王国华

自从我国实行新的审计制度以来,审计机关根据国家确定的审计职能和法律授予的审计监督权,履行审计职责,在维护财经纪律和市场经济秩序、规范财经法规、保护国有资产、促进法治建设和廉政建设、促进提高国有资产利用效果和经济社会发展等方面,都发挥了积极作用,实现了基本职能的有效供给。但是,国家审计要充分发挥审计本质职能作用,以审计本质职能的发挥促进经济社会发展,实现审计效应最大化,就必须建立健全和完善能够发展审计本质职能的运行机制,那就是保障国家经济社会安全健康运行的国家审计“免疫系统”。我国的国家审计“免疫系统”是与我国国情和经济社会发展需求相联系的,其目的是保障国家经济社会安全健康运行,目标是“推进法治,维护民生,推动改革,促进发展”,因而具有中国特色。

国家审计“免疫系统”是以审计监督检查为基础,审计调查为辅助,审计信息分析评价为主体,提供宏观决策依据、建设性意见和建议为有效供给的审计运行机制,即保障国家经济社会安全健康运行的国家肌体内部的运行机制。由于审计基本职能和审计本质职能同时发挥作用,而使审计“免疫系统”运行机制表现出层次结构型。

第一个层次:微观审计监督检查,即对被审计对象的个例的监督检查。这是履行基本的审计职能职责,也是国家审计发挥“免疫”功能的基础。一是查处违纪违规违法经济行为,维护经济秩序,保护国有资产的安全和完整性;二是检查监督国有资产和资源的管理和利用情况,促进提高国有资产和资源的利用率和利用效果;三是严肃财经法纪,促进财经法规和国家经济政策的执行和落实,进而实行经济社会各方面协调可持续发展;四是依法对领导干部行使经济权力和经济行为监督检查,促进廉政建设;五是对被审计单位预警、预告和纠弊,一方面发挥了查错纠弊的作用,另一方面广泛告知国家有关经济管理法规规定的约束,起到亡羊补牢的作用,实际上也是一种“免疫”功能;六是获取广泛的会计和有关经济方面的信息,发现经济管理和经济社会运行过程中存在的潜在的问题、共性问题、趋向性问题,为宏观决策和宏观调控提供决策依据。审计本质职能的发挥,必须建立在审计基本职能作用发挥的基础之上。

第二个层次:审计调查。这是实施审计的前期工作,是有效审计的辅助手段,同时也是国家审计发挥“免疫系统”功能的基础。因此,审计调查不能仅限于服务或服从于单个实施审计项目,还应该扩大审计调查范围,增设经济社会运行活动有关指标的调查。就是要通过审计调查手段,获取经济为主体,社会有关方面为辅助的信息,为宏观经济形势分析提供可靠信息。

第三个层次:行业或专业性审计分析评价。这种审计分析评价是建立在行业或专业性审计和审计调查基础之上的,依托行业或专业性审计和审计调查获取的信息资料进行分析评价。应该说,这个层次是国家审计“免疫系统”的重要组成部分,表现为线状的或条形的“免疫系统”。其主要功能,一是分析评价行业国有资产管理规范性,国有资产利用效率和使用效果情况,是否存在共性违规造成国有资产流失问题,是否存在资源浪费和破坏生态环境问题;二是分析评价行业管理执行国家政策情况和行业管理规定的完善程度情况,主要是分析有无与国家政策相抵触的规定和共性问题,资金投向是否符合国家产业政策规定,有无共性舞弊行为;三是分析行业存在的共性问题,是行业管理自身的问题,还是国家管理制度、机制或体制方面的缺陷;四是分析行业发展是否与整个经济社会发展相协调,是过度投资膨胀性发展,还是受某些不利因素制约滞后发展等,都要给予一个客观分析评价。当然,行业的一些问题有些是可以依据国家有关法规和经济政策指令整改,有些问题则需要报送中央政府进行调控和解决。

第四个层次:区域性审计分析评价。这种分析评价是建立在地方审计和地方审计调查基础之上的,依托地方审计和审计调查获取的信息资料进行分析评价。这个层次也是国家审计“免疫系统”的重要组成部分,表现为块状或局部形态的“免疫系统”。区域性的审计分析评价,自然是由地方审计机关组织实施。其主要功能,一是分析评价国有资产管理和使用情况,是否存在雷同违规造成国有资产流失问题,是否存在共性的资源浪费和破坏自然生态环境问题,是否存在国有资产管理不善和效率不高问题;二是分析评价地方执行国家经济政策和有关规定情况,是否存在国家经济政策不落实问题,是否存在地方政策和规定与中央政策不一致的问题;三是分析评价地方政府投资效益情况,是否存在地方政府投资违反国家产业政策问题,是否存在地方政府投资决策失误问题,是否存在需要中央政府或上级政府支持和解决的问题,等等。就是要通过审计和审计调查信息资料的分析,对经济社会运行情况给以全面评价,推动改革,促进发展。

第五个层次:宏观或经济社会运行态势综合审计分析评价。这个层次是最高层次,也是国家“免疫系统”的主体。其分析评价是建立在审计和审计调查、行业审计分析和地方审计分析基础之上的,依托审计和审计调查获取的审计信息资料、行业审计分析情况和地方审计分析情况,以及所需查询的相关资料进行综合性分析评价。分析评价的目的在于通过预警、预防、发现、揭示和抵御经济社会运行中的偏差、障碍、矛盾和风险,保障国家经济社会安全健康运行,促进经济社会又好又快发展。

宏观审计分析评价,立足点是解决宏观和全局方面的问题。一是分析评价经济社会运行态势,是否存在趋向性的偏差和影响正常运行的障碍;二是分析评价宏观经济管理的有效性,是否存在管理失控和内在的矛盾,是管理制度、机制和体制方面的问题,还是执行不到位的问题:三是分析评价经济政策执行情况,是否存在落实不到位和地方政策规定与中央政策不一致的问题,在执行中是中央政策未能体现地方优势,还是地方利益保护与之相抵触,中央政策有没有需要调整和完善的地方;四是分析评价整体经济运行安全性和实现效果,是否存在潜在的风险、共性的趋向问题和规律性的东西;五是分析评价国有资产运作情况,是否存在共性流失和舞弊问题,是宏观管理制度,机制和体制有缺陷造成的,还是利益寄得者违规操作;六是分析评价国有资产投放和流向是否符合国家的产业政策,是否符合协调可持续发展要求等等。这些内在的共性问题、矛盾、缺陷、风险、趋势和其他内耗问题,都必须予以揭示。为宏观决策、宏观调控和完善宏观管理提供参考依据,以保障经济社会安全健康运行。

(作者单位:山东省审计科研所)