闾小波

思想解放与制度创新是时下人们热议的话题，针对人们广泛关注的党政领导干部腐败案件的增多，各地为防止领导干部任用方面的不正之风，加强党风廉政建设，在党政干部任用方面做了许多有益的探索，具体表现为增加透明度和公民的知情权，适当引入竞争机制，以选拔能力强的人到合适的岗位上任职。例如，南京市新一届政府组成部门的一把手任职全部引入公推公选机制，并推举竞争4个岗位一把手的16位候选人通过当地电视媒体直播的方式，其具体程序为发表五分钟的演讲，并回答现场评委的提问，评委当场打分。这在共和国的历史上尚属首次，故而引来众多媒体与民众的关注。

的确，无论是公推公选，还是电视直播候选人的演讲，均可视为党政领导干部任用领域制度创新的大胆尝试。与以往党政干部的任用相比，此次人们不仅了解到政府部门行政首长产生的环节：公开行政岗位及任职条件、自荐与组织推荐、考察与考核、候选人接受由不同界别人士组成的测评并现场接受询问、同级党的常委会及全委会的票决，最后将候选人交由同级人大常务委员会的批准任命等，而且市民还能在家收看候选人登台演讲的电视直播，这不仅在一定程度上激发了人们政治参与热情，且令公众对未来我国官员产生的方式充满想像与期待。

所谓制度创新，要么是打破原来的旧制度，探索新的可以替代的制度，如当年小岗村农民自发地实行土地承包、上个世纪80年代开始实行的干部任期制等；要么在原来的制度上增加新的内容，填补制度的盲区，或对现行的制度进行修补与调适，如有的地方试行的党代会常任制、乡镇长直选等。前者的前提是现行的制度极不合理，必须用新的制度取而代之；后者的前提是现行的制度不够完善，这就要在制度创新与现行制度之间保持合理的张力，循着渐进的思维不断探索，不断检验制度创新的成效，目的是为了完善和巩固现行的制度。就当下的党政领导干部任用问题而言，当属后者。

有关地方政府行政首长及政府组成部门一把手的任免，现行的制度安排就是1979年五届全国人大二次会议通过的、后经全国人大或常务委员会四次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（最近一次修改是2004年10月27日）。该法第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使如下职权：根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。

为什么要将各级行政官员的任免权交给人大或人大常委会而不是其他部门呢？这是因为中国是一个实行人民民主的国家，宪法规定国家的一切权力属于人民，人民是一切权力的主人。在中国这样一个地广人众的国家，人民行使国家权力的方式并不能什么事总来个全民公决，通常是由少数人作为他们的代表，组成代表大会，代表人民来行使国家的权力。代表从何而来？代表是由人民选举出来的，这样原本属于人民的国家权力就委托给了他们的代表来行使，各级人大代表也就可以理直气壮地代表人民来行使国家的权力。故宪法规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人大代表行使国家权力也不可能任何事情都由人大代表亲自决定、执行，为了提高工作效率，人民代表大会将国家的行政权、审判权、法律监督权分别委托给政府、法院、检察院（“一府两院”），“一府两院”由人大来选举任命，并接受人大的监督，以确保主权在民。惟其如此，人民代表大会制度也就成了当代中国不可动摇的根本政治制度。

众所周知，民主制度无论是在西方还是在中国，向来不是固化不变的，亦非完美无瑕，总是在不断发展和完善的。中国的民主资源稀缺，实现民主政治时间较短，进一步发展民主政治的空间较大，人民代表大会的地位也有待进一步提升。胡锦涛同志在党的十七大报告中强调，发展社会主义民主政治，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这是新形势下推进我国民主政治建设的重大原则。

我国党政领导干部的任用一直强调“党管干部原则”，这体现了共产党的领导地位与执政地位。但是，不能片面地理解、孤立地突出这一原则，或将其视为一种排他性的原则。在干部任用问题上也应该自觉地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，要自觉做到“三突出”、“三统一”。具体到地方政府组成部门一把手的任用，在强调党管干部的同时，也应坚持人民当家作主，即更好地发挥地方各级人民代表大会及其常委会的作用；还要坚持依法治国，即依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来选拔任用领导干部。这是当下创新政府领导干部任用模式的根本前提。

此次南京市的公推公选，只能在两环节上看到人大代表的身影。一是2008年3月27日的电视“直播”现场，在200多名参加测评的评委中，既有中共南京市委委员和候补委员、市人大常委会委员、市各部门的正职，也有南京市出席党的十七大和全国人大会议的代表，还有部分企事业单位以及基层代表35人及一名外籍人士，其中，南京市人大常委会的组成人员（49人）只占四分之一。二是2008年3月31日南京市十四届人大常委会举行第一次会议，市长蒋宏坤到会向市人大常委会全体组成人员作了有关人事任免事项的提请报告，部分被提请的任命人员向人大常委会作了拟任职发言，市人大常委会按照法律程序，等额票决43个部门一把手的任免事项，并颁发任命书。由此看来，南京市的公推公选在加强和完善人大制度这一重大环节上虽非无所作为，但仍存在很大的提升或改进的空间。

制度创新的目的是为了寻求一个较理想的且具有推广价值的制度模式。现在看来，目前公推公选模式的制度成本（人力成本与财政成本）过高，市人大常委会的选择权被悬置。为了更好地体现“三者的有机统一”，应当将政府组成部门行政首长候选人的演讲、问答等移至人大常委会的会场，其他界别的人士可以旁听。人大常委会在票决政府组成部门行政首长时应逐步扩大候选人的差额比例，这样才能更好地把握制度创新与现行制度之间的合理张力。这，或许才能寻求一个低成本的并具有推广价值的领导干部任用制度模式。

（作者系南京大学公共管理学院政治学教授、博士生导师）