王绍光

判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域(如教育)，但却舍不得向那个领域投人财政资金。如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向，很容易看走眼。而财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察：政府所有的功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是本文分析新班子政策取向的视角。[1]

一.背景

从1978年开始到90年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。不过80年代仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：

*改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。

*在整个80年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑 (见图一、图二)。

，直到90年代初，中国的改革是种全赢游戏(win- wm game)。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。……