审批制度。^〔15〕1953年，在全国范围开展反对分散主义、地方主义的斗争中，毛泽东提出“大权独揽、小权分散”，一切重大问题由各级党委决定的领导原则。与此同时，加强了政府系统各部门向中央请示报告制度，建立了对口部门制度，在各级党委设立与政府对口的工作部门，由党委常务委员（后设分管书记）分工负责领导。1958年，毛泽东批评国务院和经济工作部门搞分散主义，明确规定：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院，没有两个‘政治设计院。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”^〔16〕在中央加强党委的一元化领导的同时，各个地方加强党的领导、贯彻党政不分的原则，以党代政现象广泛蔓延。

第四，在“文化大革命”期间，建国后逐步形成的党政不分、以党代政的外生型政党-国家关系由于党和国家的各级领导机关遭到严重破坏和毛泽东的个人崇拜疯狂升级而发生严重病变，演化为一种个人独裁型政党-国家关系模式。“文革”爆发后，中央最高领导核心进行了重组，“刘邓司令部”被打倒，一大批高级干部受批判、被革职，“踢开党委闹革命”的浪潮席卷全国，党和国家的各级领导部门和工作机构成为“全面夺权”的重要对象，有的陷于瘫痪，有的被撤销，有的被改组或实行军事管制。与此同时，中央文革小组迅速崛起，地位不断上升，权力恶性膨胀。1966年5月中央政治局扩大会议决定撤销原来的“文化革命五人小组”及其办事机构，重新设立文化革命小组，隶属于政治局常委之下。1966年8月党的八届十一中全会后，中央文革小组开始列席中央政治局会议，参与决定党内重大事务。1967年初中央书记处常务书记陶铸被打倒和所谓的“二月逆流”之后，中央书记处和中央政治局相继陷于瘫痪，其领导职能被中央文革小组所取代，由周恩来主持的中央政治局碰头会，被中央文革小组碰头会所取代。这样一来，中央文革小组很快从政治局常委领导下的一个工作机构变成“文化大革命”的实际指挥机构，进而取代中央政治局和书记处成为中央最高领导机构。中央文革小组的权力膨胀是毛泽东怂恿的结果，因而中央文革小组自成立之日起就表现出独立于中央政治局和书记处之外，甚至于凌驾于二者之上倾向，而实质上乃直接受命于毛泽东个人。从这个意义上讲，毛泽东凭借他的巨大影响和崇高威望，凌驾于党和国家之上，直接操控党国大事。

第五，改革开放以来，中国共产党不仅强调在宪法和法律的范围内活动，而且逐步提高人民代表大会的地位，并通过人民代表大会使党的意志上升为法律，实行依法治国，开始逐步向内生型政党-国家关系模式转换。党的十一届三中全会以后，邓小平总结历史经验和教训，在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”^〔17〕他在1986年谈到关于政治体制改革问题时更是强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”^〔18〕在邓小平政治体制改革思想的指导下，党的十二大提出党的工作和政府的工作必须适当分工，党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。十二大通过的党章对执政党在国家事务中如何发挥领导作用提出了要求，并且明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”1987年党的十三大根据邓小平的设想进行了党政分开的尝试，指出政治体制改革的关键首先是党政分开，党政分开即党政职能分开；党的领导是政治领导，党对国家实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策；党应该通过间接的、原则的方式实现对国家生活的领导，而不应进行直接的、具体的管理。为了适应党的领导方式和活动方式的转变，十三大提出了各级党委不再设立分管书记、取消对口部门、逐步撤销党组、党的纪律检查委员会不再处理法纪和政纪案件等具体措施。十三大提出的关于党政分开的设想和措施虽然在原则上并没有被推翻和取消，但在实际上由于各种复杂的权力和利益关系难以贯彻落实，特别是在80年代末90年代初国内外严峻的政治局面下，党政分开的尝试不得不被束之高阁。这样一来，从党政分开的角度进行的政治体制改革就放慢了步伐，有些方面甚至出现了逆转，一些地方开始探索实行党政合一。

但是，在1992年邓小平的南巡讲话之后，中国掀起了改革开放和发展社会主义市场经济的新高潮。与此相应，中国共产党在加强和改善领导方式的同时，注重提高人民代表大会的地位，依靠人民代表大会的立法和其他法治手段实施对国家事务的领导，推荐党委书记兼任人大主任，贯彻依法治国，努力建设社会主义法治国家，推动了政党与国家关系的深刻转型。这种转型不仅适应了世界政党政治文明发展的基本趋势，而且符合中国特色社会主义民主政治发展的根本要求。从比较政党政治的角度来看，政党主要是通过政策和干部两大途径领导国家事务。中国共产党自执政以来一贯重视政策制定和干部培养，认为政策和策略是党的生命，政策确定之后，干部就是决定因素。总结党执政的经验教训，在政策和干部问题上，党领导国家事务的正确的执政原则是，使党的主张和政策建议经过法定程序变成国家意志和政府政策，党管干部和向国家政权机关推荐重要干部。执政党顺利实现这些目标的主要途径显然是人民代表大会这一国家权力机关。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国第一部宪法在赋予中国共产党领导地位的合法性的同时，也规范了执政党在国家政治生活中的领导活动及其与国家权力机关之间的关系。但是，在后来接踵而至的政治运动中，人民代表大会制度遭到了严重破坏，无法正常履行职能。党的一元化领导被片面强化，以致形成了党政不分、以党代政的高度集权的领导体制，执政党的国家机关化和政府行政化的倾向严重，党包办代替了很多应该由政府行政部门处理的具体事务。80年代提出改善党的领导方式和理顺党政关系，一般都从执政党与政府行政部门的关系入手。这对在短期内改变机构重叠、人浮于事、效率低下和克服官僚主义具有一定的作用；但是不能从根本上解决党政关系混乱问题。从中国政治文明发展的长远角度考虑，正确处理党政关系的重点应该是执政党与国家权力机关之间的关系，即中国共产党与各级人民代表大会之间的关系，而不是执政党与政府行政机关之间的关系。^〔19〕因为人民代表大会制度是中国的根本政治制度；全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家行政机关，它由人民代表大会产生，对其负责并报告工作，在全国人大闭会期间对其常委会负责并报告工作。由此可见，执政党与人民代表大会之间的关系在中国的政治结构中明显更加具有全局性和决定性。

三、党委书记兼任人大主任的模式创新

改革开放以来，中国共产党总结过去执政的经验教训，注重更新党的领导理念，改善党的执政方式，提高党的执政能力，其中取得的重大成果就是提出并开始实施依法执政和依法治国，取代过去的以党代政、党政不分。1981年6月党的十一届六中全会首次对党与法的关系作出规定：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”1982年党的十二大通过的党章确立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本原则。这就意味着党的决议必须通过法定程序才能成为指导整个国家生活的大政方针，一切党组织和党员的活动必须既符合党章，又不违反宪法和法律。党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，中国共产党进一步从依法治国、依法执政的角度审视与改革政党与国家之间的关系。党的十五大正式确立了依法治国的基本方略，提出要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上法律上“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”1998年修改宪法确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的现代化国家建设目标。

坚持依法执政，贯彻依法治国，就必须恢复和健全人民代表大会制度，改革和改善党对国家权力机关的领导。从1978年2月召开五届全国人大一次会议起，以前长期处于软弱瘫痪、可有可无状态、“文革”期间遭到严重破坏而陷于停顿的人民代表大会制度开始全面恢复并不断得到健全和加强。五届全国人大一次会议修改通过的宪法恢复了1954年宪法的一些基本原则，取消了1975年宪法的一些错误规定，将1975年宪法第16条关于“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”的规定，改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删除了“在中国共产党领导下的”限定语，确认执政党与国家权力机关之间不存在组织上的上下级隶属关系。虽然人民代表大会制度是在党的领导下建立和发展的，其坚持和完善也离不开党的领导，但是这种领导主要是政治领导，党不能作为凌驾于人大之上的更高一级的领导机关或权力机关，也不能直接享有人大的国家权力。在基本理顺执政党与人民代表大会之间关系的基础上，人民代表大会制度得到了全面恢复和发展。全国人大及其常委会的组织建设得到加强，全国人大常委会的职权得到扩大，全国人大常委会组成人员的专职化不断推进，地方各级人大的组织体系逐渐健全，一些地方人大及其常委会被赋予制定地方性法规的权力。

在领导和推动人民代表大会制度的恢复和健全过程中，中国共产党逐步完善了对国家权力机关的领导，在支持和保证人大及其常委会依法行使职权方面进行了许多有益的探索。在1981年6月党的十一届六中全会提出“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”和党的十二大规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”之后，执政党要求各级党委杜绝以党的名义发布法律性文件，充分发挥国家权力机关立法和监督执政的职能，凡是宪法和法律规定必须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定；地方各级人大常委会主任如果不是党委常委会委员，应该列席党委常委会的会议，以便于人大常委会的工作能够及时取得党委的领导和支持；各级党委审查通过需要履行法律程序的干部人选时，必须尊重人大代表和人大常委会组成人员的意见，处理好党管干部与民主选举的关系；国家机关领导人的任免必须严格按照宪法和法律规定的程序办理；党委不审批选举结果，不以党委名义否定或改变选举结果。这些规定在明确反对执政党取代国家权力机关直接发号施令并要求各级党委自觉遵守宪法和法律的同时，对如何协调一党领导下执政党与国家权力机关之间的权力关系进行了初步规范。^〔20〕

在探索重构执政党与国家的关系，特别是执政党与国家权力机关的关系方面，从20世纪90年代初期开始，一种全新的模式应运而生，这就是在各地推行并不断普及的党委书记兼任人大主任模式。在从调整执政党与政府行政机关之间的关系进行政治体制改革碰到挫折之后开始大力推进社会主义法治国家建设的新背景下，正确处理党与国家权力机关之间的关系被确定为依法治国和依法执政的关键问题。90年代初期，江泽民就明确提出党与人大之间的关系是中国最根本的政治关系，并指出：“加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导。党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能，实现人民的意志。这样做，不是削弱了党的领导，而是加强了党的领导。”^〔21〕基于这一新的执政理念，加强和改善党的领导就要求把人民代表大会制度作为实现党的领导的主要途径。于是，从90年代初期就开始试行党委书记通过法定程序兼任人大主任的执政模式。在1992年党的十四大确定建立社会主义市场经济的基本目标之后，1993年3月完成全国各级国家权力机关的换届和组织建设，中共中央总书记江泽民任国家主席和军委主席，政治局常委乔石任全国人民代表大会常务委员会委员长，李鹏任国务院总理，李瑞环任政协主席，在地方人大中省委书记出任人大主任的比例大大增加。时任复旦大学政治学教授的王沪宁对这一新的体制给予了谨慎的积极评价，他认为“这一组织和体制建设使执政党和国家权力机关之间呈现一种新的体制关系，对集中政治资源可能有重大意义。”^〔22〕与此同时，人大的地位提高，职权扩大，能力加强。不仅政治局常委开始担任人大常委会委员长，地方党委书记兼任人大主任，而且在全国的地方政权换届选举中，一些省份的选举结果出人意料，党委推荐的候选人在人大选举中落选，人大代表联名提出的候选人顺利当选，例如，贵州省人大代表联合提名的陈士能当选为省长，浙江省委推荐的唯一省长候选人在人大选举中未能获得多数票。

从1992年中共中央在有关省市自治区换届选举的文件中提出可以提名当地省委书记作为人大主任的候选人而出现省委书记兼任人大主任的现象之后，1997年继续坚持了1992年的做法，在2002年开始的各省市自治区换届选举中，中央则统一要求，各省委书记除非兼任中央政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人，以全面贯彻落实依法治国、依法执政的新的治国方略和执政方略。于是，地方党委书记兼任人大主任的政治模式开始逐步推广和普及。根据笔者在查阅相关文献后统计，1993年，全国各个省、直辖市、自治区中，党委书记兼任人大主任的有10个，党委副书记兼任人大主任的有9个；1998年，全国各个省、直辖市、自治区中，党委书记兼任人大主任的有13个，党委副书记兼任人大主任的有4个；2003年，全国各个省、直辖市、自治区中，党委书记兼任人大主任的有23个，党委副书记兼任人大主任的有4个（见附表1）。^〔23〕这就是说，到2003全国地方政权换届完毕，在省、直辖市、自治区一级，除了中央政治局委员兼任党委书记以外，几乎全部实行了党委书记兼任人大主任的新模式。在2008年1月全国完成地方换届之后，有24个省、自治区的人大常委会主任由当地的省、自治区的区委书记兼任，延续了此前开始推行的地方党委书记兼任人大主任的模式。只有中共中央政治局委员兼任省、直辖市、自治区委书记的地方（北京、天津、上海、重庆、广东和新疆）和西藏自治区没有实行这种模式。在2008年换届选举中，列确连任西藏自治区人大常委会主任，同时担任西藏自治区党委副书记。在省、直辖市和自治区一级推行党委书记兼任人大主任的同时，全国各地的县市和乡镇一级也广泛实行了党委书记兼任人大主任的新模式。

地方党委书记兼任人大主任作为一种领导方式和执政方式的创新，必然会引发各种各样的问题，引起这样那样的议论。但是，从中国发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，迈向高度的社会主义政治文明的发展趋势来看，党委书记兼任人大主任是在中国现实情况下的一种有益探索和大胆实践，综合来看是利大于弊，值得进一步提倡和推广。具体来说，这种创新模式的优点包括：

第一，有利于提高人民代表大会的地位，加强国家权力机关的权威，更加充分地实现人民民主。从中国政治制度的基本理论来看，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，地方各级人民代表大会是各个地方的最高权力机关，人民政府和法院、检察院由人大产生，对人大负责。但是，从中国政治的实际运作过程来看，人民代表大会制度在过去很长一段时间处于软弱瘫痪状态，常常被人们仅仅当作“花瓶”和“橡皮图章”，人大领导多由年老体弱的干部担任，常常被人们看作无职无权的象征。推行党委书记兼任人大主任，特别是在有的地方，人大的领导班子基本上都是原来的地方党委过来的，这就大大加强了人大的权威，提高了人大的地位，改善了人大的素质。人民代表大会制度是中国社会主义民主的基本体现，是发扬人民民主的主要途径。提高人大的地位和加强人大的权威就能够更加有效地保障和实现人民当家作主。

第二，有利于改善执政党的领导方式和执政方式，贯彻落实依法执政和依法治国的基本方略。在新的历史时期，要坚持党的领导，就必须改善党的领导。经过多年的探索和实践，中共十六大将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，这是推进依法治国和建设社会主义法治国家的重大举措。中国共产党坚持依法执政，就必须通过一定的方式进入政权组织，成为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政，是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。^〔24〕推行党委书记兼任人大主任的模式，正是使执政党进入国家权力体系并通过国家权力体系实施对国家和社会事务的领导的有效途径。

第三，有利于真正理顺执政党与国家政权之间的关系，坚持和加强党的领导。为了改革过去党政不分、以党代政的弊病，我们进行了以党政分开为主要内容的政治体制改革，但是这些改革常常只注重调整执政党与政府行政部门的关系，只是进行党政的“分”与“合”，因而总不能达到预期的效果。实际上，在中国的政治体制框架内，更为根本的党政关系是执政党与国家权力机关之间的关系，即中国共产党与人民代表大会之间的关系。要真正理顺党政关系，就必须从改革和完善执政党与人民代表大会之间的关系入手。党委书记兼任人大主任是完善执政党与人大关系的有益探索。也可以说是一种把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来的最佳方式。

四、总结与展望

自从在辛亥革命和建立中华民国过程中政党正式登上中国政治舞台以来，中国的政党政治波澜壮阔、扣人心弦，在不同的历史时期形成的政党与国家的关系模式迥然相异、反复转换。从比较政党体制的视野来看，先是在民国初期出现了政党林立的局面，形成了共生型政党-国家关系模式；在国共合作取得北伐胜利之后，国民党蒋介石背叛革命，在南京建立国民政府，以党治国，形成了典型的外生型政党-国家关系模式，随后发展演变为蒋介石个人独裁型政党-国家关系模式；在中国共产党领导革命取得胜利、建立中华人民共和国之后，虽然党的一些领导人明确反对以党治国，但是由于历史传统和现实斗争环境的影响，党的一元化领导不断强化，党政不分、以党代政现象肆意蔓延，这仍然是一种外生型政党-国家关系模式；在“文化大革命”期间，由于对毛泽东的个人崇拜疯狂升级以及党和国家的政治生活陷于极度混乱，形成了毛泽东个人独裁型政党-国家关系模式；只有在改革开放之后，中国共产党反思过去的经验教训，开始推进社会主义民主与法制建设，强调党在宪法和法律的范围内活动，进而提出依法执政、依法治国的基本方略，进入国家政权机关，依靠国家政权机关实施党对国家事务的领导，开始逐步向内生型政党-国家关系模式转变。

改革开放以来中国政党-国家关系模式的转变是中国发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、推动渐进政治转型的核心和关键。在当今政治发展过程中，国家建设和民主转型是两项基本目标。但是，从理论和实践来看，二者并非形影相随、和谐共处，而是经常存在某种程度的矛盾和紧张关系。因此，在比较政治研究中，一些学者强调现代国家建设，而另一些学者则侧重于发展民主政治和推动民主转型。^〔25〕弗朗西斯•福山认为，鉴于软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源，国家建设成为国际社会最重要的命题和最紧迫的任务之一。福山指出：“对单独一个社会以及国际社会来说，国家的衰亡并不是通往理想国而是灾难的前兆。贫困国家之所以无法发展经济，关键是它们的制度发展水平不适当。它们不需要什么都管的国家，但它们确实需要在有限范围之内具有必要功能的、强有力并且有效的国家。”^〔26〕而拉里•戴蒙德则认为，“民主的命运并不简单地受抽象的历史与结构力量所驱使，它是人们的斗争、战略、智谋、愿望、勇气、信念、妥协和选择的结果”；“过去三十年民主的进步显示，民主发展不存在什么固有的经济、文化和宗教障碍，民主正日益成为普世价值。”^〔27〕为此，学者之间展开了热烈的讨论。例如，爱德华•曼斯费尔德和杰克•斯奈德就明确提出：“在必要的前提条件具备之前推动国家的民主化是危险的，谨慎的民主推进战略应该对培育这些前提条件给予特别关注。”^〔28〕福山也认为，国家建设不仅与民主，而且与自由主义之间存在潜在的冲突，因为国家建设就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度，使之具有足够的权威提供各类公共产品，而自由法治和民主则会限制中央国家的强制权威，前者会把国家置于一套透明和普遍的规则之下，后者要求权力的行使反映民众的意志。^〔29〕在任何一个国家中，国家建设与民主转型都非常重要，关键是如何兼顾与平衡，使之相互协调、相互促进。本文的研究表明，中国在推动经济发展和现代化建设的过程中，不断深化政治体制改革，按照依法执政、依法治国的基本方略，重构政党与国家之间的关系，在党的领导下提升人民代表大会的地位，加强人民代表大会的权威，特别是推动党委书记兼任人大主任，使执政党进入国家政权机关，通过国家政权机关，依靠国家政权机关，实施党对国家事务的领导，是发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的一条切实有效的途径，是加强国家建设和推动政治转型并使二者有机结合的成功尝试。

虽然中国的政党－国家关系已经在依法执政、依法治国的基本方略指导下开始向更加符合民主与法治原则的方向转变，并取得了初步成就，但是这种转变并没有完成，有些地方还问题很多。例如，一个比较普遍的问题就是原则与过程、理论与实际存在一定的差距。虽然党的十二大党章和1982年宪法早就规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并从原则上确立了宪法的最高法律权威和全国人大的最高国家权力机关的地位，但是，正如人大研究专家蔡定剑所说：“现实中党与人民代表大会的关系、党与法律的关系问题没有真正解决。需要进一步改善党的执政方式，党只有真正置身于宪法和法律之下，才能正确地实施领导。”^〔30〕即便是在推进党委书记兼任人大主任的过程中，各个地方也存在不少问题，有的地方出现了虚化监督的倾向，有的地方出现了矮化人大的现象，有的地方出现了弱化党的领导的苗头。由此可见，深化政治体制改革的任务依然非常艰巨，需要长期不懈的努力。

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