陶德正

中图分类号：F307.3文献标识码：C文章编号：1007-273X(2009)01-0008-03

认识畜牧业经济领域发生或可能再次发生的危机，以科学发展观为指导，推进建立和完善危机应对机制，提高应对突发事件或风险的能力，是新时期畜牧兽医工作者应具备的基本素质和做好本职工作的基本要求。笔者拟应用“政府危机管理”理论，结合工作实践分析畜牧业经济发展中发生的危机及其危害，回顾应对危机的实践经验，开展完善畜牧业危机应对机制的研究与探讨。

1畜牧业危机危害分析与回顾

改革开放以来，畜牧业的发展取得了世人瞩目的成就，较20世纪70年代末，畜牧业产值翻了数番，畜禽产品产量增长了数倍，满足了城乡居民不断增长的消费需求，活跃和繁荣了城乡市场，畜牧业自身也实现了由农村副业向主业地位的历史性转变。伴随着改革的不断深入和市场化程度的提高，畜牧业在发展中也不时地遇到了直接危害生产，阻碍发展，影响生产者收益的一些危机，其中影响较大而又反复发生的危机主要有畜牧业市场危机、重大动物疫情危机和畜禽产品质量卫生安全危机。

1.1畜牧业市场危机与危害

畜牧业是改革开放后进入市场较早的一个行业。1985年我国全面放开生猪收购价格，实行自由交易，随行就市，改革生猪经营体制，运用价值规律调整了猪粮比价，一方面极大促进了畜牧业经济的发展，另一方面使畜禽产品的需求和供应始终处于周期性波动之中，广大生产者经常遇到“买难”“卖难”问题。1998年我国大部分地方遭受百年一遇的洪涝灾害，1999年又继发重大动物疫情，2003年春我国部分地方发生传染性非典型肺炎（ＳＡＲＳ），2004年相继发生高致病性禽流感，2005年四川省资阳市发生猪链球菌病等，都引发了畜禽产品市场危机和畜牧业生产的波动，猪禽产品销售价格大幅下跌，产品严重积压，生产者难以为继，一些地方出现宰杀母猪、烫死雏鸡的惨痛情形。2001年、2003年由于生产、加工、销售、消费多个环节的不协调，湖北省的荆州市沙市农场，河北省的鹿泉、行唐、灵寿、栾城等地相继发生倒鲜奶事件，奶农损失惨重，沉重打击了这些地方的奶业生产发展。

1.2重大动物疫情危机与危害

动物疫病，尤其是人畜共患病既危害畜牧业发展，又威协人类安全。2006年11月13日《楚天都市报》报道“因动物疾病的传播，5年来有近8万人丧生”。多家媒体报道，2001年英国暴发牲畜口蹄疫，使英国农民遭受毁灭性的打击，英国政府和农民蒙受了高达22亿英镑的损失；英国的旅游业也因此深受其害，2001年英国旅游业的损失大约为50亿英镑，占年收入的10%。有关方面的权威人士估计，畜禽疫病给我国农民带来的损失，每年约有250亿元左右。2004年湖北省境内发生高致病性禽流感疫情，全省因扑杀、消毒、封锁、防疫等直接开支达5 000余万元，活禽压笼损失6 000余万元，因禽产品价格跌落损失5 000余万元，3项损失达到1.6亿元以上。

1.3畜禽产品质量卫生安全危机与危害

进入新的世纪、新的发展阶段后，我国农产品的供求关系发生了根本性的转变，人们改变了膳食结构，一方面增加了对动物食品的需求，另一方面对质量卫生提出了更高的要求。与此同时，国内外发生的一些动物食品质量卫生安全问题也引起各国人民的高度关注和各国政府的高度重视。

近10年，欧洲一些国家因饲料安全问题，如“二恶英”和“疯牛病”等，造成了数十亿欧元的巨额经济损失，引发了严重的政治事件，使整个欧洲的畜产品生产和食品工业在国际竞争中长期处于不利地位。

近些年，我国也发生了多起畜产品质量卫生安全问题。1998年4月，香港17名居民因食用含有盐酸克伦特罗（瘦肉精）的内地供港猪内脏而中毒，给国家造成了巨大的经济损失和极坏的政治影响。2002年11月，广东省河源市发生食用含盐酸克伦特罗（瘦肉精）猪肉事件，致使484名群众中毒，闹得全国沸沸扬扬。

2畜牧业危机的传统应对措施

面对畜牧业经济运行中发生的一些危机，各级各地政府和相关部门高度重视，针对不同的危机采取了不同的应对措施。

2.1畜牧业市场危机的应对实践

畜牧业市场危机主要表现为畜禽产品销售价格的较大波动和对生产者收益的直接损害，进而危及到生产的发展。“九.五”时期以来，我国在畜牧业市场危急出现后，多以政府主导调控来缓解和减轻危机对生产的影响。一是采取主动方式保护可持续发展能力。主要是减免相关企业所得税和部分规费，拿出一定的财政支农资金补贴良种畜禽生产，保护畜禽种质资源，为恢复生产和保持可持续发展保存关键生产力资源。二是引导大中型畜禽产品加工流通企业托市。如2006年6月，为扭转一段时期猪禽产品市场收购价格长期下滑的严峻形势，湖北省政府领导在1个月内主持召开了3次生猪及禽类加工流通企业收购座谈会，与企业家们共商企业托市、提高猪禽收购价格、帮助畜禽养殖场（户）度过难关等问题，得到了省内10多家企业的响应。受企业托市的影响，6月下旬以来全省猪禽产品价格得到较快回升，稳定和恢复了畜禽养殖者的信心。

2.2重大动物疫情危机的应对实践

动物疫病防控，是公共卫生的重要组成部分，也是各国政府高度重视和关注的重要问题，因此，对重大动物疫情危机的发生已有诸多的应对案例和丰富的实战经验。近年主要是依据《中华人民共和国动物防疫法》，国家和省制定的《重大动物疫情应急预案》、《动物疫情报告管理办法》、《动物疫病预防控制管理办法》等法律法规，组织开展重大动物疫情的预防和处置。对突发疫情按照《重大动物疫情应急预案》中关于“突发重大动物疫情的应急响应和终止”要求进行处置。如2005年11月，湖北省的京山县、孝南区、石首市发生高致病性禽流感疫情后，立即启动了应急预案，迅速开展扑疫工作：按照属地管理原则，三地政府迅速发布了封锁令，在当地政府的主导下，畜牧兽医部门依据《封锁令》迅速划定了疫点、疫区和受威胁区，组织扑杀了疫点周围3km范围内的全部家禽，对疫区外5km范围内受威胁区的家禽实行了强制免疫，关闭了疫区外10km范围内的禽类市场，禁止封锁区内禽类及其产品的流出，严管车辆及人员进出，在疫区进行大面积的消毒灭源，为善后处置做好扑杀疫禽的登记、核实和补偿等工作。

2.3畜禽产品质量卫生安全危机的应对实践

现阶段的主要应对措施：一是预防，事前强化监管，依照国家的相关法规和国家职能部门的相关规定，强化对畜牧业生产投入品的监管，加强对饲料和兽药生产、经营及使用的管理，把好日常监督和生猪出栏前的卫生安全及残留检测关。二是查处，事发后严厉惩处，依照国家的相关法规和国家职能部门的相关规定，对发生的且影响较大的畜禽产品质量卫生安全危机事件进行查处，对造成危机事件的当事人给予严厉惩处。

3畜牧业危机应对科学机制的建立与完善

畜牧业危机应对机制，是指预防、处置畜牧业危机事件的各种制度及其实施措施的总称。畜牧业危机事件的成因既有自然因素、也有社会因素，又可多次反复发生，其影响能迅速波及到国内外，因此畜牧业危机事件历来受到各国政府的重视。

3.1畜牧业危机应对机制的构成

从我国应对畜牧业危机事件的实践和应对机制发展的情况看，完善的畜牧业危机应对机制应该由预警机制、紧急处置机制、善后协调机制、评估机制四部分构成。

3.1.1预警机制主要作用在于通过信息收集、处理、监控监测，及时发现危机征兆，及时发布危机预警信号，预防危机事件的发生，为早、快、严、小化解或处置危机事件提供科学决策依据。①预警机制的主体，一般由信息系统、咨询系统、职能部门构成。a.信息系统，应包括各级各地党政信息工作部门、各级各地畜牧兽医信息工作部门、新闻舆论部门、畜牧兽医科研和畜牧业经济领域教学部门、相关专业学会、一线畜牧兽医科技工作人员和生产人员，形成纵向、横向信息网络。b.咨询系统，应包括党政职能部门、信息分析人员、微机处理专家、畜牧兽医领域的技术顾问和法律专家、具有丰富经验的一线工作的畜牧兽医技术人员。c.职能部门，依据相关法律法规的规定和职能划分，主要是畜牧兽医行政管理部门，和赋有畜牧兽医行政执法职能的畜牧兽医事业单位。②预警机制的客体，即防范各种突发危机事件的预案。针对发生或可能发生的畜牧业危机的成因，应拟定不同的应急预案。从现阶段发生的畜牧业危机事件看，国家和各级各地政府制定了《重大动物疫情应急预案》，中央和省级畜牧兽医部门还应制定《畜牧业市场危机应对预案》，《畜禽产品质量卫生安全危机应急预案》。

3.1.2紧急处置机制主要作用在于紧急调动相关力量，依据相关预案开展处置工作，按照早、快、严、小的要求，将突发危机事件以最小成本、最适当的方法、及早地、快速地予以控制和化解。①紧急处置机制的主体应由指挥系统、信息系统、咨询系统、执行系统、保障系统、支持系统、后备系统构成。a.指挥系统，设立具有权威的指挥机构，负责统帅其他系统做好危机事件的紧急处置工作。b.信息系统，负责全面收集、追踪畜牧业危机事件发生发展情况及其演变趋势。c.咨询系统，迅速调集咨询系统的组成人员，开展畜牧业危机事件的应对和处置指导。d.执行系统，由党政职能部门、畜牧兽医行政管理部门，相关职能管理部门（单位）、危机事件发生地（单位）组成，按照指挥系统的要求迅速开展危机事件的处置工作。e.保障系统，由财政、金融、交通、通讯部门的相关负责人、以及畜牧兽医部门管理资金和物资的部门负责人组成，负责做好有关资金和物资的后勤保障工作。f.支持系统，包括新闻和社会舆论、周边民众及社会组织、邻国、邻省政府的对畜牧业危机事件的态度、倾向。g.后备系统，指武装力量的预备。②紧急处置机制的客体内容是，预案启动条件及其确认指标，组织确定及其结构体系，职能分工及其协调方式，应急决策及其临时授权，控制方式与力度的选择，资源调配及其程序规范。

3.1.3善后协调机制主要作用是兼顾好危机处置煞尾工作与其他各项日常工作，使危机事件处置工作与危机的发展状况相对应，减少处置成本，保障其他各项工作正常开展，防止顾此失彼。①善后协调机制的主体，应由信息系统、指挥系统、执行系统、监控系统构成。a.信息系统，继续追踪和掌握事态发展的有关信息，注意观察势态有无反复迹象。b.指挥系统，仍然担负善后工作指挥职责，统率相关系统开展煞尾工作。c.执行系统，负责善后工作的具体落实与执行。d.监控系统，由有关领导、新闻舆论、相关社会组织利益集团组成，密切关注善后工作，监督有关政策和措施的落实情况。②善后协调机制的客体构成：一是善后协调人员的确定，将应对危机波峰而调集的人员进行部分撤离，确定少数负责断后的工作人员；二是相关资源调配，为彻底解决相关问题而调用必要的有关资源；三是按照处置中达成的有关协议，进行工作落实；四是责任追究和奖励，分析危机事件的成因，追查相关责任和有关责任人员，奖励危机事件应对工作中的有功单位和人员。

3.1.4评估机制主要作用在于对畜牧业危机事件处置的主体、过程、结果等进行尽可能全面的评估，以利于畜牧业危机应对工作的完善、管理、创新，以及责任的奖惩。

评估机制的主体构成，一般包括前述机制的所有系统。评估机制的客体为处置结果意见的收集，社会各界对危机事件处置的各种评判。

3.2 畜牧业危机应对措施探讨

畜牧业危机应对机制的形成与运行，应取决于主体构成中各个系统的存在和各系统的功能与活力，取决于应对措施的落实和执行。在主体构成中，除指挥系统外，信息系统、咨询系统、职能部门、执行系统、保障系统对畜牧业危机事件应对机制的形成和有效运行具有关键性的重要作用，为此，在正常时期应加强上述各系统的建设。

3.2.1建立和完善畜牧业信息系统建设现阶段，我国各级各地党政部门建有较为健全、功能完善的现代信息网络和信息平台。与之比较，到目前畜牧兽医部门从上至下尚未把信息系统的建设提高到应有高度。一是信息系统的建设没有统一的发展规划和工作目标，基础设施建设滞后。二是全国畜牧兽医部门纵向信息交流，没有紧密的联结机制和有效的信息工作制度。在畜牧业危机应对中，畜牧兽医部门的信息工作，理应成为信息系统的主体力量和可靠的信息资源。为此，各级各地畜牧兽医部门重视畜牧业信息队伍建设，尽快建立功能完善的信息平台，形成联结紧密的信息网络，是有效应对畜牧业危机事件的客观需求。

3.2.2加快畜牧兽医部门的改革和建设畜牧兽医部门是应对畜牧业危机事件的职能部门，是危机应对工作的主体力量。为了使畜牧兽医部门尽快适应社会主义市场经济的要求，适应现代畜牧业经济发展的要求，提高新时期应对国内外复杂形势和各种危机事件的能力，必须加快畜牧兽医部门的改革和建设。当前重要的是贯彻落实好国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）和《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）的精神。通过明确职能、理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制等系列改革，建立科学、统一、透明、高效的畜牧兽医管理体制和运行机制，形成以畜牧兽医行政管理和国家技术推广机构为主导，基层畜牧兽医技术服务组织为基础，多元经济组织广泛参与的充满活力的畜牧兽医技术推广和管理体系。

3.2.3建立完善公共财政保障机制畜牧业危机是政府危机管理的重要部分，畜牧业危机应对工作所需的工作经费、应急资金和物资储备、善后处理所需的经费和物资，要按照国家的有关政策和法规，足额纳入国家和地方财政预算管理内，并不断完善危机应对公共财政保障机制。

3.2.4建立和完善畜牧业危机应对预案库建立和完善畜牧业危机应对预案库，是危机应急管理的基础性工作，直接关系到应急管理的质量和效率。为有效应对复杂形势和畜牧业危机事件，应视情况变化不断完善《重大动物疫情应急预案》，组织力量拟制其他类型的畜牧业危机应对预案。

致谢：本文撰写得到湖北省行政学院孙大敏教授的指导，深表感谢。