赵连稳

（北京联合大学北京政治文明建设研究基地，北京，100101）

每年召开的各级人大会议和政协会议，即两会在我国政治生活中占有重要地位，而全国两会更是世界关注中国的重要窗口。两会机制是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、政协全国委员会和地方各级委员会共同发挥作用、区域利益和界别利益互补的一种表达机制，包括两会期间两者密切配合的工作机制、在社会多个领域特别是在民意表达方面共同发挥作用的机制。两会机制作为中国式民主政治的独特安排与重要载体，是人大发挥权力机关作用和政协发挥专门协商机构作用的重要机制，是选举民主与协商民主、权力监督和民主监督相得益彰的重要机制，是扩大公民有序政治参与的重要机制，是全过程人民民主的重要载体，是我国政治体制区别于西方国家政治体制的重要标志，是适合我国国情的民主政治制度安排，是我国社会主义民主政治建设的一项重要的制度创新，充分彰显了中国特色社会主义民主政治制度优势。

一、两会机制的萌芽和形成

中国不实行西方资产阶级国家的“两院制”，而是创立了适合中国国情的两会机制。两会机制作为适合我国国情的民主政治制度安排，它有个萌芽和形成的过程。

（一）两会机制的萌芽

两会机制萌芽于新中国成立初期。1919年爆发的“五四运动”标志着中国历史由资产阶级领导的旧民主主义革命，进入到无产阶级领导的新民主主义革命时期，其特征是中国共产党团结带领工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的民主革命。因此，新民主主义革命胜利以后，就不会建立英美式的资产阶级共和国，也不会建立苏联、东欧那样的无产阶级专政的社会主义共和国①，而是建立一个无产阶级领导的、各革命阶级联合专政的新民主主义的共和国。新中国就其“国体”而言，是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的，包括小资产阶级、民族资产阶级和其他反帝反封建的人们在内的各革命阶级的联合专政；就其“政体”而言，是民主集中制的人民代表大会制度。1949年秋，中国革命胜利即将到来，建立新中国的条件已经成熟，但由于当时西北、西南还没有完全解放，即使新解放区也暂时不具备召开普选的人民代表大会的条件，在这种情况下，共产党接受了民主党派的建议，先召开了中国人民政治协商会议全体会议②，代行全国人民代表大会的职权，宣告中华人民共和国成立。政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”[1]中国人民政协第一届全体会议选出了中央人民政府委员会，还选出了政协全国委员会。关于政协全国委员会的职能问题，在政协第一届全体会议召开前夕，周恩来给政协代表所作的报告中指出：“人民政协全国委员会便是同中央人民政府协议事情的机构，一切大政方针,都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”[2]即政协全国委员会是同中央人民政府协商议政的机构。董必武也说：“中央人民政府委员会选出后，人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关。”[3]从1949年10月1日中央人民政府成立至1954年9月15日全国人民代表大会召开，为中央人民政府委员会和政协全国委员会的运行期间，这个时期就是两会机制的萌芽时期③。

（二）两会机制的形成

1954年至1965年是两会机制的形成时期。1954年9月15日至9月28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂召开，标志着我国人民代表大会制度正式确立④。从此之后，中国人民政治协商会议全体会议完成了代行全国人民代表大会职权的历史使命，中国人民政治协商会议全体会议的组织形式也就不复存在了，而政协全国委员会及其地方委员会则依据宪法规定，作为统一战线组织继续发挥作用。同年12月25日，政协第二届全国委员会第一次会议召开，会议通过了政协章程⑤。之后，政协全国委员会及其地方委员会，根据宪法、政协章程，就有关国家和地方政治生活、人民民主统一战线的重要事项，进行民主协商，开展工作⑥。

从1956年开始，有一段时间是全国政协常委会与全国人大常委会常常召开联席会议，讨论通过一些“决议”和“通知”⑦，由于一届全国人大历次会议和政协第二届全国委员会历次会议并不在一个时间段举行，而是分别召开。当时的民革中央主席李济深，既要参加全国人大的全体会议，也要参加全国政协的全体会议，因为他既是全国人大常委会副委员长，又是全国政协副主席，为了提高工作效率，他建议两个会议同一个时间段举行且政协委员列席人大会议。李济深的这个建议得到毛泽东和周恩来的采纳。

政协第二届全国委员会第五十二次常委会会议决定，1959年4月17日，召开政协第三届全国委员会第一次会议，18日，在第一届全国人大常委会第一百零七次会议、政协第二届全国委员会第五十三次常委会举行的联席会议上，决定第二届全国人大第一次会议与政协第三届全国委员会第一次会议同时期召开⑧。正是在这次联席会议上的讲话中，周恩来首次使用了两会的说法，他指出：“两个大会联合起来开会是一个新形式，但要说明，这个会是又联合，又有区别。主要议程是合着的，但人大要实行它的权力，这些权力政协是没有的，但是多吸收意见，归入决议中去，可以集思广益把工作做得更好。人大、政协‘两会’有不同之处，权力上有分别，但应该说‘两会’只有权力之分，无高低之别。不只是人大的报告政协可以听，政协有好报告人大也可以听。”[4]可见，是周恩来第一次把全国人大会议和全国政协会议合称为两会的。

1959年到1964年，全国政协全体会议一般早于全国人大全体会议1 至4 天召开⑨。例如，1959年4月17日，政协第三届全国委员会第一次会议开幕，次日，第二届全国人民代表大会第一次会议也召开了⑩。从这次会议开始，政协委员列席人大会议，听取政府工作报告、国民经济计划草案、国家财政年度决算、年度预算，以及国家重大事项报告等⑪，以很好地贯彻“事前协商”的原则。人民大会堂于1959年9月落成，从1960年开始，全国人大与全国政协的全体会议地点一直定在了人民大会堂。两会同期召开，进一步推动了两会机制成为一种制度安排。

第一届全国人大召开后，毛泽东在1955年10月的最高国务会议上提出，在组织人大代表视察工作时，也要组织政协委员参加视察，这对行政立法工作、法院和检察院等方面的工作都有好处，对领导干部联系群众有好处，对下面干部可以起到监督作用。为此，1955年11月10日，全国人大常委会和政协全国委员会常委会联合发出关于1955年秋后视察工作有关事项的通知。其后，人民政协把组织委员视察列入自己的工作日程，每年安排春秋两次视察活动，并且形成制度。此后，到1964年12月，全国人大常委会和全国政协常委会经常开展联合视察活动⑫。至此，两会同时召开、共同发挥作用的机制延伸到闭会期间的日常工作中。

1964年12月20日至1965年1月5日，政协第四届全国委员会第一次会议和第三届全国人大第一次会议在北京召开，这是“文革”之前召开的最后一次全国人大会议和全国政协会议。

（三）两会机制的中断

1965年12月30日，政协第四届全国委员会常务委员会第四次会议、第三届全国人大常务委员会第二十四次会议联席举行，作出了第三届全国人大第二次会议和政协第四届全国委员会第二次会议延期举行的决定。1966年7月7日，在京联席举行的政协第四届全国委员会常务委员会第五次会议、第三届全国人大常务委员会第三十三次会议决定：政协第四届全国委员会第二次会议不定期延期召开⑬。

“文革”时期，仅第四届全国人大于1975年召开过第一次会议，两会机制中断，也使此后的全国人大历届历次会议与全国政协历届历次会议完全同步⑭。1977年召开了中共中央工作会议和中国共产党第十一次全国代表大会，华国锋代表党中央提出了召开第五届全国人大一次会议、政协第五届全国委员会一次会议的建议。同年12月，政协第四届全国委员会常务委员会举行第七次扩大会议，一致通过了关于召开政协第五届全国委员会一次会议的决议。

二、两会机制的重建和完善

从1978年第五届全国人民代表大会、政协第五届全国委员会开始，两会机制重新回到正常轨道运行，并且得到进一步完善。

（一）两会机制的重建

1978年2月24日，政协第五届全国委员会一次会议召开，两天后，第五届全国人大一次会议开幕，全国政协委员列席全国人大会议的传统也恢复了。此后每年的全国两会都在同一个时间段召开，前后相差1 至3 天。从1979年6月15日召开的政协第五届全国委员会二次会议开始，政协委员列席人大会议听取“两高”工作报告，且一直延续下来，逐渐发展为一种制度安排⑮。

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》（即“八二宪法”）为两会机制的重建奠定了宪法基础。“八二宪法”扩大了全国人大常委会的职权，使全国人大在闭会期间仍可有效行使国家权力。同时，“八二宪法”也规定了“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”[5]同年12月21日，政协第五届全国委员会第五次会议通过的政协章程也认为，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织”。1982年颁布的宪法和政协章程为两会机制制度化提供了宪法和章程保障。

在修改宪法的过程中，还有一段是否实行“两院制”的插曲。其实这个问题在起草“五四宪法”时就有过争论，经过讨论，党中央决定不搞“两院制”。

1980年9月10日，全国人大五届三次会议决定成立宪法修改委员会，是否实行“两院制”又被提了出来。彭真认为还是沿用“五四宪法”的规定，不提“两院制”，同时向邓小平汇报了此事。邓小平也认为，还是不要搞“两院制”，而实行人民代表大会一院制，全国人大是最高国家权力机关，政协监督和人大监督是两种不同性质的监督。1980年9月27日，邓小平《在全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件上的批示》指出：在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意[6]。

（二）两会机制的初步完善

每年的3月份召开全国两会始于1985年，这年3月25日和27日，政协第六届全国委员会第三次会议和第六届全国人民代表大会第三次会议先后开幕。在此之前，两会的召开时间并不固定，或在年初，或在年中，有时还在年末。此后，政协全国历届历次全体会议召开1至2天后，全国人大的同届同次全体会议也开幕。⑯

为什么会有这种改变呢？由于国务院年度预算和工作报告必须经过全国人民代表大会批准，而第一季度的预算支出较大，人大批准预算的时间不宜太迟，但人大开会的时间也不能太早，因为财政年度是以自然年度来计算的，如果开会太早，有关数据还没有统计上来，此时制定的预算就会不准确，人大会议在3月份召开，可以给数据统计和政府工作报告留出时间。

1998年3月3日，政协第九届全国委员会第一次会议召开；5日，第九届全国人大第一次会议开幕⑰，从此以后，除特殊情况（如2020年由于重大疫情推迟）外，全国政协历届历次全体会议均在3月3日（2021—2023年为3月4日）、全国人大历届历次全体会议均在3月5日开幕。全国两会的会期也相对固定，除了第一次会议由于涉及换届选举，时间为12-15 天外（2023年为7-8 天），一般在8-11 天（2020—2023年为7 天）。两会召开时，政协委员列席人大会议，听取和讨论政府工作报告及其他有关报告；人大负责人也列席政协全体会议的开幕式和闭幕式⑱。与此同时，地方各级人大会议和政协会议也形成了类似的两会机制。

（三）两会机制的进一步完善

进入21世纪以来，中共中央更加重视民主政治制度建设，两会机制也得到进一步完善。2005年，中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》与《关于加强人民政协工作的意见》，还有2007年召开的党的十七大，均明确提出政府在重大事项和重要人事决策时，要把政治协商纳入决策程序之中，并就人大和政协发挥民主党派与无党派人士参政议政作用提出具体要求。中国共产党和各民主党派、无党派人士在人大与政协开展政党合作和政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这个新型政党制度的重要体现。⑲

进入新时代，中共中央就加强人大和政协工作印发了一系列文件、作出具体部署，提出了更高要求，两会机制在选举民主和协商民主、权力监督与民主监督方面的互补作用进一步彰显，人民群众的各种利益诉求得到更加顺畅充分的表达。

三、两会机制充分彰显中国特色民主政治制度优势

两会机制作为一种制度安排，使选举民主和协商民主相得益彰，权力监督与民主监督相互贯通，在我国政治生活中发挥着重要作用，充分彰显了中国特色社会主义民主政治制度优势，是发展全过程人民民主的重要载体。

（一）两会机制是发挥人大权力机关和政协专门协商机构作用、选举民主和协商民主相得益彰的重要机制

人大代表由人民按照宪法和选举法的规定直接或间接选举产生，对人民负责，受人民监督。政协委员由各方面协商推荐产生，无论是人大代表，还是政协委员，都具有接地气、察民情、聚民智、惠民生的情怀和优势。参加两会的人大代表、政协委员认真听取“一府两院”工作报告，并且进行审议和讨论。“一府两院”则虚心接受人大代表的监督与质询、倾听政协委员的意见建议，把党和政府的决策部署转化为人民群众的共识与行动。人大代表通过议案、政协委员通过提案，对政府工作进行监督、提出意见建议，提供了社会主义选举民主和协商民主的具体表达机制。在我国，人民通过选举、投票行使权力和人民内部各方面在重大决策之前、决策实施之中进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是适合我国社会主义国情的两种民主形式，两者实现了有机结合。习近平总书记指出：“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[7]人民代表大会制度和人民政协制度是我国社会主义选举民主和协商民主的重要制度保障。两会机制是发挥人大权力机关和政协专门协商机构作用、选举民主和协商民主相互补充的重要机制，避免了西方国家议会存在的否决政治、议而不决、决而不行的政治弊端，中国特色社会主义民主具有独特的优越性。

（二）两会机制是中国特色民主政治制度的独特安排和优势

两会机制是我国民主政治制度的独特安排。在我国，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人大在立法程序上保障人民广泛参与，确保党关于国家事务的主张通过人民代表大会的法定程序成为国家意志。各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，由同级人民代表大会产生。人民政协作为具有中国特色的制度安排，是与我国国体和政体相适应的最广泛的爱国统一战线组织，拥有社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的制度优势，按照协商民主程序，通过各种形式的协商，广泛凝聚共识，把党的主张转化为社会各界的自觉行动。

两会机制实现了人民对国家机关的权力监督和民主监督，充分彰显了中国特色社会主义民主政治制度的优势。每年一度的国务院和地方各级“一府两院”工作报告要经过全国人大和地方各级人大审议，国务院、地方各级政府关于上年度国民经济和社会发展计划执行情况、本年度国民经济和社会发展计划草案报告要经过全国人大和地方各级人大审查批准，国务院、地方各级政府关于上年度中央和地方预算执行情况、本年度中央和地方预算草案的报告也要经过全国人大和地方各级人大审查批准。全国人民代表大会还要审议提交大会通过的法律、选举和决定任命国家机构组成人员等。政协全国和地方各级委员会听取并参加讨论“一府两院”工作报告及其他有关报告，认真履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，“重点监督党和国家、各级政府重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”，并就此提出意见和建议，确保各级党委、政府重要决策部署落地生根。全国政协还要讨论拟提交全国人大通过的重要法律草案，为国履职，为民尽责。

（三）两会机制是实现全过程人民民主的重要机制

两会机制使全国人大代表和地方各级人大代表、全国政协委员和地方各级政协委员聚集一堂、共商国是，围绕国家政治、经济、社会、文化、生态文明建设等方面提交议案和提案，发表意见建议，依法依章程共同实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，实现全过程人民民主，在国家治理中体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。两会机制把人大和政协的特点与优势巧妙地融合在一起、将民主和集中有机地结合在一起，使我国人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，实现了全链条、全方位、全覆盖，是最广泛、最真实、最管用的人民民主，在我国政治制度优势转化为治理效能过程中发挥着重要作用，彰显鲜明的中国特色民主政治制度优势，在我国民主政治制度化进程中具有重要意义。要充分发挥两会机制优势，不断扩大人民有序政治参与，吸纳民意、汇集民智，进一步发展全过程人民民主，确保党和国家在决策、执行、监督和落实各个环节都能够听到广大人民的声音，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。

注释

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑪⑫⑬⑭⑮⑯⑰⑱⑲这些内容观点在本文作者所写《两会机制的形成和完善》一文中已发表。