张 丽 郝军亮

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)自2003年8月1日至今实施近六年来，已取得了显著的成效。但在新形势下，城市流浪乞讨又呈现出许多新的问题，亟待我们去认真思考。

根据威廉·N·邓恩的公共政策系统理论，本文试图从三个方面系统阐述应对新形势下城市流浪乞讨问题的对策。

一、加强《救助管理办法》的立法及配套法律建设

(一)适当放宽救助对象的条件。如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显政府的温暖。

(二)对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担；亲属和监护人没有能力接的，由流出地的相应民政部门前来接人。费用按本省规定执行；如果流出地相应民政部门不能前来接人，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送民政部门人员发生的往返差旅费用，全部由流出地省级民政部门承担。

(三)要加强检查落实，督促各地加紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。

(四)对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规。便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。

(五)对在城市流浪乞讨的精神病人和痴呆傻人员，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为起诉，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。

(六)应加快立法步骤，制定一部《社会救助法》。迄今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。实践中所依据的有关社会救助的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。立法机关待条件成熟时，应尽可能地颁布一部名为《社会救助法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。

二、建立健全杜会救助体系

(一)构建城乡一体化的社会保障制度

参照城市社会保险制度，逐步建立和发展农村养老、医疗等社会保险制度，使整个社会的所有公民都能享受到社会进步带来的福祉；建立和完善居民最低生活保障制度，努力降低贫困人口数量；建立和完善妇女、儿童、老人福利制度和残疾人福利制度，推进社会福利进程，逐步将社会保险网络覆盖到整个城镇居民。

(二)改革灾害应急救助制度

在城市流浪乞讨人员中，有相当一部分是因为遭受各类灾害致贫后外出流浪乞讨的，因此必须高度重视改革和完善灾害应急救助制度。首先，要建立救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的救灾工作管理体制；其次，要努力形成科学的监测评估、有力的综合协调、广泛的社会参与、较强的救助能力为主要内容的灾害应急救助工作体系；再次，要逐步建立比较完备的减灾救灾法律法规体系，加快减灾立法进程。同时按照国家的减灾规划，编制各省、自治区、直辖市的综合减灾规划，做到防、抗、救相结合，以防灾减灾为主。

(三)加大扶贫开发力度

一是以整村推进扶贫和移民搬迁扶贫为平台，打造社会主义新农村。整村推进扶贫即强化贫困地区的基础设施建设，而移民搬迁扶贫则是从根本上彻底改变贫困群众的生存发展环境，解决深山区、库区、地质灾害区贫困群众的温饱问题的重要途径。二是以产业化扶贫为重点，加快贫困地区现代农业的发展步伐。一方面贫困地区应继续把发展种养业作为扶贫开发的重点，另一方面贫困地区应积极推进当地农业产业化经营，形成有特色的区域性主导产业。三是以劳动力转移及技术培训为手段，切实提高贫困群众的素质。重点在发达地区和省内工业园区建立稳定的劳力接收基地，使贫困地区的剩余劳力能够顺利转移。有条件的进城务工农民甚至可转变为城镇居民。

(四)建立健全杜会救助服务网络

一般说来，社会救助网络主要由贫困监测网络、救助管理网络和配套服务网络三个部分组成。贫困监测网络的功能主要在于能够预知贫困发生、反映贫困现状、提供救助状况及其效果。救助管理网络的建设则要通过加强基层力量，充分利用现代科技，改进工作方式和管理方式来完善。配套服务网络则是前两个网络的补充，如老年人、残疾人、孤残儿童服务网络和优抚安置服务网络、婚丧服务网络等。通过将分散的服务实体与落实各项救助制度相联结，并建立一套切实可行的运行机制。形成较为完善的服务网络。

三、政府主导、社会辅助的综合治理模式

(一)发挥政府的主导作用

1.扩大救助管理政策的公众认知度

一是通过热线答复，印发宣传资料、提案汇报等形式，积极宣传《救助管理办法》，使各级党组织、广大市民逐步了解适合给予救助的条件、对象、服务内容，让各界力量联手起来支持并参与到救助工作中来。二是救助工作人员岗位前移，经常走上街头，对市区的流浪乞讨人员的流浪乞讨人员进行主动寻访，为他们提供食品、衣物，劝导他们到救助站接受救助。三是完善救助咨询和监督网络，在位于市中心的社区设立救助咨询点，为流浪乞讨人员提供印有救助站方位图、地址和联系电话的救助引导卡。四是创新宣传手段，发挥舆论的导向功能，营造良好氛围。救助管理站工作人员通过电视访谈、专题报道、对救助实例进行全程追踪报道等方式介绍救助管理工作职能，大力宣传救助管理工作，扩大社会影响。

2.分类救助城市流浪乞讨人员

①救助管理的主要对象应该是在人口流动(主要是从农村或外地流向城市)的过程中因为遭遇不测事件，在生活无着的情况下，自愿向救助站求助的任何中华人民共和国公民。这部分人应得到及时、全面的救助。②对于流落街头的精神病人、老年痴呆症患者等无行为能力的公民，以及离家出走的无完全行为能力的儿童，应该用“善意的强制”使他们得到救助。③对职业乞讨者要加强流出户籍所在地的安置工作'开辟、提供就业机会和岗位。④对于利用老年人、残疾人、少年儿童进行乞讨或者以乞讨为掩护进行违法犯罪活动的则需依法严惩。

3.加强部门合作，协调救助，通力管理

民政部门作为救助制度的执法主体，具体负责城市流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督；公安、城管部门在执行职务时发现流浪乞讨人员的，有告知、引导、护送的义务；城管部门在履行城市环境管理的职责时，有权对流浪乞讨人员进行管理，在有地方政府规章和规定的前提下，对限制乞讨区域的流浪乞讨人员予以劝诫、限制。同时，公安部门对城市流浪乞讨中的违法犯罪行为行使治安管理权限和刑事

侦查权限；卫生医疗机构对突发急病的受助人员有救治义务；交通、铁道部门应当对返回户口所在地、住所地的受助人员凭救助站发给的车船凭证准予搭乘相应的公共交通工具；财政部门要将救助经费列入每年预算，加大政府救助资金投入和管理力度，建立稳定增长的救助资金筹措机制；审计部门有必要对救助工作进行审计监督，督促救助工作公正透明。

在各部门的职责和义务中，民政部门的职责无疑是最主要的。因此有必要加强不同地区政府的民政部门间的交流与协作，以推动救助工作的最终落实。要加强民政救助信息网络建设，加快信息网络的数据采集、录入及软件开发调试等工作，建立一个功能齐全、覆盖面广、信息共享度高、规范透明的民政救助信息网络，实现救助信息、资源共享，提高工作效率和救助效能。其最终城市流浪乞讨人员的安置问题，还要结合民政部门的相关法律、法规，因此。民政部门内部机构间也要加强沟通与协作，增强履职能力。

4.增进社会的辅助救助

(1)大力推进社会化救助

一方面建立救助管理站、区市县、街道(乡镇)和社区村四级救助管理社会化工作网络，充分发挥基层组织和社区在城市流浪乞讨人员救助上的作用。另一方面，成立救助城市流浪乞讨人员的公益性民间组织。公益性民间组织以社会弱势群体为服务对象，组织义工和专业社会工作者帮助弱势群体，反映他们的需求，帮助他们解决实际困难，承接了在经济转型过程中政府部门和企事业单位转移出来的部分职能，可协调政府、市场与老百姓之间的关系。在提供社会服务、满足社会需求等方面，则通过自律、志愿服务等予以实现。

通过上述对社会参与力量的整合，使其成为救助管理队伍的有效补充：一是解决了街头劝导救助不及时、不到位的问题；二是填补了节假日、早晚间等救助时间上的“空白”以及街头巷尾、山洞偏厦等纠正空间上的“盲点”；三是解决了宣传不到位的问题。有助于市民了解救助政策，提高他们甄别真假乞丐的鉴别力；四是发挥一线基层部门管理优势，对辖区内外流浪乞讨人员及本辖区内易流浪、走失人员和问题家庭实行群助群治。

(二)探索安置流浪乞讨人员的就业问题

参考国外的经验，针对城市流浪乞讨人员的实际情况和需求，将救助工作与社会保障、社区服务相结合。利用社区掌握的信息资源开发就业项目，确定一些社会群众十分需要而专业物业公司和城里人不愿意干的，技术含量低，文化程度要求不高、劳务性强、收入相对偏低的就业岗位，如：从事废品回收、垃圾清运、家政服务、护理陪护、保姆服务、擦鞋、家属院楼物业管理等适合流浪乞讨人员就业的工种。有了岗位后，引导流浪乞讨人员加入社区服务站并对其进行一定的岗前培训，使其成为一名社区服务员。社区服务站对他们进行统一管理、分区划片、定人定岗、包管院楼、佩带统一印制的服务证，挂牌上岗。