王晓圆

人大代表如何在闭会期间发挥作用，向来是基层民主实践的重要课题之一。近些年，上海、福建、贵州、江西、四川、重庆等省和直辖市，包括嘉兴市的秀洲区，陆续在县（市、区）一级层面上开展以人大代表介入信访工作，接待信访人员化解信访矛盾为核心内容的活动，有的还延伸到了乡镇人大代表，有的建立了人大代表代理群众信访的制度。2008年全国人代会上，更有全国人大代表提出了“关于建立人大代表信访接待制度”的建议。

应该说，这种尝试是中国社会基层民主新机制的一个萌芽，开辟了闭会期间人大代表常态性的履职模式，促进了基层矛盾的化解，更为进一步完善人民代表大会制度提供了重要的参考样本。作为一种尝试，其积极意义是应该肯定的。同时，正是基于这种尝试和探索，理论上和实践中值得深入探讨的问题还比较多。

首先，人大代表是各级地方国家权力机关的组成人员，代表广大人民群众行使管理国家和社会事务的权力，从这个意义上说，人大代表所代表的群众是广义的群体，而非狭义的个体，虽然群体中也包含了个体，但孰大孰小、孰轻孰重是很明显的。同样，法律有规定：“代表应当与原选区选民或者选举单位保持密切联系，采取多种方式经常听取他们的意见，反映他们的意见和要求……”基于人大代表的法定身份和法定职责，在这一联系过程中收集到的涉及群众切身利益、群众意见集中，涉及公共利益的现象和问题，应该是公共性质的非个人性质的，而信访主要反映的恰恰是单一个体的问题。如果把人大代表介入信访作为一种代表履职的主旋律来看待的话，显得有点舍本逐末，与立法精神相悖，就如同丢了西瓜捡了芝麻。

然而实践中，有许多问题的确难以明显区分公与私，比如，一些看似个人的问题，往往背后牵扯一大批人；而个人性质的问题如果反映了“一府两院”工作的失职、渎职，人大代表也要担负起监督责任；而在一般情况下，对于信访能够处理的问题，人大代表同样有权监督，等等。这样看来，似乎人大代表与信访员是可以划等号的。但从目前各方面的实践看，即使是代表中参与这方面工作较多的社区党支部书记或主任，事实上也很难承担起信访员的角色，法律政策的积累与把握、矛盾信息的洞察与掌握、处理纠纷的方法与技巧等都不是两者互换位置就可以做到的。对此，调查中代表们也坦言自己难以达到信访员的要求，也不需要达到这一要求，因为双方的工作侧重不同；同时，如果人大代表日常意见建议的收集要通过信访这条途径来得到的话，那么人民代表大会制度的民主实践之路势必越走越窄。

再来看程序问题。人大代表的法定身份与法定职责，决定了其行为的非个体性，决定了人大代表对意见问题的收集、提交与解决必须走一个比较规范的程序，无论这个程序是法定的还是授权的，也就是说，依照其代表身份获得的意见问题，代表无权直接处理。而信访是要直接面对矛盾、直接处理纠纷的，对此，两者之间缺少一条可以衔接的途径。于是，应运而生了人大代表联络站、“民情直通车”之类的载体，通过人大常委会的授权，在人大代表与信访工作之间疏通一条路径，使代表接待选民过程中遇到的一些具体个性问题可以求得比较快捷的解决，但实践中，仍然有意识地保持了代表接待与信访工作的距离。

综上，人大代表介入信访工作的做法在拓宽基层信访渠道、解决信访难题等方面确实起到了一定的积极作用，并非毫无价值，但置于基层民主实践的大环境下，“接待”与“接访”虽一字之别却差之千里。人大代表来自基层，但不等于来自社会矛盾的工作一线，人大代表可以成为基层矛盾化解的助力军，但不等于主力军。至于人大代表在人代会闭会期间活动内容和形式的探索，更不能偏离坚持和完善人民代表大会制度这一核心。有专家提出，一种比较理想的办法是，把人大代表的监督权与人大常委会的监督权进行有效对接，根据监督法有关“人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题是人大常委会确定议题的来源之一”的规定，探索把代表接待转化为人大常委会监督的途径和方法，凝聚人大常委会与人大代表的合力，以监督政府改进工作的方法推动信访问题从源头上得以解决，但这些原则性的规定还有赖于在实践中进一步探索。

（作者单位：浙江省海宁市人大常委会办公室）