郭　峻　郑　丽

一、小金库的内容、成因及治理的意义

“小金库”，是指在单位财务以外另设账目的公款，具体来讲是一些单位违反国家有关规定，自行筹集建立的由本单位自由支配的资金。其资金来源大都是采取隐匿收入、截留利润或化公为私、公款私存、转移收入等不正当手段取得的。主要用于滥发奖金等违规的或不合法的支付。

(一)“小金库”的具体内容

根据国务院办公厅国办发[1995]29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理。私存私放的各项资金，均属“小金库”。因此，凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入高校财务部门统一收支，私存私放的各项资金，均属“小金库”范畴。具体内容包括：侵占、截留销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等各项生产经营收入；侵占、截留加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等各项服务和劳务收入；侵占、截留价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费等各项价外费用；侵占、截留各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入；侵占、截留股票、债券等投资收益；侵占、截留各种形式的回扣和佣金；侵占、截留各项行政事业性收费；侵占、截留各项罚没收入；侵占、截留各类协会、学会的会费收入等；侵占、截留其他应列入本单位财务会计部门帐内或应交存财政专户的收入；通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门账外的收入。

(二)“小金库”的成因

“小金库”的由来已久，国家乃至各高校一直比较重视“小金库”的治理工作，各种针对“小金库”成因所做的分析研究也相当透彻和深入，各高校上至领导下至一般教职员工也都能意识到“小金库”的危害性。但为什么“小金库”在高校仍然存在、屡禁不止呢?最根本的原因还是在于高校少数员工财经法规意识淡漠，对“小金库”新的表现形式、新情况、新问题不熟悉、不了解。目前，高校财务部门的财务管理普遍比较规范，一般很少发生或基本上不存在私设小金库的问题；但“小金库”现象在一些高校的二级学院、机关部处等基层单位依然广泛存在。这主要是因为这些高校基层部门的领导多是教学、科研岗位上的高级专业人才，却比较缺乏财经业务和法律法规知识，造成他们对什么是“小金库”以及“小金库”的具体表现形式认识不足。如某高校某二级学院将一些废弃不用的电脑设备处置变卖后的现金收入不上交给学校财务部门，直接作为学院教职工的福利费用一次性进行分配。而该单位领导认为这不属于“小金库”账外账的范畴。事实上，从国家相关文件赋予“小金库”的定义来看，上述案倒中的学院形成了私设“小金库”和“坐收坐支”。这里“坐收”就是指收取的款项不入账或者不按照规定入账；“坐支”是指企事业单位和机关团体从本单位的现金收入直接用于现金支出；坐收通常是与坐支联系在一起的。

(三)高校“小金库”治理的意义

教育部治理“小金库”工作领导小组组长、教育部党组副书记、副部长袁贵仁同志在教育部“小金库治理工作视频会议上的讲话中指出，高校开展“小金库”专项治理工作是深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、推进教育事业科学发展的必然要求；是建立健全惩治和预防腐败体系、加强反腐倡廉建设的重大举措；是深化收入分配制度和财税体制等改革、规范收入分配秩序、完善分配激励机制的重要内容；是进一步强化预算管理和财务管理、完善单位内部监督约束机制的重要契机。

二、新时期高校“小金库”的表现形式

2009年5月教育部在《教育部直属机关、直属高校和驻外机构开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知中明确指出：新时期下“小金库”的七种主要表现形式具体包括违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

其实，不管“小金库”是以哪一种表现形式存在，只要它违反了国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均应列入“小金库”的范畴。不管“小金库”的资金来源是什么，它都是老百姓的钱，都属“公款”范畴。“小金库”的任何开支，不论存在多少“正当性”，都是贪污公款行为，也就是一种腐败或集体腐败行为，应坚决抵制和清除。

三、高校内部容易滋生“小金库”的部门、资金来源和实际案例

(一)高校内部容易滋生“小金库”的部门

一般而言，经过多次“小金库”专项治理后的高校财务部门私设“小金库”的行为比较少见，高校内部容易滋生“小金库”的部门主要常见于学校资产管理部门、教学管理部门、医疗卫生部门、产业部门等。

1、资产管理部门

学校资产处、设备处、图书馆等资产管理职能部门和单位是以前历次检查中曾经发现存在“小金库”的重点部门和单位或是曾经有群众举报并经核实的部门和单位。它的主要资金来源包括各类物资设备采购回扣、固定资产残值收入或出租固定资产收入。

2、教学管理部门

学校教务处、学生处、人事处等教学管理部门也是高校容易发生私设“小金库”现象的部门和单位。它们主要通过教材回扣、乱设收费项及违规收费等行为私设“小金库”。

3、医疗卫生部门

学校开办的校医院则主要是以药品回扣的形式私设“小金库”。

4、产业部门

学校的产业部门包括科技企业集团或学校资产经营公司及所属各校办企业，特别是与高校有隶属关系的宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等独立核算单位，往往采取截留营业收入等手段私设“小金库”。

5、存在对外办班收入的二级院系

这些年来高校不少院系都对外办班，并有巨额收入，但不少学校对此项财务管理比较混乱，只要上缴一定的金额就行了，导致“小金库”问题多多。一些院校假借增加教师福利、提高待遇等名义，收取一定费用后，采取不入账、私设“小金库”的手法，将款截留，久而久之单位有了积蓄，便滋生了部

分领导利用手中职权，侵吞公款。

(二)高校“小金库”的资金来源

高校“小金库”的资金来源主要包括：财政拨款；政府性基金收入；专项收入；行政事业性收费收入；罚没收入；国有资本经营收入；国有资源(资产)有偿使用收入；资产处置收入；资产出租收入；经营收入；利息收入；捐赠收入；附属单位上缴收入；其他收入等。对以上高校“小金库”的资金来源进行分析，其途径大致可以归纳为三条：一是收入不入账。如将上述某一项收入不入账。直接放入“小金库”。二是截留上交款项。有些单位的收费理应上缴上级主管部门，但是个别单位采取缴大留小的方式，将其中的一部分截留下来，建立了“小金库”。三是虚列支出。有的采用支少报多的方式，有的则直接虚列支出项目。如随意“虚构”一个工程维修项目，便可轻易将公款划入“小金库”。

(三)高校“小金库”实际案例

案例一：收入不入账

如陕西某合适并高校下属二级学院主持成教工作的副院长指使财务人员将陆续收回应上交学校的“办证费”、银行按期支付的“代办费”等公款不入账然后私分。

如某直属高校体育部将出租学校体育场馆等收入200余万元放在法定账外，其中20万元用于给本单位职工购买商业保险；涉嫌私分国有资产，被检察机关立案追究刑事责任。

又如南京某学院成教院由院长、副院长到会计的共同贪污案，就是私设所谓的“院长基金”，堂而皇之地把院办补习班的印万元公款纳入“小金库”自由支配，以发“奖金”、“补贴”的名义私分公款30万元。

案例二：截留上交款项

仍以上面所列高校为例，该副院长将收回学生的管理费及提档费共计8.4万元中2万余元入了财务账，而将余款6万余元中3万余元中饱私囊。而该学院学生处处长则在工作期间，利用职权之便，将当年向应届毕业生收取的“教育补偿费”149万元中的16万元隐瞒截留并私分。

又如西安某高校学生处处长利用职务便利，指使该处工作人员分4次截留学生处收取的毕业生教育补偿费和跨地区费予以私分，共贪污公款13.7万元，被判处有期徒刑10年。

案例三：虚列支出

如南京某高校财务处副处长利用在外地为单位购买数码像机之机，虚开发票1，4万余元，后利用职务之便将虚开的发票在该校财务部门予以报销。

四、高校“小金库”的查找方法及治理对策

(一)查找方法

充分运用审计手段、审计技巧与实际查账经验进行观察、测算和分析，查找“小金库”的线索。

1、核对账目，查看账账、账实、账表是否相符查找“小金库”

任何会计资料之间均存在相互的勾稽关系。对账与账之间、账与实之间、账与表之间的勾稽关系进行验证，从中发现异常，再顺藤摸瓜，辅之以调查询问、实地观察、检查原始单据等审计手段，往往就会发现未入账收入的线索，使“小金库”浮出水面、现出原形。

2、从银行账户入手查找“小金库”

从银行账户的开设情况查找“小金库”是最常用的方法之一。所谓私设“小金库”一般只有两种途径，一种是将未入账的收入或截留的收入直接放置在单位保险柜中，但这种方法隐蔽性差，比较容易被人查到，因此，一般私设“小金库”主要采取的是在银行以私人名义开户的方法。而这时，检查人员从银行账户入手，请银行予以协助，对学校所有账户进行清理，将银行的存款总额与账面存款总额核对，查找有无私设“小金库”的线索，是否存在私设“小金库”的现象。

3、从收费项目和收费票据着手查找“小金库”

在检查“小金库”时，对高校的收费项目和收费票据情况进行检查可以起到事半功倍的效果。一方面直接检查学校收费项目的设立和收费票据的领取情况，将已开具的收费票据金额与实际入账金额进行比对；另一方面间接侧面向学生调查了解学校其他收费情况，详细记录学生所提供的收据信息，查找学校是否存在私立收费项，是否存在将收取的费用不入账，私设“小金库”的现象。

(二)治理对策

1、从杜绝“小金库”的根源着手，实行高校非税收入规范化管理

目前高校纳入预算外资金管理的经费有两类：一类是财政性预算外资金，指国家有关单位拨款由学校代管的经费，如国家自然科学基金等；另一类是非财政性预算外资金，主要是高校各部门通过办学、科技开发、经营等渠道创收或接受社会捐赠的款项，这部分资金就是学校预算外资金的主要组成部分。国家对高校预算外资金的管理没有严密的制度加以规范，是高校经济类案件产生的根源。部分高校由于预算外资金的收集、管理和使用主体多元化及相互之间的利益和矛盾冲突，使资金的管理呈现出复杂、混乱无序的状态。尤其是收费、变相收费主体过多，收费依据币充分，费用收取和使用过程不规范等，为贪污、腐化埋下隐患。如果高校一旦实行非税收入改革后，能够进一步深化“收支两条线”管理；而“单位开票、银行代收、财政统管”的模式和“收缴分离、罚缴分离”的办法将有助于资金的及时入库，有效地防止转移、截留预算外资金以及“小金库”和“账外账”等问题的发生；同时通过规范学校的收费管理，能有效遏止教育乱收费现象的发生，是从源头上治理和预防腐败的重要举措。

2、建立完善“小金库”治理长效监督和约束机制

“小金库”治理工作是一项长期性的工作。因此，高校必须着力构建“小金库”治理的长效监督和约束机制，而鼓励自查自纠、严惩顶风违纪和鼓励群众举报应该是该机制的突出特点。各高校在“小金库”治理过程中，必须注重制度建设，针对检查发现的新情况和新问题，及时制定有关制度法规，完善管理，强化制约。要注重改革创新，采取积极稳妥的措施，逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，创新机制和体制，加快建立并完善长效机制，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生。

高校“小金库”治理工作有着非常重要的现实意义。为此，高校必须清楚地认识到新时期“小金库”新的表现形式，高度重视此项治理工作。学校财务、审计、纪委监察部门要密切配合，加强对银行账户、收费项目和收费票据等的日常监督管理。及时发现、及时处理；同时学校要接受教职工和学生的监督，实行校务公开、院务或政务公开、财务公开，增加财务工作的透明度，使“小金库”现象减少直至彻底消失。

(作者单位：重庆大学计划财务处)