李寿初 刘匡洁

（上海交通大学马克思主义学院，上海，200240）

2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上习近平指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[1]从此，习近平反复强调党的领导法治化。其中,党对国家机关领导法治化是党的领导法治化的晴雨表，是推进国家治理现代化进程中的关键所在。

一、党对国家机关领导法治化是国家治理现代化的根本要求

从党的十一届三中全会开始，我国实行改革开放，进行中国特色社会主义建设。在加强党的领导的同时，党也在认真改善党的领导方式，宪法明确规定任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，党章也明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动，最终形成了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的基本政治形态。从党的十八大开始，中国特色社会主义进入新时代，党积极推进国家治理体系和治理能力现代化，更加强调法治思维和法治方式。

党与国家机关之间的关系，不是国家权力系统中的上下级服从关系，也不是党的组织体系中的上下级隶属关系，而是政治上的领导与被领导关系。党是我国最高政治领导力量，但是党没有超越于法律之外或凌驾于法律之上的特权，过去没有，现在没有，将来更不会有。依法规范党的领导，必然会对党的各级组织及其领导干部进行适当约束。有些人看不清法治是社会发展不可逆转的方向，还在迷恋过去的习惯做法而不情愿依法领导，甚至公开流露出依法领导就是限制党的领导的负面情绪，将党的领导与法治人为地对立起来。实践已经证明，依法规范党的领导活动，非但没有削弱反而加强了党的领导和权威。

党的政策和国家法律都是人民意志的反映，在本质上是一致的。由于法律的制定要比党的政策出台复杂得多，一般先通过党的政策来指导社会实践，待条件成熟时再将党的政策转变为法律。党的政策是法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。党的政策成为法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策，并不得以任何借口使党的新政策违背既有法律规定。党要带头守法，维护法律权威就是维护党的权威，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施，不能将二者对立起来或割裂开来，更不能厚此薄彼。

习近平指出：“领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。各级领导干部必须强化法治意识，带头尊法学法守法用法，做制度执行的表率。”[2]各级领导干部要深刻意识到，党的领导法治化顺应了世界民主政治发展的总趋势和市场经济运行的客观规律，是治国理政方式的革命性变革。各级领导干部一定要与时俱进，摒弃不合时宜的领导方式。一方面，要遵循现代民主政治的一般原则，正视人民利益与执政党利益的主体属性，厘清执政党与国家政权的职权范围。另一方面，要一切从实际出发，实事求是，有计划有步骤地将党的一切领导活动纳入法治轨道。

二、党的领导与党的执政是有区别的两种行为

中国共产党既是执政党又是领导党，执政是领导的体现，领导是执政的保障。领导和执政是两个不同的行为，但是实践中时常纠结在一起。领导与执政之间的关系从政权初创时就是难题，贯穿于从新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设到中国特色社会主义新时代的全过程。

在革命战争时期，党的领导权来自党的权威。毛泽东说：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要大家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[3]但是，新中国成立后，党的领导权来自执政党地位，人民必须服从党的领导，正如习近平所说，“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的”[4]。2018年十三届全国人大一次会议通过宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法成为宪法规范，更使得党的领导有了明确的宪法依据。

执政就是执政党掌控国家权力。当下各国执政党运行国家权力大体归为三种方式：党政不分、以党代政和依法执政。党政不分是指执政党凌驾于国家机关之上，执政党决策，国家机关执行，共同履行国家职能。以党代政是指执政党不是通过国家机关而是直接行使国家权力，国家机关形同虚设。依法执政就是承认执政党和国家机关职能有所不同，虽然国家权力都会在执政党的掌控之中，但是执政党毕竟不是立法机关、行政机关、监察机关、司法机关或其他国家机关，不能直接行使只能由这些国家机关行使的国家权力。只有依法执政才真正符合社会主义民主政治的基本原则，切实反映人类社会政治文明发展的普遍规律。

中国共产党同时是领导主体和执政主体。作为领导主体要执行党的指示，作为执政主体要通过国家机关依法执政。众所周知，国家机关的重要事项即使依法实施一般也得事先征得同级党组织或本机关党组织的同意，这是党的领导的体现。当党的意见与法律规定一致时，大家不会在意领导与执政之分，但是一旦遇到法律规定与党的指示不一致时，领导与执政之间就会出现张力。由于历史原因，党在全社会具有最高权威，这就必定会以党的指示为准，而将法律规定搁置一边。党作为领导主体附带执政主体的特性，作为执政主体附带领导主体的特性，党的领导和党的执政本来不是一回事，结果在实际运行中就变成了一回事。

要改变党的领导和执政不分的状况涉及太多因素，是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就。首先，各级领导干部要深入领会习近平法治思想的精髓，持续强化依法领导和依法执政的观念。其次，党对国家机关领导的内容方式必须合法，要保证国家机关正确行使法定职权。最后，社会各界要自觉监督党对国家机关的领导活动，促使党对国家机关领导法治化落到实处。

三、构建新时代权责法定的党政体制

新时代党和国家机关呈现何种关系状态备受社会关注。要以习近平法治思想为指导，将党对国家机关的依法领导具体化，构建权责法定的党政体制。

党支持和组织人民群众通过人民代表大会这种形式当家作主，支持各级人大及其常委会的工作，保证他们积极主动、独立负责地行使法定职权。党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员，善于通过国家机关实施党对国家和社会的领导。人大及其常委会通过的法律与决议实际上也是党的意志的体现，党尊重人大及其常委会、遵守各项法律和决议，也就是维护党的领导、遵守党的纪律。

党对行政机关的领导是管原则、管方向，监督大政方针的执行，不能像过去那样直接介入具体行政事务。无论同级党委还是本机关党组织对重大行政事务的决策，都只能作为行政机关的指导意见，而不能作为依法行政的公开依据。依法行政的公开依据必须是国家法律，这是依法行政的形式要求。党组织不能用党的决策来代替行政机关的法定职权，行政机关也不得借口党组织决策来推卸自己应负的法律责任，要不断探索完善党对重大行政事务决策的范围和程序。

党对监察委员会的领导，主要通过党的纪律检查委员会与国家的监察委员会合署办公来实现。各级监察委员会必须在同级党的纪律检查委员会指导下工作，不能撇开党的纪律检查委员会单独行动。同时，监察委员会作为一个独立的国家机构，又拥有法定职权，必须对同级人大及其常委会负责。国家监察机关在党的纪检机关指导下工作只是工作方式而已，不能认为它是党的纪检机关的附属机构。党的纪检权和国家监察权是性质不同的两种权力。党的纪检机关和国家监察机关不能相互否定或相互替代，而是要相辅相成，共同依法开展工作。

法院、检察院、公安机关、安全机关以及司法行政机关等，由于它们之间的业务相关性强，因此统称为政法系统。习近平指出：“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”[5]法律是审判和检察活动的唯一依据，各级党委、党委政法委及其领导干部不得以任何理由干涉司法机关依法独立行使司法权，他们在法定的自由裁量权内处理具体案件的司法活动受宪法和法律保护。

党在处理党和国家机关之间关系的原则，也适应于处理党和人民团体（如工会、共青团、妇联）、党和各民主党派以及党和其他社会组织之间的关系。