李英

（中共重庆市委党校党的建设教研部，重庆，400041）

人民代表大会制度是“党领导国家政权机关的重要制度载体”，坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进各级人大及其常委会的工作，必须坚持党的全面领导。习近平总书记指出：“党的领导，体现在党的科学理论和正确路线方针政策上，体现在党的执政能力和执政水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。”[1]组织机制是实现党的领导的机制之一。可以说，以党的组织和共产党员为媒介的组织联结是中国共产党与各级人大及其常委会最直观、最基础的联结，以党的组织和共产党员为基本单元架构的组织机制是党领导人大工作最基础的机制。本文聚焦省级人大常委会这一中间层级的实际行动者，考察省级人大常委会坚持党的全面领导的组织机制，为从组织上观察党对人大工作的领导提供一个视角。

一、组织嵌入：党领导人大工作的结构性耦合机制

在省级人大常委会设立党组，设立或选举人大常委会内的其他党组织，是党嵌入人大机关、领导人大工作的重要组织形态，有效黏合了原本分离的权力机关与政党组织，有效贯通了省级党委与省级人大常委会的结构性关系，实现了党与人大的组织耦合。

（一）省级党委批准成立并领导省级人大常委会党组

省级人大常委会党组的首要属性是非党组织中的党组织。省级人大常委会不是党的组织，属党章规定的“可以成立党组”的“地方国家机关”范畴，是《中国共产党党组工作条例》（以下简称《条例》）规定的“一般应当设立党组”的“县级以上人大常委会”。可以认为，设在省级人大常委会中的党组，是一种嵌入式的党组织。

省级人大常委会党组与省级党委的组织关系，是中国共产党组织体系内部的“非典型性”领导关系。党章第四十九条规定，党组必须服从批准它成立的党组织领导。《条例》第五条规定，党组必须服从批准其设立的党组织领导。党组由谁批准成立、设立？《条例》第十二条明确，党组的设立，应当由党中央或者本级地方党委审批。两部党内法规的这些规定，实际上明确了党组接受本级地方党委领导的组织关系。需要指出的是，党组不是党章规定的中央组织、地方组织、基层组织内的党组织，不是选举产生的，不是一级党组织，其本身并不下设党的工作部门和下属单位。同时，党组是本级地方党委“批准设立”“批准成立”的，不是“派出”“委托”的，所以，党组不是本级地方党委的派出机构、代表机构、工作机构，也不是地方党委的基层组织。但是，党组要服从本级地方党委的领导。因此，党组和本级地方党委之间的关系，可以认为是一种“非典型性”领导关系。具体到省级人大常委会党组与省级党委，即省级党委批准设立并领导省级人大常委会党组。

省级党委是领导者，它领导人大工作，在组织上必须通过省级人大常委会党组来实现。也就是说，省级党委这个领导核心通过领导省级人大常委会中的领导核心——党组来领导人大工作，支持和保证人大常委会依法依章程履职。省级党委领导的具体方式包括研究讨论人大工作中的重要事项，过问人大工作中的重大问题，批复人大常委会党组的请示，听取人大常委会党组的报告等。省级人大常委会党组是被领导者，它服从省级党委的领导，向其报告工作，对其负责。具体工作中，省级人大常委会党组要学习贯彻省级党委的决策，执行落实省级党委的部署，向省级党委请示报告工作。

（二）省级人大常委会内成立党组织并接受省级人大常委会党组领导

省级人大常委会内还有众多不同类型的党组织，包括机关党组、专门委员会或常委会工作委员会分党组、机关党委、机关纪委、党总支、党支部等。这些党组织在常委会党组领导下发挥不同的政治功能与组织功能，构建了一个全面立体的党组织体系。

一是省级人大常委会机关党组。在省级人大常委会设立机关党组，已有多年的探索历史。比如，在贵州，1988年1月，原在1981年5月成立的人大常委会办公厅党组更名为机关党组。按照2019年《条例》第十条的规定，市级以上人大常委会应当设立机关党组。省级人大常委会机关党组的设立得到了党内法规的确认。机关党组主要职责是讨论决定机关内部机构设置、人员编制，讨论机关重大决策，负责机关干部的教育培训与考核监督，履行机关全面从严治党主体责任等。书记大都由常委会党组成员、常委会秘书长担任，成员包括常委会副秘书长、常委会办事机构负责同志、纪检监察组负责同志等。机关党组接受省级党委和省级人大常委会党组的双重领导。按照《条例》规定，党组不得审批设立党组；人大常委会机关党组除必须服从批准其设立的党组织领导外，还接受人大常委会党组的领导。即省级人大常委会机关党组只能由省级党委批准设立，要服从省级党委的领导，同时接受省级人大常委会党组的领导。从组织性质来讲，常委会党组与机关党组都是省级党委设立的，组织属性相同。不同之处在于，前者是人大常委会的领导机构，后者是常委会机关的领导机构。

二是省级人大专门委员会、常委会工作委员会分党组。这是人大组织建设的一项创新性举措。2015年出台的《条例》规定，“确需在下属单位设立分党组的，由党组报本级党委组织部门审批”。2016年全国人大各专门委员会开始设分党组，具备了法规依据和实践示范作用，部分省开始探索在专门委员会中设分党组。到2019年，修订的《条例》增加规定，省级以上人大的专门委员会经批准可以设立分党组。各省陆续设置专门委员会分党组，部分省级人大常委会的分党组设置还覆盖了常委会工作委员会。比如浙江省人大常委会在2019年2月设立9个专门委员会、常委会工作委员会分党组，江苏省人大常委会在2019年9月设立10个专门委员会、常委会工作委员会分党组。分党组在本专门委员会、常委会工作委员会内发挥领导作用，履行政治保障责任。各分党组接受常委会党组的领导，接受机关党组的指导。

三是省级人大常委会机关党委。这是在常委会机关内设立的党的基层委员会，是机关的党员大会或党员代表大会选举产生的。书记一般由机关党组成员担任，设专职副书记，每届任期5年。主要职责是协助工作，开展党建工作，不领导业务。机关党委接受多重领导，一是省级党的机关工作委员会的统一领导，其是省级党委派出的代表机关；二是人大常委会党组的间接领导；三是机关党组的直接领导，其为机关党委开展工作提供支持。

四是省级人大常委会机关纪委、派驻纪检监察组。机关纪委是省级人大常委会机关内部的基层纪律检查委员会，由选举产生，接受机关党委和省纪委监委派出的纪检监察工作委员会的双重领导。派驻纪检监察组是省级纪委、监委向常委会机关全面派驻的纪检监察组，是省纪委、监委的组成部分，由省纪委、监委直接领导、统一管理。机关纪委、派驻纪检监察组的主要职责是监督、执纪、问责。

五是党总支与党支部。这是常委会机关内部的基层党组织，设置区别主要在于人数多少。一般情况下，党总支主要是办公厅党总支、机关离退休人员党总支等，办公厅下属各处室、专门委员会下设处室、各工作委员会处室设党支部（总支）。

（三）省级人大常委会党组领导省级人大常委会

省级人大常委会党组的另一属性是领导机关中的领导核心。党章规定，“党组发挥领导作用”。《条例》规定，党组是“领导机关中设立的领导机构”。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委“发挥这些组织中党组的领导核心作用”。这些规定共同明确了省级人大常委会党组的领导核心地位。

党组发挥领导作用与人大常委会依法依章程履行职责是相统一的，党组要支持和保证人大常委会依法依章程履职。总体来说，党组的领导作用是“把方向、管大局、保落实”。具体来说，一是提供价值引导，将党的价值理念融入组织决策过程，将党的意识形态输入组织行为；二是掌握组织决策，参与和主导决策过程；三是执掌精英吸纳，提名或管理组织内的领导与人员；四是执行党的纪律[2]。党组通过党组会议实行集体领导。凡是人大工作中的重要问题和重大事项，必须由人大常委会党组把关定向，经由人大常委会党组会议讨论和决定后再依法依章程贯彻落实。

需要注意的是，省级党委全面领导本省人大工作，省级人大常委会党组领导本省人大常委会工作，两个党组织虽都发挥领导核心作用，但领导范围、领导形态并不相同。省级党委的领导主要是一种全局性、原则性、方向性的领导，即在本省内总揽全局、协调各方。省级人大常委会党组的领导更多是一种操作性的、落实性的、基础性的领导。省级党委的领导通过人大常委会党组的领导来实现。在这个角度上，常委会党组是省级人大常委会与省级党委的组织联结枢纽。

二、角色同构：党领导人大工作的功能性协同机制

组织嵌入是静态的，不同组织的职能如何配合，实际关系如何协调？需要依靠具体的党员个体，尤其是党员领导干部。在省级党委、人大常委会、常委会党组之间的领导职务兼任，实现了领导干部的角色同构，生成了党组织与人大领导机关既职能分工又相互配合的功能协同机制。

（一）省委书记兼任省级人大常委会主任

由省委书记兼任人大常委会主任，是目前较为普遍的一种任职模式。目前，只有4 个直辖市和广东、西藏、新疆共7 个省级地方的书记不兼任人大常委会主任。一个具体化、组织化的个人，同时担任省级党委“一把手”和省级人大常委会领导人两个角色，同时承担省委书记与省级人大常委会主任两种职务的责任与任务，通过“角色同构”的组织设计实现了省级党委与省级人大常委会的组织联结。

省委书记与省级人大常委会主任的“角色同构”是中国共产党自上而下构建的，出发点便在于在组织上调适党与人大的关系。省级人大常委会设立之初，一些有资格有威望的领导人任人大常委会主任，但不任地方党委常委，只有极少数人大常委会主任由省委书记兼任。有数据显示，由省委书记任人大常委会主任，在1979年到1983年，全国只有7 例，在1988年到1993年，全国只有4例[3]。1992年党中央在有关省（自治区、直辖市）换届选举的文件中指出，可以提名省委书记作为本级人大常委会主任的候选人。1998年，中组部要求各省人大常委会主任尽量安排省委书记兼任。省委书记兼任常委会主任的实践逐步增多。2002年，党的十六大提出“依法执政”后，中央规定，除非兼任中央政治局委员，各省省委书记一般应被推荐为省人大常委会主任候选人[4]。可以看出，关于省委书记任职省人大常委会主任，在党的总体安排中，从“可以提名”到“尽量安排”，再到“一般应该”，体现出愈益强烈的政治意图。而且，相比县乡一级人大常委会主任（人大主席）专职化任职、市一级人大常委会主任的弹性化任职，省一级的兼职化任职，尤其彰显了党在省一级地方塑造政治权威、保证党的绝对政治领导的政权需要，集中反映了“一核统领”的权威刚性[5]。

实践证明，“党委书记兼任了人大常委会主任，就要作人大常委会工作报告，参加主任会议，听取工作汇报，这都有利于党委书记了解、支持人大工作。”[6]这种兼任模式，保障了人大组织机构和各项工作能始终坚持党的领导，能始终围绕大局开展立法与监督工作。

（二）省级人大常委会主任或副主任兼任常委会党组书记

省级人大常委会主任或副主任兼任省级人大常委会党组书记，也是一种普遍性的“角色同构”。《条例》规定：“党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任，主要负责人不是中共党员或者由上级领导兼任以及因其他情况不宜担任党组书记的，党组书记、主要负责人可以分设。”按照这一规定，结合省级人大常委会主任兼任、专任两种任职模式，省级人大常委会党组书记的任职主要有两种情况。

一种情况是，省级人大常委会主任兼任常委会党组书记，即党组书记、单位主要负责人“一肩挑”。在7 个省级人大常委会主任专任的地方，人大常委会党组书记都由常委会主任兼任。在甘肃、内蒙古、云南、辽宁、江苏、安徽、海南、宁夏等地，省委书记同时兼任人大常委会主任和党组书记。

另一种情况是，省级人大常委会副主任兼任常委会党组书记，即党组书记、单位主要负责人分设。在山东、陕西、黑龙江、吉林、浙江、江西、湖北、湖南等省，人大常委会党组书记由常委会副主任出任。这种任职模式中，党组书记虽然不是由常委会主任担任，但是担任党组书记的副主任是主持日常工作的常务副主任。

人大常委会主任或常务副主任兼任常委会党组书记，一方面保障了人大常委会党建工作的切实开展，有利于充分发挥党建的引领作用，另一方面便于省委与人大常委会党组的日常工作联系，有利于在人大协商民主的全过程具体现实地坚持党的领导。

（三）省级人大常委会主任会议成员与党组成员高度重合

人大常委会主任会议成员和党组成员的重合任职，在各省较为普遍。一般的情况是，绝大多数人大常委会的副主任、秘书长，同时是人大常委会党组成员，包括担任党组书记、副书记。

2023年换届后，只有少数人大常委会主任会议成员与党组成员不重合。一种情况是，个别省级人大常委会副主任是民主党派党员，其政治身份不是中共党员。如，浙江、湖北、江苏、四川省人大常委会的副主任和秘书长中，分别有1 位民主党派党员，不是党组成员。另一种情况是，个别省级人大常委会副主任同时兼任群团组织领导、下一级地方党委领导，其组织关系不在省级人大常委会。如，陕西省人大常委会6 位副主任中，有1 位党组书记、2 位党组成员，另外3 位分别是工商联主席和两地市委书记，不是党组成员。不过，下一级地方党委领导兼任常委会组成人员，一般是一种过渡性任职，一段时间后一般会转为专职的常委会组成人员。也有少数兼任的人大常委会副主任是常委会党组成员。比如，黑龙江、湖北、重庆等地，兼任省总工会主席的人大常委会副主任同时是党组成员。

省级人大常委会主任会议成员与党组成员的高度重合，从成本和效率的角度来看，一个直接效果就是节约成本，便于召开主任会议和党组会议，能高效进行协商、达成共识。

三、个体整合：党领导人大工作的个体性激励机制

“人大工作坚持正确政治方向不是靠一个人来把握，也不是光靠党组来把握的。”[7]要重视每一个个体。党组的领导核心作用与主要任务决定了其不单要管理教育党员，还要加强对非党干部的团结，密切同群众的联系，即党内整合加党外整合。这种个体整合的途径便在于日常性管理和会议期间的临时性管理。

（一）党管干部

党管干部是中国共产党领导权的重要内容。党管干部，包括党领导干部工作、推荐和管理重要干部、指导干部人事制度改革、对干部人事工作进行宏观管理和监督[8]。从这个内涵出发，通过党管干部的实践，党对省级人大常委会个体整合渠道主要有以下三个。

一是对省级人大常委会主任人选的统筹推荐，对常委会组成人员人选的建议与推荐。在已有实践中，推荐何人出任人大常委会主任已经内在地生成了一种独特逻辑，其本身已经充分体现党在处理与人大关系中的制度意图。党组织在建议何人出任常委会组成人员时，也会同时兼顾政治需要、专业能力与实践经验。

二是对省级人大常委会党组成员的组织决定。常委会党组成员不是选举产生的，而是由省委决定的。在这一过程中，按照党的干部标准，要求忠诚、干净、担当，政治能力摆在首位。这个标准既是干部任用的标准，也会在实践中内化为干部成长的标准，有效影响干部的行为。

三是对省级人大常委会机关工作人员的选拔、任用及管理。常委会机关工作人员人数较多，加强对这个群体的教育与管理，使其坚持党的领导、政治方向正确，是整个机关和整体工作坚持党的领导、政治方向正确的前提条件。对于机关工作人员，党坚持按已经探索形成的公务员制度、领导干部选拔任用制度、干部教育培训制度等系列制度进行教育管理。

通过党管干部的实践，党的领导深刻融入省级人大常委会的运作之中，形成了既具有政治权威性和开拓性，又具有行政规范性和科层性的对个体的集中统一管理模式。

（二）党内政治生活的日常性管理

“我们这么大的党、这么多的党组织和党员，如果都各行其是、自作主张，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的。”[9]党组织功能和党员作用的实现，要靠有效管理，尤其是日常性、经常性的管理。省级人大常委会是党领导的政治机关，有极大比例的共产党员，在日常工作中进行教育管理十分关键。

对省级人大常委会内的共产党员的日常性管理，主要靠严肃的党内政治生活。按照《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的要求，严肃的党内政治生活包括坚定理想信念、坚持基本路线、维护党中央权威、严格党的组织生活、严明党的纪律等多个方面的内容，涵盖了党的政治、制度、思想、组织、作风、纪律建设等。在严肃的党内政治生活中，省级人大常委会的每一位共产党员，无论是生活还是工作，无论是议事还是执行，都有着严格的规范。

在这方面，党的十八大以来，各省级人大常委会探索创新了一些卓有成效的党内教育机制，尤其体现在党的创新理论的理论学习机制上。在省级人大常委会会议、常委会党组会议、机关党组会议、主任会议等会议中，第一项议程一般都是传达学习讲话精神、会议精神、文件精神。各省级人大常委会党组的理论学习中心组学习制度中，也会重点学习党的相关精神。

（三）临时党组织对共产党员的管理与对党外人士的团结

如何整合组织关系不在省级人大常委会的共产党员？如何团结非共产党员的组成人员？各级人大常委会探索出了常委会会议期间召开中共党员会议或建立临时党组织的方式。其中，尤其是临时党组织这一特殊组织形态，以灵活设置强化了组织覆盖，以结构重塑强化了个体整合，以机制嵌入调控了议事过程[10]，具备独特的整合效能。

省级人大常委会会议期间的临时党组织如何组织与运作？在组织程序上，由省级人大常委会党组决定设置，报经省委同意，其成立以人大常委会党组的规范性文件为标志，在本届人大常委会任期结束时自行撤销。在组织形态上，多为临时党支部，包括整体设一个支部、按照分组设多个支部。在组织关系上，党员依然在原单位过组织生活、交纳党费，但在常委会会议期间服从人大常委会党组的领导。在组织职责上，主要是集中学习，开展民主讨论，团结党外组成人员，完成人大常委会党组安排的协商任务。

四、结论与探讨

通过设立党组、建立严密的组织体系、干部兼任、党管干部、严肃党内政治生活等实践，中国共产党在省级人大常委会内实现了“组织嵌入”“角色同构”与“个体整合”。在组织层面，从纵向上构建了省级党委领导人大常委会党组进而领导人大常委会内的基层党组织的多层组织领导机制，从横向上构建了省级党委与人大常委会的职能分工机制，推动形成了以省级人大常委会党组为中轴的组织耦合、功能协同与个体激励结构，有效保证了党对人大工作的全面领导。

但是，必须清醒认识到，党领导人大工作的组织机制还有可进一步推进之处。如，目前的法律法规为专门委员会分党组提供了制度遵循，但人大常委会工作委员会分党组的设置是否科学合理，仍需进一步评估与规范；分党组、机关党组、机关党委的职责任务与相互关系还有待进一步理顺；人大常委会党组书记与常委会主任“一肩挑”或分开任职各有益弊，如何进一步规范；主任会议成员与党组成员高度重合，主任会议与党组会议交叉或合开，如何规范。