曹西荣

一、监督公共财政是国家审计机关最基本的职责

1995年1月1日施行的《中华人民共和国审计法》明确规定了审计机关对本级政府预算执行审计和对下级政府决算进行审计的职责。1995年李鹏总理签署了国务院第181号令,颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》。2002年,李金华审计长指出“实行预算执行审计,是一项适应建立中国特色社会主义市场经济体制要求的、并与国际惯例相衔接的审计制度,是法律赋予审计机关的基本职责,也是国家审计的永恒主题”。

二、财政审计的变化

(一)对全部财政资金的审计。财政审计以财政综合预算为主线,以部门预算为基础,以政府采购和国库集中收付为关键环节,有选择、有重点地向绩效审计延伸,通过揭示财税执法和预算执行、管理活动中存在的不合法、不真实、不规范、不合理的问题,促进公共财政框架体系和财税管理的完善,提高预算的法律约束力和资源配置效率

(二)对财政资金的绩效审计。财政资金绩效审计,要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务,要评价财政支出在保障国民经济和社会发展中作用的发挥情况和程度,要评价各部门使用财政资金的效果,要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性,要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。

(三)对政策执行情况的审计。财政预算是国家有计划地参与社会产品和国民收入分配的重要形式和工具,规定着政府活动的范围和方向,制约着经济发展的规模和速度,具有极强的政策性。国家审计不仅仅要着眼于查处财政预算收支中的违规违纪问题,更要着眼于地方政府、财税部门执行国家既定的大政方针、财政经济政策的情况。重点是监督地方政府及财政部门认真贯彻执行国家的财政方针、政策情况,正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系,保证国家统一政令的畅通。

(四)审计方式方法做到“三个结合”。一是传统审计技术与现代审计技术结合。在沿用手工技术审查预算账目资料的同时,更注重研究和不断开发预算审计的计算机软件。二是“上审下”、“同级审”结合。上级审计机关对下级政府的财政审计与下级审计机关对本级政府预算执行审计统筹规划、相互衔接,划定各自的重点范围,形成一个有机整体,有利于由下到上、从微观到宏观揭露和分析预算管理中的深层次问题,从而确保财政审计的完整性。三是探索决算审计与县长经济责任审计的结合。财政决算审计是县长经济责任审计的基础,而县长经济责任审计是财政决算审计结果的体现,是财政决算审计的深化。财政决算审计与县长经济责任审计相结合,围绕财政性资金的收支管用运营情况,在财政决算审计的基础上来评价分析县长的经济责任和管理能力,实现审计资源的共享。

三、财政资金审计问责制的必要性

(一)有法可依。1、《预算法》。我国现行《预算法》规定了预算执行的程序、实施细则的同时,还针对财政违法行为的行为人进行责任追究,其中第十章“法律责任”对违反预算法责任作了规定。不足之处是,对责任人的处理、处罚比较原则,没有做出具体细化。2、《财政违法行为处罚处分条例》。2004年国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号),对于违反预算法的相关法律责任做出了一些具体的规定,为问责的实施做了立法。

(二)执法必严。履行监督职责,关键是监督要有深度,有力度,要严肃法纪政纪。审计的作用不仅仅是经济领域的查错纠弊,保证财政资金安全、科学、高效的运行,更重要的是促进、规范各级领导理财行为。

(三)违法必究。2007年7月4日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署对2006年度中央预算执行审计查出问题的整改工作时强调,各有关部门和单位必须按照全国人大常委会的要求和审计署依法下达的审计决定,切实做好整改工作,并对相关责任人做出严肃处理。对审计发现的违法违规资金问题一定要坚决纠正,该上缴财政的要上缴,该归还原资金渠道的要归还,该追究责任的要追究。有责不问,势必禁而不止。审计机关要负起这个责任,促进财政资金审计问责制度的建设。

四、进一步深化财政资金审计问责的思考

(一)修改《预算法》,增强法律约束力。现行《预算法》对法律责任的规定较少。1994年的这部法律虽然是我国目前为数不多的财政基本法,但它在性质上更接近一部程序法,而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序,而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略,缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。它没有能够很好的处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系,因此也不可能对于实体责任有清晰的规定,体现不出责、权、利三者的统一和区分。

(二)补充人大专业预算审查人员,加强人大监督。从各国议会的主要权力来讲,一个是立法,一个是管钱。预算审查权力,美国议会有,中国人大也是有的。但是审查预算的能力,中国议会和美国国会相比相差较大。美国国会两院是535人,美国国会设有国会预算办,有充分的时间由专业的预算审查人员监督年度预算的执行,审核预算编制的合理性、合法性和科学性。我国全国人民代表将近3000人,这些代表不是专职的,他们都是兼职代表,会期一般在十天左右。而财政预算本身是非常复杂,非常专业的领域,所以要让代表们再花更多的时间,让他们对这个预算进行充分的审议,是有困难的。建议我国能够借鉴美国国会较为成功的做法,尝试设立服务于人大的政府外部审计机构或在人大财经委内部增设预算审计组,补充人大专业预算审查人员,进行日常财政预算执行的监督和年度预算的编审把关,使人大切实履行对政府预算的审批、监督职责。

(三)用好审计公告,加强媒体监督。我国老的审计模式,审计是以违纪资金收缴为主要目的,对被审计单位违纪问题的处理主要手段是收缴和罚款,被审单位也习惯于“收缴平事”,时间久了,就会出现“审计疲劳”,被审单位为了局部利益,使问题长期存在,“屡查屡犯”。近年来,随着审计公告的逐步推广,增强了社会监督效应。建议加大审计公告覆盖面,扩大媒体监督效应。

(作者单位:宝鸡市审计局)