孙峻峰

一、我国现行的义务教育投资体制存在的问题

1.投资主体重心偏低

我国现行的义务教育投资体制是一种以分散管理为主、多渠道筹资的投资管理体制，经费来源主要由县、乡等地方政府负责筹集提供。在1994年税制改革之前，中央财政收入比重较低，而地方财政较为宽裕，实行这种体制对义务教育起到了积极作用。但自1994年税制改革之后，中央财政大大加强，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）占17%，而有着2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政的两级财政收入共计仅占20%多^[1]。中央财政收入占国家财政收入的比重有较大幅度上升，然而中央对义务教育的拨款却并未增加，1995年中央本级财政预算内教育拨款占全国财政预算内教育拨款的比重比1994年还下降了0.64%。在1996年全国义务教育财政预算内拨款中，中央财政拨款所占的比重仅为0.04%。中央政府应尽而未尽之责自然就转嫁到地方政府身上。而这种结果的出现正是由于现行的“以分散管理为主”的义务教育投资体制^[2]。据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省地（市）负担约11%，而中央财政只负担2%左右。在目前这种地方财政收入较少的情况下，仍然实行这种投资体制，必然导致政府间财权与事权的不对称，投资主体明显重心偏低。

曾庆伟、周宇、王涛、吴超等认为，运行十几年，办学主体在乡镇的做法的弊端日益凸现，造成了教育经费的大量拖欠。义务教育到了难以维持的程度，教育质量无法保证和提升。由于没有明确各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，客观上使层层下放的办学权力，扭曲成了层层下放的办学责任。在实际执行中就是“谁管谁出钱”，即把义务教育的经费供给与管理层层下放，省下放到县，县下放到乡，乡下放到村。这样下放的结果是，有钱的就办，没钱的就拖，形成了新的矛盾。当经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力做保障实现“普九”之时，广大的西部地区，特别是贫困的农村地区以及边远少数民族地区，却因自然条件恶劣，经济社会发展缓慢，地方政府财政困难，民间资本存量少无法投入教育等自然、经济、历史的原因使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境。

2.投资总量明显不足

国家是教育的最大受益者。因为办教育，培养各级各类专业人才，能极大地提高社会生产力，促进国家政治、经济、文化的繁荣昌盛，提高国家的综合国力，所以国家理应承担教育投入的大头。一般来说，公共教育经费占国民生产总值比重的大小，既可以反映政府对教育的“努力程度”，又能较准确地反映出教育在国家发展中的战略地位。就世界范围而言，公共教育经费占国民生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。我国公共教育经费占国民生产总值的比例，1992年为2.73%，1993年为2.52%，1994年为2.62%，1995年为2.45%，1996年为2.47%，1997年为2.54%，1998年为2.61%，1999年为2.79%，2000年为2.87%，2001年为3.19%。从这组数字可以看出，我国的公共教育经费占国民生产总值的比重徘徊在2%～3%之间，远远低于世界平均水平^[3]。从总体上看，我国教育投资是偏低的。国家财政性教育经费占GDP的比重自上个世纪90年代以来，既低于《中国教育改革与发展纲要》规定的4%，也低于世界平均水平的5.7%。国家财政支出用于教育支出的比例过低，国家教育支出占财政支出的比重从分税制改革时的1994年的16.17%开始连续六年下降，至2000年为12.40%。这说明国家财政性教育经费投入力度不够，其主渠道地位弱化^[4]。

3.投资结构不合理

我国目前的教育投资结构形成了高等教育发展快，中等教育发展不足，初等教育没有能得到基本保障的不尽合理的局面。这与初等、中等、高等三级教育的自身特点不相符合。和其他国家教育投资结构比例相比较，我国高教投资比例过大，三级教育呈现倒三角形结构，人均教育经费投资在三级教育中比值差距过大，不仅远远高于发达国家，也高于发展中国家。教育资源过分向高等教育倾斜，造成了各级各类教育的非均衡发展，尤其是在有限的教育总资源情况下，削弱了对义务教育的投资能力，影响了国民素质的普遍提高^[5]。

童宏保、赵宏斌、陈平水等认为，我国三级教育投资比例不当，过于倾向高等教育；城乡教育投资不当，过于倾向城市教育。有资料显示，北京、上海等地1名小学生的教育投资相当于全国农村平均30个小学生的教育投资。义务教育经费中，政府财政预算内拨款所占的比重在50%~60%之间，对非义务教育阶段的高等教育，政府却负担了70%以上的经费。大学生的人均国家拨款9000元，而小学生的人均国家拨付的经费只有530元，政府过于偏重高等教育而忽视中小学教育，显然违背了义务教育的原则，导致义务教育与非义务教育投资失衡。

4.投资体制不利于义务教育的均衡发展

义务教育是一种关系着一个国家公民整体素质提高的教育活动，具有很强的社会性、公共性，要体现投资利益的公平性，每一个适龄的儿童，不分种族、性别、经济状况如何，都应平等地接受义务教育，这是义务教育的基本特征。我国现行的义务教育投资体制不符合义务教育均衡稳定发展的要求。义务教育财政责任的基层化，地区之间经济发展水平和财力差距的扩大，加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使我国地区之间义务教育经费和资源的不均等、不公平极其明显。发达地区与边远和贫困地区、城市与农村学生生均教育经费的差距不仅明显存在而且有不断拉大的趋势。办学经费困难、条件差仍然是边远和贫困地区、部分农村地区教育发展的最大问题。据统计，2000年普通小学教育生均教育经费情况：全国经常性经费支出生均是755.16元，最高的上海市是3498.12元，最低的贵州省是375.71元。其中公用经费情况：全国是197.2元，最高上海市是905.46元，最低贵州是75.8元。生均预算内事业费拨款情况：全国生均479.28元，最高上海市是2756.71元，最低河南省是251.45元。其中属于预算内事业费拨款的生均公用经费情况：全国是37.18元，最高上海市是448.2元，最低陕西省是8.77元^[6]。2001年普通小学生均经费，最高的上海是最低的河南的8.9倍；初中生均费第一位的上海与最低的贵州比较，相差6.8倍。又如，2001年生均固定资产价值，小学最高的北京是最低的贵州的6.0倍；初中最高的北京是最低的贵州的5.3倍^[7]。

二、对策

1.投资主体上移

根据义务教育投资的国际经验，一般均由政府直接投资，政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源，大部分国家多采用将包括义务教育在内的公共经费直接作入各级政府的年度财政预算之中，从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分，使义务教育公共经费全部来源于普通税收^[8]。在当今世界，虽然各国财政体制相差很大，但义务教育的公共投资主体大多集中在中央或高层地方政府，而义务教育的管理各国仍以基层政府管理为主。在美国由学区主管，在德国、法国、日本由市镇主管，各国并不遵循“主管者负责”的教育投资原则。这样由中央或高层地方政府投资可以保证经费的来源和义务教育的均衡发展，由基层政府主管义务教育可以更好地满足当地义务教育的需求，两者结合能有效地推动义务教育的发展^[9]。我国义务教育的投资也应借鉴这一通行的做法，笔者同意旷乾、曹夕多、张子照等人的建议，我国义务教育应该以中央财政和省级财政作为义务教育公共投资的投资主体，以县级政府作为义务教育管理的主体，改革现有财政管理体制，依照财权、事权相统一的原则，教育经费在预算中单列，加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。

2.增加投资总量

加大教育立法力度，增立《教育投资法》，把《中国教育改革和发展纲要》中提出的“我国的教育投入占GDP的比重为4%”以法律的形式确立下来，中央政府应保证这一比例的实现。同时，应该提高各级政府对义务教育的认识，高度重视我国义务教育经费的投入远远低于世界平均水平这一现实对我国国民素质、综合国力和经济可持续发展的不利影响，中央政府应力争在义务教育经费投资中的比重达到或超过50%，各级地方政府也应尽最大可能加大义务教育的投资数量。为了增加义务教育经费的来源，一些学者建议增收义务教育税或发行义务教育福利彩票，笔者认为是可行的。通过增收义务教育税，可以使每个纳税人都承担发展义务教育的责任，同时又通过享受平等的义务教育获得应有的权力。发展义务教育的重要性并不亚于发展福利事业和体育事业，既然国家可以通过发行福利彩票和体育彩票增加这两项事业的发展经费，那么也可以通过发行义务教育福利彩票增加义务教育经费的筹资渠道，在一定程度上缓解义务教育经费不足的状况。

3.调整投资结构

我国教育经费中2000年对高等教育的投资是义务教育投资的16.79倍，比较世界大多数国家的2.79倍，投资比例严重失衡。因此，我国应合理地调整教育投资中的资金结构安排，适当调低财政资金中对高等教育的投资，加大对义务教育的投资比例，政府教育资金应优先保证义务教育的实施，义务教育的政府投资份额应在60%以上，改变教育投资中的倒三角结构，使教育经费的使用趋于合理，使各级各类教育的发展趋于均衡。

4.调整投资重点

义务教育投资中，应按照各地区的实际情况计算出义务教育的生均最低标准拨款，由中央和省级财政全额拨付。对于东部发达地区和城镇等教育资金充分的地区，地方财政可以在此基础上进行补充投资；对于西部不发达地区和农村等教育资金十分紧张的地区，也可以满足义务教育资金的基本要求。同时，中央财政和省级财政应重点加大对经济落后地区的资金转移支付力度，专款专用，使各地区义务教育经费的投入基本均衡，保证义务教育的均衡发展。

参考文献：

[1] 华桂宏，朱恩涛.论教育的双重外部性效应[J].经济研究，2003，（5）.

[2] 王红.论义务教育投资中政府责任转嫁问题[J].教育理论与实践 ，2003，（4）.

[3] 孟旭，樊香兰.我国基础教育投资中存在的问题与建议[J].中国教育学刊，2003，（4）.

[4] 旷乾，曹夕多.关于我国农村义务教育的投资主体提升到省级财政的分析[J].上海经济研究，2004，（2）.

[5] 李培胜.浅析我国教育投资[J].决策参考，2004，（5）.

[6] 朱国仁.我国教育投资体制存在的问题与对策[J].洛阳师范学院学报，2003，（6）.

[7] 吴亚平.农村义务教育投资谁来承担[J].宏观经济研究，2003，（10）.

[8] 马晓红.实现国家义务教育投资体制创新，解决新疆基础教育经费短缺问题[J].乌鲁木齐成人教育学院学报，2002，（3）.

[9] 旷乾,曹夕多.关于我国农村义务教育的投资主体提升到省级财政的分析[J].上海经济研究，2004,（2）.