杨东平

2006年，围绕落实科学发展观、建设和谐社会的建设目标，中国教育公共政策、教育价值和教育发展观继续在宏观的转变之中。在推进农村免费的义务教育、促进义务教育均衡发展等方面取得积极的进展。与此同时，一些深层次的教育问题显露出来，出现了教育公信力的下降，民办教育发展艰难，公众对多样化教育的需求日渐增加等不同问题，需要深化和加快实质性的教育制度改革。

教育公共政策的重大转变

按照落实科学发展观的要求，我国教育公共政策正在发生重大转变，以新修订的《义务教育法》为标志性事件，在2006年获得了新的进展。教育公平正在成为教育公共政策的基本价值。教育政策的重心是保障农村教育发展、促进义务教育均衡发展、以及将高等教育纳入内涵发展的轨道上来。

（一）新修订的《义务教育法》实施

2006年6月，全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》，9月1日起正式实施。新《义务教育法》的重要意义：一是确立了中央和地方政府分担义务教育经费的机制，首次明确义务教育免收学杂费，以法律形式保障义务教育经费投入。二是确定了促进义务教育均衡发展的方针。明确规定国务院和各级政府“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，规定义务教育公办学校不得转为民办学校，不得举办或者参与举办民办学校；义务教育学校不得对适龄儿童、少年实行考试入学；在教育教学中不得按照学习成绩等编排设置重点班，不得因学生的个性特征予以歧视等等。三是以立法的形式确定了义务教育阶段要实行素质教育。四是建立问责制，对学校乱收费主管人员追究责任。这些规定使得重视教育公平的新的教育价值，以及对“应试教育”、“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。

2006年10月18日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调了坚持教育优先发展，促进教育公平的教育价值。要求全面实施素质教育，深化教育改革，提高教育质量，建设现代国民教育体系和终身教育体系。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。“4%”是《决定》中惟一的数字，落实4%成为一个政治任务，进入了主管部门的操作过程，成为国家对教育的根本态度转变以及考验国家行政能力的一个标志。

2006年9月14日颁发的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，则第一次明确确定了中国传统文化在学校教育中的地位，对传统文化教育进入学校提出了具体要求。

（二）促进义务教育均衡发展

教育部将促进义务教育均衡发展作为重点工作，严厉控制中小学阶段高收费、乱收费，致力于解决公众反映强烈的“上学难、上学贵”的问题。

2005年12月30日，国家发改委、教育部《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，叫停各地审批新的改制学校和新的改制学校收费标准，对改制学校情况进行全面调查。这意味着实行十余年的借“市场化”之名，大规模改变公办学校的公益性，以教育牟利的“改制学校”、“名校办民校”政策进入政策周期的尾声。各地纷纷采取强硬措施整顿高收费的“改制学校”。

2006年5月，教育部发出通知，防止豪华建校之风蔓延，规定“普通高中不得自行贷款新建、改建和扩建学校”，“坚决纠正通过高额收费增加人民群众负担的做法”，严格执行普通公办高中招收“择校生”的规定，并逐步减少招收“择校生”的比例，这可以视为是对基础教育阶段“教育产业化”政策的又一强力清理。

2006年6月，在成都召开的推进义务教育均衡发展经验交流会上，教育部提出实现义务教育均衡化的目标：“力争用3到5年的时间，做到义务教育资源配置更加合理，体制机制更加完善；大中城市基本消灭薄弱校，学校之间差距明显缩小，义务教育阶段择校现象大大减少；农村地区学校普遍达到基本办学标准，贫困地区极其薄弱学校办学条件和弱势群体受教育状况得到明显改善；校长和教师队伍水平得到整体提升，素质教育全面推进；教育乱收费现象得到有效治理，义务教育阶段‘上学难、上学贵问题得到解决。”

与此同时，教育部的一些决策开始出现比较“讲道理”、比较具有弹性的变化。例如2006年6月，教育部先后发出《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》和《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》，要求对低龄儿童上学道路偏远，交通不便的地区保留一批小学或教学点。对学龄儿童少、学生居住相对分散的，要采取合校分班等方式，寄宿制学校建设应以初中为主，切实解决因布局调整造成学生入学难、寄宿学校建设不能满足需求等群众反映强烈的问题。

（三）高等教育宏观控制

高等教育第一次被纳入国家宏观调控的对象。2006年5月，国务院常务会议决定适当控制高等教育招生增长幅度，2006年高等学校招生规模比上一年增加5%，计划招生为513万人左右。这一比例大大低于业内人士的预期，此前普遍认为高校招生增速降低至8%～10%左右比较合适，即大致与GDP增速同步。事实上，这种转变早已开始。2005年10月，国家公布的“十一五”规划为教育确定的三个主要任务是巩固和普及九年义务教育、大力发展职业技术教育和提高高等教育的质量。“提高高等教育质量”的提法是以前从未有过的，从而为高校扩招后教育质量是否滑坡的争论做了一个权威的结论。高等学校的无序扩张，严重的贷款风险，使得对高等学校贷款规模的清理、控制也提上了日程。

此外，教育主管部门考虑恢复师范院校学生免费的政策，首先在6所师范大学进行试点。这不仅宣示了当前重视教师教育的现实意义，而且是高等教育发展实事求是、归真返璞之举。

教育发展改革的热点

（一）高考招生制度改革

2006年春天，上海交通大學、复旦大学两校实行了通过面试自主招生的尝试，成为高校改革的一个亮点。这一尝试的意义在于使本属于高校自主权的招生权回归高校。但高校却有难以为继之叹，认为工作量太大，招生成本太高。社会的意见之一是此政策只惠顾了本地的学生。中国政法大学的招生改革不如上海交大、复旦夺目，但是更有深意。为克服社会诟病的重点高校招生本地化弊端，中国政法大学自主决定率先在各省平均分配招生名额。

真正引起轰动的，是香港地区的大学在内地招生，争夺内地高考“状元”。香港8所大学集体出动，共招收了380余名内地尖子学生。香港高校国际化的优势、巨额奖学金和就业前景对内地学生具有强大的吸引力，正在逐步改变内地高考招生格局。一批高分考生“用脚投票”，弃北大、清华而去的举动，意味着两种不同的教育制度的较量，意味着真正意义上的高校竞争开始出现。

高考改革也进入了操作过程，动因是2004年第一批进入高中新课程改革的广东、山东、海南、宁夏四省区，2007年将对首批毕业生实行与新课程改革相衔接的高考方案。

江苏省公布的2008年高考改革方案引发热烈争论，在于它采取了高考方案公示、公开征求意见的程序，这或许是近年来高考制度改革最重要、最令人鼓舞的进展。江苏2008年的高考方案为“3+学业水平测试+综合素质评价”。为体现素质教育的理念，新方案测试科目都增加了音乐、体育、美术、综合技术等科目，尤以江苏的测试科目最为全面丰富。为防止偏科，要求学生对文科、理科课程全面掌握。它引起的争议是这是否会妨碍素质教育另一个重要目标，即减轻学生的课业负担。显然，这两个目标是很难两全的。

为了打破一考定终身、单纯以分取人的“应试教育”弊端，新方案在规定的考试科目之外，还有综合素质评定。考生的综合素质评定被录入电子档案，作为高校录取新生时的重要参考。这用意固然良好，实施起来却是最难和最遭非议的。它反映了高考制度改革的最大困境：社会道德环境成为有价值的高考改革的真正制约。

（二）高等教育陷入争议风波

2006年，高等教育问题不断引发社会争论，这说明由于体制改革和制度建设滞后，高等教育一些深层积弊逐渐显露，公众对教育品质的质疑和不满仍在增加，高等学校的公信力仍在下降。

2006年7月，中国科学院的外籍院士、著名华裔数学家丘成桐教授质疑北京大学引进的海外高级人才做假，引起广泛争论。丘教授指出：“北大引进的很多海外学者拿着全职的钱，但一年中大半的时间仍然在国外大学担任全职。”三周后，北京大学回应，称北大自1998年起八年来从海外引进人才约占全校教师总数的近40%，有一套较为完整的机制，不存在虚领报酬的问题；并称丘成桐说法歪曲事实，严重侵害了广大海归学者和北京大学的声誉，在社会上造成极其恶劣的影响。但“北大清白门”风波却并未平息。网络上出现了北京大学从海外引进的“长江学者”34人名单，公布他们的海外任教履历，称这些教授大都是“有海外全职的”。在某网站“关于北大‘人才造假说到底谁在撒谎”的网络调查，丘成桐得到了91.52%的正面支持。

高等学校陷入的另一风波，是“高尔夫球”之争。2006年10月，厦门大学校长在一论坛发言讨论精英教育时称，2006级厦大学生都要上高尔夫球课，对管理、法学、经济、软件学院的学生还是必修课，视培养精英是高等教育公益性的最高体现。后声称媒体报道不准确并加以解释。上海财经大学也设置高尔夫选修课，称此举系为学生今后商务活动打基础。北京大学也有把高尔夫球列为选修课的计划，其在校园东操场修建高尔夫练习场的计划，由于社会争议太大而被叫停。对此，舆论纷纷提出质疑，认为这是一种“伪精英意识”，是对消费主义文化的迎合和对培养精英的误导。留美学人薛涌指出，在美国培养社会精英的主要途径是参加社会服务，做义工。

围绕学历文凭问题而频繁出现的校园风潮，暴露了前几年一些高校片面追求经济效益、不规范的招生和办学行为所遗留的隐患，严重损害了高等教育的社会信誉和社会形象。

（三）学术道德状况令人关注

2006年5月，上海交通大学正式通报“汉芯”涉嫌造假处理意见，确认陈进在负责研制“汉芯”系列芯片过程中存在严重的造假和欺骗行为，撤销陈进上海交大微电子学院院长职务、教授职务任职资格，解除其教授聘用合同。科技部已决定终止陈进负责的科研项目的执行，追缴相关经费；教育部决定撤销陈进“长江学者”称号，取消其享受政府特殊津贴的资格，追缴相应拨款；国家发改委决定终止陈进负责的高技术产业化项目的执行，追缴相关经费。上海同济大学则以不能够胜任院长行政职务为由，免去了该校生命与技术学院的“海归”院长杨杰的院长职务。杨杰被传言履历和论文存在造假问题，其被免职引起社会的关注。这是近年来被揭露而得到认真处理的两起重要的学术腐败事件，显示了高校在正视和查处学术腐败问题上的某种进步。此前，5月10日， 教育部出台了《关于树立社会主义荣辱观，进一步加强学术道德建设的意见》，指出要建立学术道德奖励和惩处制度，在评奖、晋升等过程中实行学术道德一票否决制。对于学术不端行为，要发现一起，调查一起，处理一起，曝光一起。

（四）民办教育艰难生存

2005年以来，民办教育统计总量增长背后的事实是真正民办教育机构的持续减少，而基础教育阶段的“名校办民校”以及高等教育阶段的“独立学院”之类公办学校举办的“民办教育”（俗称假民办）则在迅猛发展。在此背景下，2006年，南洋教育集团、江苏金山桥教育集团、山东临沂双月园学校等一些较有声誉和实力的民办教育集团相继倒闭，尤其是拥有万余在校学生、巨额教育资产和民办教育第一品牌的南洋教育集团的崩盘，成为我国民办教育发展史上重要的公共事件。

当一些民办教育集团折戟沉沙时，2006年9月7日，我国著名的英语教育机构“新东方”在美国成功上市，这是首家在美国上市的中国教育企业，成为民办教育的亮点之一。“新东方”此次发行3000万股，募集资金规模在1.125亿美元左右。这一消息多少激活了已经沉寂的“教育产业化”理论。与那些为人诟病的挂“民营机制”羊头、用公办教育资源寻租的所谓“教育產业化”完全不同，“新东方”走的可以说是发展教育产业的正路，以完全的民间资本、竟争性的市场运作，高水平、高质量地满足社会需求，并从中获得丰厚的经济回报，为我们提供了另一种成功的范例。

（五）北京市取缔打工子弟学校风波

2005年底，北京市外来人口总量达到357.3万人。据北京市教委统计，目前在京义务教育阶段的流动儿童有37.5万人，其中62%以上在公办中小学接受义务教育。全市共有打工子弟学校300所左右，其中获得办学许可的58所，未经许可自行办学的239所。

2006年7月12日，北京市人民政府办公厅颁发《关于进一步加强未经批准流动人员自办学校安全工作的通知》，主要从安全角度出发，要求在9月底前取缔存在安全隐患的未经批准的流动人员自办学校，共涉及239所打工子弟学校，需要分流的学生约9.5万人；其中132所房屋有安全隐患，是此次整顿、取缔的重点，需要分流的学生约4.2万人。8月中旬，取缔行动在大兴区瀛海镇、石景山区衙门口村以及海淀区酿成冲突，引起轩然大波。由于市政府采取务实态度，暂缓执行取缔，维护了社会稳定和流动儿童就学。

仍有相当多的流动儿童难以进入公办学校学习，主要原因是由于缺乏长远规划和整体布局，流动人口密集地区公办学校数量明显不足；公办学校存在较高的收费和入学门槛，以及交通困难、使用教材不一致等问题。这一冲突凸显了以户籍人口为主的传统管理模式无法适应、解决大规模城市化过程中流动儿童的教育需求。解决这一问题的关键，是建立新的管理理念，明确认识流入地政府保障流动儿童接受义务教育、提供和改善公共服务的责任，实行以疏为主的方针，积极扶植和提供服务，构建新型的城市教育体系，多管齐下、多渠道解决好流动儿童接受义务教育的问题。

（六）“私塾热”和“孟母堂”事件

出于对实行“应试教育”单一模式的公办学校教育的不满，近年来体制外自发的教育活动逐渐活跃，既包括一些地方的“私塾”，也包括一些家长自行办学和“在家上学”的行为。

上海的一所全日制私塾“孟母堂”被定性为“违法办学”而叫停，成为一个典型的个案，引起社会的热烈争议。教育部官员表态，全日制私塾违背了新修订的《义务教育法》的精神，因为在中国，“实施义务教育就必须入学，进合法的学校”。老百姓的评价大多认可自行办学，如根据新浪网的调查，认为全日制私塾并不违法的人占79.2%，基于《义务教育法》保障儿童接受义务教育的立法精神，认为孩子并没有失学，只是家长想让子女接受更好的教育。“孟母堂”则表示不会放弃，将提出行政申诉。在芜湖市取消了3所转制学校初中招生后，安徽师大的部分学生家长自行办学，自聘教师组织教学，同样涉及合法与否的问题。

这一现象凸显的是在满足了基本的教育需求之后，公民对高水平的教育，以及对教育的丰富性、多样性、选择性的追求。它要求打破由政府提供的单一的教育服务，构建一种更为开放、灵活、多样化的教育制度。从理论上说，家长拥有对孩子接受什么样教育的选择权。新修订的《义务教育法》第十四条规定，“自行实施义务教育的，应当经县级人民政府教育行政部门批准”。可见，地方政府有很大的自主空间，可以通过地方立法推动学习化家庭和学习化社区的构建，满足家长、学生对教育的多样化和选择性的要求。

问题和讨论

近年来教育公共政策和发展观的转变，是一个非常令人欣喜的积极变化。这大致是一个从问题查处开始发展到政策调整的过程，新的教育政策范式正在形成之中。不过，在旧范式的惯性和既得利益团体等因素的制约下，新教育政策范式的制度化还将是一个长期的过程。这一转变提供了关于教育与社会发展关系的新的说明。显而易见，没有社会发展观的宏观转变，单纯追求数量和规模增长（所谓“教育GDP”）的路线就难以真正得到扭转。科学发展观、构建和谐社会的发展理念和目标，不仅使得增进教育公平的政策——如增加政府的教育投入、实行农村免费义务教育、制止高收费的转制学校、均衡教育资源等等——具有更大的政治合法性和现实可能性，而且成为一个重要的契机，对面向未来的教育发展提出了新的挑战。

2007年，国家将要公布指导未来教育发展的纲领性文件《2020年中国教育发展纲要》，围绕将要举行的中共十七大，教育如何参与建设和谐社会的进程，在促进教育公平进而促进社会公平方面发挥积极的作用，成为重大的课题，它意味着必须对教育指导思想、教育价值和教育制度进行更为深入的更新和转换，需要继续清理不适合现代化需要的体制障碍和观念障碍，构建一种以“公平的发展”为价值的新的教育发展观，将公平视为与增长和发展同样重要的目标，从价值和制度两个方面构建新的教育理想、教育价值、教育发展模式，进入到理论和制度创新的阶段。

正是在这一发展背景下，凸显了当前严重的教育问题——先进的发展观和落后的教育体制的尖锐矛盾。对好的教育、理想的教育的追求，以及保障教育公平的公共政策，都直接指向了新的制度安排，呼吁实质性的政府治理模式的改革、教育行政改革和教育体制改革。例如，如何使各级政府增加对教育的投入，尽快实现4%的目标；如何确定新增公共教育经费使用的优先顺序，并保障其有效使用，都直接指向了建立一种透明、公开、民主的公共教育财政制度。同样，高考制度的改革、高等学校制度的改革已经迫在眉睫，不容延误。我们已经确立了参与国际竞争、创建世界一流大学这样雄心勃勃的目标，而对优秀的研究型大学的管理却仍处于高度管制的前现代化状态。显而易见，没有实质性的教育制度变革，仅仅靠增加投入和引进海外人才，难以从根本上提升我国大学的研究水平和竞争力。

随着教育深层次问题的日益显露，政府治理模式的改进越来越迫切和重要。它有两个基本的方面：一是明确政府提供公共教育服务的职能，强化政府的教育责任和义务，恢复公办教育的公共性、公益性。二是厘清政府和市场、公办学校与民办学校的不同功能和定位，建立协调发展的健康关系。政府既不能利用公权侵入竞争性的教育市场，为公办学校或小集团谋取不当利益；也不应该简单化地取消教育市场，恢复公办教育大一统的面貌，削弱民办教育的发展空间和活力。按照科学发展观的要求，促进教育更大程度地利用市场机制配置教育资源，在保障公平的前提下促进教育资源的合理分配和流动，解放教育生产力，仍然是一个现实性的任务。在制止以教育牟利的“教育产业化”路线之时，仍然应当进行办学体制的改革——新一轮的办学体制改革应当是以放权、恢复学校的办学自主性，提供具有不同特色和多样化的教育服务为主要任务，從而满足公众对教育特色、质量和内容多样化、选择性的要求。