邓宇

《金融机构治理手册》

郝臣著

清华大学出版社

2023年3月

为什么金融治理如此重要？为什么金融监管改革迫在眉睫？为什么要加强金融机构治理？

要回答这些问题前，需要厘清两个逻辑：其一，随着经济形态加速演化，现代金融逐渐走向复杂多元，金融体系更加多样，金融机构种类和金融业务模式急剧变化，金融机构治理变得更加紧迫；其二，全球经济金融形势不确定性、不稳定性增加，现代金融治理成为国家现代化的重要一环。从实践来看，金融机构治理贯穿于国家金融治理现代化始终，更加强调统筹发展和安全，通过顶层设计和试点推广相结合的方式推动金融机构治理加快走向规范化和制度化。

《金融机构治理手册》一书不但系统性讨论了金融治理的重要性，全方位剖析金融监管机构治理的框架、制度和职责，而且详实解读银行、保险、证券以及其他金融服务机构、境外机构治理的职能设计。阅读本书，既能相对完整地认识和理解中国金融治理体系的基本全貌，也能全局性把握中国未来金融治理的走向，特别是结合新一轮金融机构治理改革，会有深刻的体悟。

一、理解金融治理的逻辑出发点

虽然初读《金融机构治理手册》带有很强的课程色彩，但这些基础知识却时常被研究者或读者所误读，要么是对中国金融治理体系的了解不够全面，因而在研究著述中可能出现知识漏洞，也可能因常识缺乏导致研究暴露出“常识错误”。本书的作者及团队多年来关注和研究金融治理，不但抓住了金融治理的主线，即金融机构治理，而且将金融治理的研究从技术层面推向制度层面。这一趋势的变化，与国家所强调的金融治理能力现代化有着紧密的联系。

本书认为，金融机构治理是中国金融机构改革发展的主线，也是国家治理体系的重要组成部分。2017年全国金融工作会议确立金融工作三大任务——服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革，引领中国金融治理建设进程。2023年中央金融工作会议指出，金融监管和治理能力薄弱，要求切实提高金融监管有效性。随着新一轮金融监管改革启动，金融治理现代化的中国道路愈发清晰。

过去很长一段时间，关于金融监管的讨论大多停留在监管或监督层面，金融治理的概念和定义尚未完全清晰。本书在讨论治理的发展进程时提出，在越来越多的理论学科、实践领域关注治理的基础上，现代治理体系的框架也在逐步形成。由此，本书将治理对象维度延伸出金融机构治理，将其作为治理内容维度中的经济治理的重要内容，同时也是治理边界维度中的国家治理的基础。本书从两个视角剖析中国金融治理体系的制度设计，包括顶层设计、金融监管和金融机构治理三个层面，分别对应宏观（制度规范）、中观（金融监管）、微观（金融机构）的三大金融治理层次。从行业细分视角理解金融业治理主要体现为分类监管的特征，体现了金融治理的专业化。本书指出，从微观层面来说，健康的金融机构是现代高效金融体系的根本基础，良好的公司治理又是其根本保障。

二、明确金融监管机构治理的重要性

客观而言，中国现代金融业发展起步并不太早，直到改革开放后，中国才逐渐探索建立适应中国特色社会主义经济制度的金融业发展模式，并不断完善金融治理框架。经过多次调整，中国的金融监管机构和监管职能也逐渐走向成熟，金融治理框架更加清晰。早前，中国的金融机构和金融体系发展主要以中国人民银行为主，20世纪80年代开始划分商业银行，陆续推动几大国有股份制银行重组上市，其后成立政策性金融机构，各地陆续成立地方中小银行。而金融机构类型、分工职能多元化，意味着金融机构治理的难度更大，要求也更高，迫切需要与之相适应的现代金融机构治理体系，包括金融监管治理。

本书在分析金融监管机构治理时，讨论了国务院金融稳定发展委员会的治理框架，包括职能设计、部门设置以及出台的各类监管措施、监管规范等。从当时设立这一机构的目的看，主要在于更好地统筹协调监管、防范金融风险、促进金融业健康发展。现阶段，国家金融机构改革方案提出两个层面的调整。组建中央金融委员会，旨在加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。

在不同时期，金融发展的阶段性的重点有所差异，因而在这一进程中，陆续推进国家和地方层面的金融监管改革。国家层面，始终强调建设现代中央银行制度。本书认为，中国人民银行治理是基于现有监管格局，为了保证中国人民银行明确其职责，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定所构建的一系列重要制度安排。从目前的进展看，一方面是加快健全现代中央银行制度，从法律制度层面规范中央银行职能和任务；另一方面是完善现代金融监管体系，组建国家金融监督管理总局，履行机构监管、行为监管、功能监管的职能，实现穿透式监管和持续监管。

三、加强金融机构专业治理的关键

金融机构的监管既是制度问题，也是专业问题。纵观欧美和拉美、东南亚等国家的金融治理历史经验，如果缺乏必要、可靠的金融治理机制，很容易诱发监管套利等问题。即便现阶段，欧美仍出现局部银行危机，可见金融治理任务十分艰巨。2008年全球金融危机后，欧美国家推动金融监管改革，构建“强监管”的金融治理格局，增设了不少金融监管机构，加重了更多金融监管指标。但这些监管仍存在漏洞和弊病，特别是对金融机构的治理风险、管理层的经营风险以及流动性风险的关注，目前的金融監管存在不足。本书详细描绘了中国金融机构的具体类型，并提出五个层次的金融机构治理研究框架。

目前，中国的金融机构类型、数量及规模已达到新高峰。中国人民银行公布的数据显示，初步统计，截至2022年末，中国金融业机构总资产为419.64万亿元。其中，银行、保险、证券三类机构总资产占比分别为90.4%、6.5%、3.1%。根据原中国银保监会统计的数据显示，截至2022年底，中国境内银行业金融机构持证数量为226650家，法人机构持证数量为4575家。从行业细分领域看，既有政策性银行、国有大型商业银行、全国性股份制商业银行，也有地方银行，以及互联网银行、消费金融公司等，这些不同类型的金融机构，对金融机构治理提出更高要求。本书从行业细分视角分别探讨了银行业存款类、银行业非存款类、保险业、证券期货、金融服务、类金融、境外等七种类型，提出独具特色的治理框架。

本书还特别将类金融机构、金融服务机构、境外机构等单独拎出来进行讨论，可见这些金融机构治理不容忽视。当前的金融治理强调坚持强化金融风险源头管控，将金融活动全面纳入监管。过去数年来，消费金融公司、网贷机構、支付机构、银行理财子公司等新型金融机构陆续设立，而且还有大量的金融资产管理公司、融资担保公司等相继出现。对此，金融监管部门紧跟金融形势发展，不断提出新的监管规范，制定完善金融监管法律法规，在统筹监管基础上更加注重提升金融机构分类治理和专业治理水平。新的金融治理范式下，加强金融机构治理需要梳理类金融机构的金融活动，探索完善构建新的金融治理工具，加强行为监管和功能监管。

四、金融治理的前瞻性置于风险治理之前

本书追溯治理的起源与发展脉络，尝试构建一个多维度的现代治理体系，在界定金融治理和金融业治理本质的基础上，明确金融机构治理的内涵，并提出金融机构治理的总体框架。金融机构治理之所以重要，主要有两方面原因：近年来中国围绕宏观审慎和微观审慎监管，搭建起比较完善的金融监管体系，积累了丰富的金融治理经验，但潜在的系统性金融风险仍不可小觑，构筑严密的金融风险屏障仍需要加倍努力；面对百年变局和世纪动荡变革期，不确定性、不稳定性加剧，牢牢守住不发生系统性金融风险的关键落脚点主要在于金融机构治理，需从制度设计、理论探索、具体实践到操作层面建立健全金融治理路径和方法。

经过多轮金融改革，中国金融机构治理走向制度规范，逐渐探索出具有中国特色、兼具国际视野、契合中国式现代化的金融治理模式。当前，新一轮国家金融监管改革启动并加快落地，明确金融机构治理方向、目标和任务，未来需要将这些顶层设计落实到金融机构治理实践层面，需要做好两方面的工作。其一，传统金融机构治理与非传统金融机构的治理仍需统筹加强，特别是关联交易、交叉风险等问题亟待研究并加以解决；其二，非传统金融活动、金融业务创新等仍有赖于建立健全监管规范，国际以及区域金融风险迫切需要加强研究，例如此轮欧美局部银行危机事件再次警醒我们，目前的金融监管并非“一劳永逸”，需加强研究新问题、新形势、新情况，从源头、过程以及事后风险处置等视角不断完善治理方案，强化金融监管和金融治理的前瞻性。

（本文谨代表个人观点；编辑：许瑶）