张舸　杨明慧

通过数据要素应用，一些行业已经找到了效率和规模的新增长。图/IC

今年全国两会期间，全国人大代表、中国移动浙江公司党委书记、董事长、总经理杨剑宇建议，要大力推进全国数据要素市场发展，进一步形成全国统一大市场。

杨剑宇表示，2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》出台，浙江作为被点名支持开展先行先试的省份，陆续推进数据要素价值释放、公共数据授权运营管理、产业数据价值化改革试点、数据知识产权登记等，数据要素市场化取得积极进展。但在参与先行先试过程中发现，当前我国数据要素全国统一大市场建设仍然面临有效供给不足、流通交易不畅、合规管理要求不清晰等问题。具体表现如下：

在数据供给方面，数据资源的归集和利用水平不高，深入具体场景的数据挖掘和分析应用较少，算法方面投入不够，技术成熟度和实用性有待提高；跨行业、跨区域、跨部门的数据融合应用水平有待进一步提升，市场活力不足。

在数据流通方面，市场化程度不高，各地的“场内”交易标准和监管机制不一，影响数据要素在全国范围内的流通，全国统一大市场的规则建设有待提速。在合规管理方面，大数据应用的合法性要求相对清晰，但合规性要求政出多门，企业难以对不断增加的数据应用场景作出及时有效的探索和响应。

进一步加快全国数据要素市场发展，推动形成全国统一大市场，杨剑宇提出三条建议：

一是加快数据资源体系建设。推进数据资源及支持平台的标准建设，加快部署工业产品主数据标准分行业试点，引导工信、海关、税务、统计、能源、电力等国家部门向地方回流共享涉企相关数据；

二是加快流通配套法规建设。探索建立正面引导清单、负面禁止清单和第三方机构认证评级相结合的数据市场准入制度，支持各地推广温州“数安港”模式，鼓励数据流转创新，并建立容错机制；

三是加快数据流通实践探索。在工业领域率先推进可信数据空间标杆试点，以产业大脑、工业互联网平台为核心，打通数据流通路径、完善数据基础设施，促进工业数据畅通流转，推进新型工业化建设。

2023年，国家数据局宣布组建成立，数据资产入表、跨境数据流通等关键领域政策不断完善，北京、上海、江苏，浙江等地多元探索数据基础制度落地，数据交易所、数据科技企业亦迎来发展热潮。

中商产业研究院数据预测，2023年中国数据要素市场规模将达到1273.4亿元，2024年将达到1591.8亿元。所谓数据要素，IDC咨询将其定义为：利用公共数据、企业数据、个人数据进行数据的价值化，为产业生产和社会发展服务。东吴证券分析师王紫敬认为，数据资产市场潜在总规模数十万亿元，具备足够资本驱动力接过土地财政（近十万亿元市场）的大旗。

2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，要求到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。此外，2022年2月发布的《“十四五”数字经济发展规划》亦提出，到2025年，数字经济迈向全面扩展期，数字经济核心产业增加值占GDP（国内生产总值）比重达到10%。

国务院原副秘书长江小涓在去年召开的第二十五届北大光华新年论坛上指出，“中国作为全球最大的数据生产国，在数据要素发挥新动能方面有独特优势，应加快数字经济发展，支撑经济全面稳定向好。”

2024年1月，国家数据局联合17部门发布1号文件——《“数据要素×”三年行动计划（2024-2026年）》（以下简称《行动计划》），選取12个行业和领域，推动发挥数据要素的乘数效应，释放数据要素价值。在此情况下，什么是数据要素的乘数效应？2024年数据要素又该如何发力？

激发数据乘数效应

“数据要素×”简单说就是数据要素的乘数效应。

多位受访专家对《财经》指出，其整体思路类似于几年前的“互联网+”“智能+”，但不同之处在于，“加法”只是简单的融合，而数据要素不仅要融合，更要放大、叠加、倍增效果，更贴近于“乘法”。

“特别是数据具有多场景复用的能力。一组数据可以多次复用，并不断挖掘出新的价值，这是其他生产要素所不具备的特点。”江小涓强调。

“借助数据规模报酬递增、非竞争性、低成本复用的特点，‘数据要素×行动将通过推动数据在多场景应用，提高资源配置效率，创造新产业新模式，实现对经济发展倍增效应，进入激活数据要素价值的新阶段。”国家数据局局长刘烈宏亦在第二十五届北大光华新年论坛上亦表示。

通过数据要素应用，一些行业已经找到了效率和规模的新增长。刘烈宏举例，在纺织行业，下游中小企业存在获客难度大、采购成本高、融资渠道窄等困难。借助上下游数据的贯通，中小企业能够获得有效和真实的商情信息、稳定和规模的订单，从而解决产品销售的问题。“深挖数据中的有用信息，作用于其他要素，能够找到资源约束下的‘最优解，解决过去解决不了的难题。”

根据《行动计划》，要求到2026年底，数据要素应用场景广度和深度大幅拓展，在经济发展领域数据要素乘数效应得到显现，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，数据产业年均增速超20%等。

如何实现这一目标？工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林对《财经》指出，需要软件、硬件“两手抓”。软件上，实现市场化匹配数据要素资源，需要更多体制、机制完善，比如数据确权、数据市场交易、数据流通安全、数据定价策略等方面的法规制定和落实。

硬件方面则依托数据安全系统和数据算力系统。盘和林概括道，“要有数，先有算”，东数西算不仅是规模递增，还要根据数据要素市场需求变化，优化算力供给结构。“比如大模型发展需要更多智能算力作为辅助，农业数据较为零散，可通过智能物联网来推动数据收集……不同需求所需算力各异。”

值得注意的是，在追求数据要素市场发展的同时，更要兼顾数据安全与合规。“如果只追求发展速度，不注重安全合规，那么最终会是‘无根之木，无源之水。”盘和林强调。

普华永道中国数据洞察、云转型及数据安全合规合伙人李扬曾对《财经》指出，以当前鼓励的数据资源入表为例，它可能带来企业资产增值的同时，也意味着当数据被破坏或者被勒索无法恢复时，会造成潜在的资产减值。

表：主要地区的数据要素相关政策梳理

资料来源：清控科创智库，《财经》区域经济与产业研究院整理。制表：颜斌

“也就是说，一旦数据安全事故出现在国资企业或上市公司，会造成国有资产流失或影响上市公司财报，后果比曾经单纯的数据安全漏洞严重得多。市场对待数据安全治理的态度也需更加严谨。”李扬说。

刘烈宏表示，下一步，国家数据局将会同有关部门，通过组织试点工程，启动大赛，发布典型案例等方式，多措并举推进“数据要素×”行动计划落实落地。

理顺地方数据管理机制

为抢抓风口上的数据新动能，2023年以来，各地方政府亦加速数据要素市场化行动的探路。地方层面，主要省份的数据要素政策梳理如下表所示：

多位受访专家对《财经》指出，探索数据要素的价值化，要始终围绕数据的应用展开，当前各地推进数据要素领域的试点或成为破题法门。

2023年12月，国家数据局副局长沈竹林亦在国家数据局召开的媒体吹风会上亦表示，“下一步将重点研究组织‘数据要素×试点示范工程，联合有关部门、地方开展政策性试点，加大支持力度，探索研究数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的落地举措，凝炼形成一批可复制可推广的解决方案和典型模式。”

除了制度上的创新，市场普遍关心数据要素市场的管理机制。

2024年1月10日，江苏省数据局率先亮相，这是2023年国家数据局正式揭牌后，第一个成立的省级数据局，正式拉开了新一批省市级数据局成立的序幕。次日，四川省数据局在成都揭牌，内蒙古自治区政务服务与数据管理局成立。1月15日，上海数据局、云南省数据局、青海省数据局、河北省数据和政务服务局四个省数据局接力成立。

实际上，早在国家数据局成立前，北京、上海、广州、贵阳等主要城市，各地就已有“大数据局”“大数据管理中心”“数据管理局”等数据管理部门，散落在地方发改、网信、工信部门或省委直属，此外还有更多市级数据管理机构。

中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮告诉《财经》，近期成立的省级大数据局在国家数字治理的宏观架构中处于承上启下的关键位置，对完善地方政府数据治理体系意义重大。“2024年应有大批省市设立、调整数据管理部门，部门改革由中央影响到省级，并进一步为市级带来规范性影响。”

与此前地方自设的灵活度更高的大数据管理机构相比，市场普遍认为，2024年开年的省市数据管理机构调整，意味着地方机构与中央“对齐”。

对此，马亮强调，国家数据局是隶属于国家发展改革委的副部级机构，在国家层面这样设立有其考虑，但是在地方层面则不应为“对齐”而忽略地方创新。

“毕竟未来各地的数据管理职能会存在层级差异”。马亮以上海为例分析，2023年10月，上海市政府印发《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》，提出率先创建国家级数据交易平台，因此后续政策力度大、落实快，并先后成立上海数据交易所、上海数据集团等多个相关单位，形成上海模式。

马亮认为，已设立数据局的地区，地方政府可以根据自身情况继续或调整；没有设立的，可以参照国家数据局的做法或自主创新。“未来其他省市因地制宜的情况不会少，也值得鼓励。”

2024年数据要素市场如何发力？

2024年伊始，云上贵州大数据集团即组织举办了“数据要素价值化探索”专题培训，结合“数据要素×”三年行动计划，讨论了在探索數据资产化场景中，形成的数据资产入表实现方法论，要求集团各级公司领导班子、中层管理人员和业务骨干参加。

不少数据相关领域的业务负责人告诉《财经》，“2024年是数据要素市场的风口之年，公司已开始相关政策的研究并探索业务，希望通过尽早布局，在庞大的数据市场分一杯羹。”

与此同时，据“内蒙古数据交易中心”微信公众号消息，1月18日，国家数据局副局长夏冰、国家数据局综合司牵头人宋宪荣等一行前往和林格尔新区调研指导。

这意味着，中国电信股份有限公司原执行董事兼执行副总裁夏冰已出任国家数据局副局长。截至目前，国家数据局已到任四名正副局长，核心领导团队已完整搭建，数据要素市场的整体发展将持续加速。

2024年数据要素市场将有哪些新动能？

IDC咨询预测，2024年全球将产生157ZB数据，其中中国新增39ZB，占全球24.8%。中国数据增量的复合增长率达26.3%。数据量生成最多的行业分别为政府、互联网、软件服务、零售和银行，对于数据的挖掘和产品打造，是促进其产生价值二次和三次传递关键。

在刘烈宏看来，为促进数据要素流通，下一步还需要在制度建设、流通利用方式、收益分配、安全治理等四方面深化研究。

一是制度建设，数据领域发展变化快，且国际上没有通行做法可以借鉴，必须坚持顶层设计和实践探索相结合。要鼓励创新，探索适应不同行业、不同领域的数据要素市场化配置模式，推动企业对数据资源进行会计处理；也要加快形成系统完整、科学合理、协调统一的数据基础制度体系。

二是流通利用，需要建立数据基础设施。数据的复制成本趋近于零，一旦交易，卖方不仅失去了对该数据的控制，还要承担安全风险。必须加快建设数据基础设施，建立可信流通体系，利用多方安全计算、区块链等技术，实现数据可管可控。

三是数据具有报酬递增的特点，需要探索兼顾效率和公平的分配机制。市场起决定性作用的同时，也要发挥政府引导调节作用，真正做到兼顾效率和公平，不仅要在数据产权、流通交易、收益分配等各项政策中予以通盘考虑，也需要建立激励相容机制。

四是需要探索适应数据特点的安全治理模式。数据流通涉及多方数据融合，一旦被泄露或滥用，可能带来个人隐私、商业秘密等数据泄露问题，甚至挑战国家安全，对传统分业监管、属地监管模式提出挑战。

此外，多位受访专家建议，可以将政府持有的公共数据作为探索数据要素市场的关键突破口。江小涓指出，公共数据体量大、质量好、结构性好，数据时间的长度也好，但是开放共享确实不够，数据利用效率不够高，也确实存在数据开发利用中的隐私保护等问题。

据了解，下一步公共数据更好地对社会开放有两种选项：一种是开放共享，基本免费或者仅仅覆盖成本；另一种是开发利用，把它作为一种收益性的资源来对待。

在江小涓看来，“两个选项相结合，是公共数据应用的最有效方式”。坚持公共数据是一个普惠社会公众和市场主体的数据，要特别强调它的开放共享。与此同时，有的数据要做成数据产品，有开发成本，商业化的开发利用能调动积极性；有的公共数据并非人人皆需，由政府部门开发这些数据给少数企业来用，用者付费亦是合理选项。