薛喆 曹海军

〔摘要〕近年来，名目繁多的评估评级、统计排名、绩效测评在提升组织透明度、改善组织运行上发挥着重要作用。但过度依赖指标易导致基层公共安全治理被指标牵绊、束缚、规训和控制，基层有限的注意力和治理资源被指标侵占，陷入指标俘获困境，诱发过度量化风险。造成这一现象的主要原因包括：认知误区放大指标功能，定位偏颇挤占自主空间，控制需求倚重工具价值，问责压力助长数字依赖。指标的欺骗性、扩张性、硬约束性、扭曲效应、测量的耗时性使得基层公共安全治理过程孕育着潜在的风险。防范化解基层公共安全治理指标俘获风险，需破解指标至上的认识误区，指标的设计与运用坚持“以人民为中心”的价值追求，让指标回归信息支持、决策参考与效能改进等辅助性角色。

〔关键词〕公共安全治理，指标俘获，基层治理，过度量化

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）01-0088-07

当前，指标充斥于社会生产、日常生活和公共治理的各领域和全过程，名目繁多的评估评级、统计排名、绩效测评在提升组织透明度、改善组织运行上发挥着重要作用。基层公共安全治理对指标的依赖更是随处可见，如犯罪率控制、生产事故定性分类标准、城市公共安全感指数等，将测量结果与干部选拔任用深度捆绑，基于指标进行管理已成为科层体系运作的重要特征之一〔1〕。在国家安全与社会稳定的重要性、优先性和迫切性均提级的背景下，基层公共安全治理中的指标泛化导致非企及结果①出现，陷入指标俘获困境。此文中的指标俘获指的是，尽管指标是为满足基层公共安全治理的需要而产生的，但基层治理主体最终会被指标牵绊、束缚、规训和控制，治理过程和最终结果均过分关注指标的完成，以致忽略其他重要因素，使得指标从辅助角色转化为控制身份。基层公共安全治理中的指标俘获表现为手段与目标置换、偏好短期效应、价值冲突与行动张力、以量代质的基层公共安全治理生态、对经验空间的挤占以及人文精神的流失等。指标俘获侵蚀了公共安全价值、对公共安全合作治理产生张力、助长了短期主义、加剧了公共安全治理碎片化趋势、增加了测量成本并遏制了治理创新。本文立足于党的二十大报告首次专章论述与系统部署国家安全的重大战略背景、数字赋能治理的技术背景，以基层公共安全治理中的指標俘获现象作为考察内容，剖析基层公共安全治理中指标俘获的生成机理、潜在风险与因应策略，从而在理性主义盛行、持续追求政治晋升、过度偏好确定性以及经验空间遭遇压缩的图景下，以更为审慎的态度面对基层公共安全治理指标化，推动基层公共安全治理走向更高水平，助力平安中国与平安社区建设。

一、基层公共安全治理指标俘获的生成机理

基层作为矛盾的集聚地和高发地，亦是防范化解公共安全风险、科学处置突发公共事件的前沿阵地。基层公共安全治理立足于基层这个场域，“通过多元主体的广泛参与和相互合作，实现公众免于人身伤害或财产损失的价值目标和客观结果”〔2〕。基层公共安全治理的指标化是指标俘获的前提，指标俘获是指标化的非企及结果，但指标化并不必然导致指标俘获。指标化是将基层公共安全治理的价值、目标、过程、结果与影响等赋予数字指标而后展开测量，并将测量结果运用在透明公开、绩效评价、问责激励以及治理改进等方面的过程。指标俘获现象的出现既与治理主体在“思维经济原则”下持有的错误信念有关，更与对基层治理主体的角色定位、上级政府对指标控制价值的倚重以及基层政府运用指标应对问责压力的自我保护需求高度关联。

（一）认知误区放大指标功能

将测量结果反映的进步等同于基层公共安全治理效能的实际提升是形成指标迷恋并产生依赖的基本前提，这种认知误区使得原本旨在为基层公共安全治理决策与过程控制提供辅助的指标，从工具身份转变为基层治理主体追求的关键目标，“数字指标完成了没有”实质上代替了“公共安全治理目标实现了没有”。

对指标测量与基层公共安全治理效能改进关系的误判是近代以来自然科学和社会科学对测量与改进、测量与目标达成的乐观态度的衍生物。19世纪著名物理学家威廉·汤姆森认为“无法测量的事物就无法改进”，美国管理大师汤姆·彼得斯则于1986年提出“可测量的才可完成”的尖锐论断〔3〕，他们的判断主要基于如下理由：一是标准化测量意味着模糊性的消减和确定性的增加，这为问责和信息公开提供了基础，能够敦促相关主体担负起责任；二是指标能够减少信息传递失真的概率，且上级部门更易于掌控进展；三是个体经验的稳定性与可靠性差，标准化数据有助于弥补这种缺陷。

对指标功能的放大亦与公共安全问题的棘手性和治理主体对清晰性的追求有关。去冗余、去复杂、去模糊、去主观是个体同时也是组织应对棘手公共安全事务的基本途径与方式，这通常被视为从粗浅的感性认识上升为理性认识的关键跃迁。在指标化之前，基层公共安全治理的价值、目标、过程、结果与影响表现出较强的主观性、模糊性和复杂性，指标化处理使其具备了一定的客观性、清晰性和稳定性。尽管指标化处理能够为决策提供参考、为合作提供控制、为评价提供依据，但前提是指标设计科学合理，测量结果运用未超越应有边界。但实际情况通常是，对测量与改进、测量与目标达成的认知误区侵蚀了指标本可以发挥的作用，指标沦为治理主体谋求自身安全以及获取发展优势的工具而非提升治理效能的辅助技术。

（二）定位偏颇挤占自主空间

对基层公共安全治理主体的定位偏颇加之非对称的权力结构，使得基层治理主体在公共安全治理中面临的“小马拉大车”窘境更加显著。上级政府对基层政府的怀疑态度以及对指标功能的认知误区以牺牲一线行动者的自主性为代价，最了解情况的治理主体成为被动的执行者，围绕数据打转，陷入数据牢笼，难以有时间思考何为公共安全，更谈不上何以创造公共安全价值。具言之，上级政府认为基层是公共安全政策落地执行的关键场域，基层治理主体经常乱作为、不作为，在怀疑主义的驱使下，上级政府本着规范基层权力运行和鼓励其担当作为的初衷，在基层公共安全治理中不分场景、不加辨别地推进指标化，基于数字指标的过度监管也得以形成。基层公共安全治理在统一性、规范性与灵活性、创新性的拉锯中，钟摆最终偏向了统一性和规范性。

从逻辑上看，指标既能满足上级政府的控制需要，又能为基层政府应对问责提供保护。既然公共安全事件面临着更为严重的问责，在资源有限和行动空间受限的双重约束下，按照上级既定的数字目标完成任务即为理性选择。但公共安全治理的基层限定意味着有效的治理需要把握日常生活的逻辑，掌握非正式互动技巧，拥有一定的自由裁量空间，以确保在信息不充分、时间有限和价值冲突的情况下能够依据经验作出即时处置。此外，公共安全的优先性以及问责上的从严从重从快等构成了基层公共安全治理的基本图景，使得如何完成上级安排的任务、如何让数据更漂亮、如何创造亮点、如何避责以及如何卸责成为基层公共安全治理主体相对理性且优先的选择。掌握大量一手信息、拥有丰富地方性知识和鲜活治理经验的基层治理主体难以发挥其优势，也难以将有限的注意力与资源投入真正值得关注的风险事项中，更谈不上依据本地实际情况推动公共安全治理创新。

（三）控制需求倚重工具价值

层级政府间合作的现实以及信任的缺失引发了测量、透明与控制的需求，而以清晰著称的指标得以成为应对信任危机、加强监管和规范行为的重要工具。指标作为层级政府间信息传递的重要工具，有助于明确责任与风险分配、限定行为框架、设定关键时间节点及达标标准，在没有更好选择的情况下，上级政府不得不倚重指标的工具价值。數字指标成为多元主体沟通中降噪、减少不确定性、规范基层公共安全治理行为的重要工具。对数字指标工具价值的倚重与基层在国家治理体系中所处的位置有关，上级政府既要防止其乱作为，也担心其不作为，期冀借助数字指标的控制与激励，兼顾实现行动规范与激励作为的双重目的。

上级政府通过设定公共安全治理的数字目标、编制公共安全预算、划定公共安全红线或设置阈值、对生产事故/自然灾害发生率等的控制，确保基层公共安全治理的方向正确、过程规范、进度可控以及任务可及。但公共安全治理对象的复杂性与信息稀缺性显著，在难以量化的领域沿用和滥用指标势必造成更多的非企及后果，如削弱基层治理主体的积极性与责任感、忽略公共安全文化营造等。

指标化的初衷是好的，但指标运用的实际情形复杂多变，对数字指标的过度迷信、对控制价值的过分倚重以及将其与奖惩的简单挂钩会诱发形式主义和避责取向。在指标牵引下，基层公共安全治理会忽略公共安全价值的创造，被动完成上级交办的任务，缺乏主动发现和解决问题的动力与能力，这与源头治理、系统治理、敏捷适应性治理的要求相悖。

（四）问责压力助长指标依赖

基于指标的问责可能诱致基层治理主体采取保守的防御姿态规避可能面临的问责风险，进一步助长了对指标的依赖并最终为指标所控制。公共安全问题的棘手性与资源有限性的叠加并不会减少基层治理主体面临的问责压力，反倒增加了问责压力，以数字形式保留决策与治理过程为规避事后问责提供了一份保障。从实际情况来看，“从严从重从快”的问责压力叠加“小马拉大车”的基层治理处境，使得基层行动者难以专注在真正的公共安全治理目标上，不得不采取数字注水、“抹奶油”②等行动策略，致力于控制犯罪率、降低死亡率、保证公共安全治理的财政投入数字、提升过程的规范度、提高公共安全感知满意度等，陷入数字至上的误区。僵化的数字指标束缚了基层治理主体的想象力与创造性，在面对棘手公共问题时易出现效果失灵现象〔4〕，其代表性缺陷、标准化处理对信息质量的损耗及“抹奶油”策略对指标的操纵等〔5〕23，使得数据在一致性、时效性、关联性和精准性等方面存在问题。

理想的制度设计与技术方案在运用过程中总是不可避免地带来新的漏洞与风险，基于数字表现的绩效问责过度关注外显行为及可量化成果，如何生产漂亮的数据而非公共安全治理的实际效果与影响成为基层公共安全治理主体在政治锦标赛中胜出的关键，对关键环节与最终结果整理出详实且美观的数据成为避责与卸责的重要保障，促使行动者将有限的治理资源与注意力投放于数字指标的生产上，进一步助长了基层公共安全治理主体对数字指标的依赖以及短期倾向。以自上视角看之，基于数字指标的问责是对基层政府怀疑主义和控制需求的延续；但以自下视角审视，它却是基层治理主体在有限的行动空间中相对理性的选择，将数字表现与问责直接捆绑，只会导致愈加强烈的数字需求和深度依赖。

二、基层公共安全治理指标俘获的潜在风险

指标俘获现象背离了基层公共安全治理运用指标的初衷，相关主体极易在指标丛林中迷失方向，窄化公共安全价值，置换目标与手段，忽视人文性与艺术性，遏制灵活性与创新性，乃至衍生出新的公共安全风险。基层公共安全治理因指标俘获诱发的风险包括普遍意义上的风险与领域内风险两大类，普遍意义上的风险即指标俘获给广义基层治理带来的风险，不囿于安全的范畴；领域内风险则特指指标俘获带来的人身伤害或财产损失，既体现为主观层面的感知威胁，又在客观层面呈现为一种事实、结果和状态。实际情况是，两类风险杂糅并存且很难区分，故下文予以合并论述。

（一）指标的欺骗性有可能导致基层公共安全治理功能紊乱与运行失效

对于可通过指标反映且测量成本较低的基层公共安全治理内容而言，运用指标便具备了基本条件，但指标正向功能的发挥仍需明辨其使用前提，即指标本身不存在代表性偏差、测量过程科学规范、对指标的含义不过度解读、对测量结果不简单地与问责直接挂钩。实际情况通常是，可以指标化的事物不一定具有测量价值，具有测量价值的事物不一定能够通过指标来如实反映，而且“思维经济原则”往往导致不当或过度的“删繁就简”与“去粗取精”行为，重要的信息常常被过滤，由此导致指标的代表性偏差极易抵消指标的应有作用，进而致使基层公共安全治理的功能紊乱与运行失效。

由于指标本身存在欺骗性，过度依赖指标势必导致一些重要的风险源因难以测量而被忽视，致使风险研判、预警准备、即时决策、紧急处置、舆情应对、事后问责、归因改进等关键的公共安全治理环节出现功能紊乱与运行失效。此外，指标过度吸纳治理主体的注意力导致形成“劣币驱逐良币”的基层公共安全治理生态，忽视了许多难以量化的要素，使得基层公共安全治理重心偏移，如主要关心公共安全感知却忽略事实层面的风险研判。对指标工具性价值的泛化应用会侵蚀公共安全治理的内在价值，进而陷入形式主义和官僚主义等困境，破坏基层公共安全治理生态。“2022年唐山铁矿透水事故”中出现的谎报瞒报、销毁关键设备、抹除日志记录等就与重大生产事故定性的死亡人数设定有关，其涉事主体主要关心如何通过瞒报实现避责而非真正关注如何化解客观存在的风险与危机。

（二）指标运用的耗时性与公共安全治理的即时性需求相背而驰

基层公共安全治理的即时性需求在应急管理领域尤为显著，突发事件应急处置中的时间紧迫性与信息稀缺性交叠并存，决策对应急领导力的需求远高于依据测量获取的标准化信息。若在时间有限、信息有限以及复杂信息处理能力也有限的情况下，依旧过度依赖指标的收集与分析，势必是以基层公共安全治理之名行损害公共安全之实。古德哈特定律指出，自数字指标成为决策依据的那一刻起，它便丧失了原有价值与功能，受数字指标牵引的行动者不仅会放弃其他重要内容，而且会刻意强化对指标的关注，使得指标并不能如实反映情况。指标的唯一结果即是生产出更多的指标，过度量化冲动使得指标的设计与数据收集浪费了大量资源，造就了纷繁复杂的数字迷宫，不仅隐藏了存量风险甚至还在孕育增量危机，因此指标运用的耗时性与基层公共安全治理的即时性需求是一对永恒的矛盾。

面对日趋复杂棘手、跨界特征显著、联动协同需求更高的基层公共安全治理任务，扩展指标的覆盖度成为基层公共安全治理主体应对的主要策略之一，而这进一步增加了指标的复杂性和理解难度。日趋复杂的指标使得指标的运用更为耗时，主要表现在两个方面：一是复杂指标增加了指标间发生矛盾和冲突的可能性，进而使得基层公共安全治理主体在实际的行动中面临价值冲突与行动张力；二是复杂指标增加了测量与数据分析和结果应用的时间成本。总体而言，耗时性的负面效应在突发事件应急处置中尤其显著，与应急管理的即时性需求相背离。在一些危急时刻，一些基层公共安全治理主体表现出了迟疑，害怕逾越指标的边界而被问责，不敢决策或无法决策，既与应急需求的即时性相离，也与“人民至上、生命至上”的安全理念相悖。

（三）指标的扩张冲动持续耗费基层有限的公共安全治理资源

公共安全事件面临的问责压力以及治理主体的晋升需求为指标的持续扩张提供了温床、沃土与动力，使得基层公共安全治理陷入“数据军备竞赛”之中，空有数字指标的“内卷化”，但对于基层公共安全治理效能的提升并无多大实际作用。一方面，生产出更加复杂的指标被视为消除指标代表性偏差的常用手段；另一方面，对指标更加频繁的统计成为规范主体行动和实现治理目标的常用工具。生产与公共安全治理有关的数字不仅成为谋求政治晋升优势的绿色通道，而且也是应对政治问责的有效防御策略，使得基层公共安全治理所需的统计数据与评估量表呈现逐年递增趋势，基层公共安全治理主体用于搜集和整理数据的时间越来越多，基层公共安全治理陷入“数据表海”，甚至需设置专门的数据编制机构或工作专班，而实际用于安全治理的人力、物力和财力资源越来越少，测量的成本可能远高于收益。

日趋复杂的指标设计看似面面俱到，但指标间的矛盾可能会让基层公共安全治理主体在决策和行动时面临价值冲突，放大指标机械僵硬的弊端，加剧一线人员的焦虑感、迷茫感和倦怠感。价值冲突与行动张力是受理性进步主义理念驱动而产生的非企及后果，是过度追求确定性、客观性、清晰性和进步性引致的负面效应。我们承认面面俱到的评价指标体系在全景式展现公共安全治理的过程与结果方面的独到价值，但“既要”“又要”的治理思维与能力有限的冲突将会持续损耗治理效能，致使基层治理主体甚至作出损耗公共安全治理目标的行为。实际上，越来越复杂的指标设计使得基层公共安全治理效能的边际效益持续递减，直至为零，被指标裹挾的基层公共安全治理陷入“内卷化”境况，偏离了党的二十大报告对公共安全与社会治理的战略部署。

（四）指标的硬约束稀释了基层公共安全治理的创新活力

基层公共安全治理指标具有硬约束性，而指标的持续扩张则会导致指标冗余、规则膨胀与约束泛滥，不断挤占基层公共安全治理主体的行动空间，限制其在公共安全治理中的想象力和创造力的发挥，在固化思维和束缚行为的同时，扼杀治理主体主动担当的精神和勇于创新的勇气。就实际情况而言，基层面临的公共安全问题错综复杂，兼具清晰性和模糊性，需要综合运用正式的制度治理与非正式的情感治理，过度依赖数字指标则会压缩经验作用的空间以及减少将经验制度化的可能，使得基层公共安全治理陷入僵化。此外，忽视植根大地内生的基层公共安全治理创新经验及其蕴含的治理逻辑，会使得基层公共安全政策与制度始终处于悬浮状态，甚至与生活逻辑发生冲突，难以发挥有效作用。

奔波于数字世界将使基层公共安全治理主体逐渐远离真实的公共安全治理场景，很难获取鲜活的治理体验。基层公共安全治理对指标的过度信赖与依赖、对经验的质疑、对基层政府的不信任、对专业主义的不满、对预期性的渴求、对治理成本和效益的短视权衡、对行动过程施加控制的冲动、对风险责任分配的需求、对技术赋能公共安全治理潜在风险的认识不足等，均会遏制基层公共安全治理创新。基层公共安全治理对指标的过度依赖与持续滥用会放大数据漠视人性、缺乏弹性和简单武断等弊病，对应急领导力的忽视、对公共安全治理经验的排斥态度，使得基层公共安全治理的艺术性与科学性脱嵌并失衡，基层公共安全治理主体难以获得真正意义上的治理技能。

（五）数字指标会对基层公共安全治理产生扭曲效应

公共安全事件问责的从严从重和从快特性放大了指标的欺骗性，强化了基层政府将风险异化处理的驱动力。在国家安全战略提级、监督下乡与基层超负〔6〕的背景下，基层公共安全治理主体所做的工作往往并非指向客观存在的风险本身，而是以应对自身面临的风险为主，如客观风险导致的政府信任危机和声誉危机等〔7〕。基层治理主体受公共安全考核指标的影响愈发明显，资源有限性的约束以及完成数字指标的潜在优势使得基层公共安全治理主体在行动方案的选择中更倾向于眼前的收益和“看得见的安全”，而对暂时“看不见的风险”以及公共安全治理的长期效应和长远影响关注不足。短期效应偏好是认知误区、权力结构、问责机制与主体理性交织的产物，可能有助于解决燃眉之急，但无益于化解根源，甚至会贻误最佳处置时机进而放大风险或危机，这是对全局性和战略性的牺牲。

以基层信访为例，如果对信访持冲突化解取向，信访率上升意味着社会矛盾冲突风险的增加，但如果持社会动员取向，则意味着民众的政治参与热情和公共服务精神的提升〔8〕122。一个显而易见的事实是，如果对信访持冲突化解态度，则会简单地将降低信访率作为基层公共安全治理的重点目标之一，同时牺牲其他不太重要的目标。事实上，这也正是坎贝尔定律所揭示的，任何量化的指标愈加频繁地用于决策就会扭曲并腐蚀它最初的目标，而通过统计口径的调整迎合指标，通过巧立名目、标准的提高或降低来改善测量结果，或采取瞒报、少报或不报策略，正是指标扭曲效应的体现，它导致基层公共安全治理堵而不疏。

三、基层公共安全治理指标俘获风险的因应策略

基于指标的基层公共安全治理是对技术理性的肯定：作为理性决策的辅助工具，指标能够提升透明度和比较性并降低评估难度；作为合作的控制手段，指标为破解超大规模国家一统体制与有效治理〔9〕难题提供了解决方案，能够减少信息不对称，降低沟通难度并为激励提供依据；作为治理效能的改进参照，指标为发现问题、诊断病因和优化改进提供了着力点。综之，指标集前端决策辅助、中端过程控制以及末端治理改进等多重功能于一身，在量化中使信息具备客观性、清晰性、通约性和可比较性〔10〕。作为治理话语体系中的高频词，指标与行政组织架构深度互嵌，载负政治属性、注意力与资源分配〔11〕、压力传递〔12〕162、行动路径导引〔13〕250、目标考核与验收〔14〕等多维治理要义。基层公共安全善治需要借助指标的力量，但更需要认识到指标的局限性、欺骗性、扩张性和扭曲效应，抑制过度指标化的冲动，避免简单地将指标与问责挂钩，让指标回归辅助角色。

（一）破除唯指标论的认识误区，让指标回归辅助角色

指标能够为风险研判与预警等提供重要信息，为公共安全决策与治理过程提供支持，对于居安思危、化危为安、转危为机发挥着不可替代的作用，但指标不能替代经验判断。公共安全感指数等指标本身就需要经验判断，判断的内容包括运用指标的目的为何、想要了解的内容能否通过指标准确全面地衡量、指标覆盖的内容如何取舍、指标测量的投入与收益比如何、测量结果如何运用、测量结果是否公开以及向谁公开等问题。指标与经验判断是互依性的共生关系而非对立性存在，问题的关键并非要不要指标，而是不可夸大指标的作用。

首先，在运用指标前，基层公共安全治理相关主体需要知悉指标的本质，认识到其优势与局限，尤其是对指标的代表性偏差、过度扩张带来的内卷、硬约束对创新的遏制以及可能的扭曲效应等有全面了解。

其次，基层公共安全治理在指标运用中要避免经济思维倾向对简约性和清晰性的苛求，应具备系统思维和战略思维，能够意识到基层公共安全治理各指标间联系的普遍性、客观性和互束性，能够综合多源信息综合研判，避免受指标干扰而忽略潜在重要因素。

最后，面对棘手基层公共安全问题，应为领导力的发挥以及经验判断留有空间，以保障基层公共安全治理的灵活性与创新性。

（二）指标设定过程应更加规范，避免过度指标化

首先，基层公共安全治理要体现前瞻性、源头性、系统性和敏捷性，对不可量化的内容，要抑制过度指标化的冲动，可灵活采用公众听证会、访谈、非参与式观察等多渠道收集社会意见。对已实现指标测量的内容，则要充分承认指标的缺陷并在决策中予以考虑。

其次，防范基层公共安全治理被指标俘获的风险需要在指标的代表性和简约性之间做好权衡取舍，确保找到能够反映基层公共安全实际状况的必要且充分指标，并通过去冗余降低指标的测量成本和理解难度。

再次，指标设定应避免自上而下的强加，防止基层公共安全治理主体受客观条件限制无法完成治理任务出现的数字造假、选择性应对等行為。指标设定应考虑长期居于一线、掌握大量隐性知识和鲜活经验的治理主体的意见，对于其合理诉求应在指标设计时予以体现。

最后，基层公共安全治理使用指标还应考虑时间成本，即从指标设计、测量到决策的等待时间造成最佳处置时机的流失，以致风险升级或损失放大。较之非安全类事务治理，基层公共安全治理具有更强的时间敏感性，运用指标尤其需要做好时间管理，而指标内容的清晰可靠、测量过程的便捷高效、决策的科学果断能够有效降低指标使用的时间成本。

（三）测量结果的使用更为慎重，避免指标与问责的简单挂钩

首先，应明确的是，即使设计得再科学、测量过程再规范的指标也会因使用不当诱发诸如“抹奶油”策略、扭曲效应、目标替代或腐败滋生等情况，这意味着指标不能作为研判与决策的唯一依据。

其次，基层公共安全治理需将用于公开透明的指标和用于效能评价的指标区分使用。如对治安事件发生率的统计结果，到底是作为治安力量和资源投放的判断依据还是作为政治晋升或问责的奖惩依据？如果仅将其简单地与政治晋升机会挂钩，势必引发基层公共安全治理主体注意力的转移，即迫使其主要关注指标数字的生产，这为放大指标的欺骗性以及强化指标的扭曲效应提供了驱动力。

最后，尽管指标对于唤发和维持基层公共安全治理主体的动力确有作用，但仍有必要区分内在动机和外在奖励对基层行动者的意义。原因是基层公共安全治理中的奖惩与市场领域中的计件付酬遵循不同的激励逻辑，公共安全价值的公共性、重要性、优先性、棘手性以及负面后果的严重性均意味着将指标运用在奖惩上需更为慎重，避免将指标与问责直接挂钩。

本文聚焦于基层公共安全治理中的指标俘获现象，具有回应现实和拓展理论的双重关照。就现实而言，基层公共安全治理既要化解客观存在的风险、应对突发事件、做好事后的恢复与改进，又要应对主观层面的公共安全感知，而指标俘获却以公共安全治理之名行损害公共安全之实，引发的过度量化威胁较之基层治理的其他领域更为严重，本文对于实务界走出指标固恋，更加审慎地运用指标，推动基层公共安全治理体系和治理能力现代化提供了基本理路。就理论而言，本文与“被指标治理”“目标治理”等既有研究一脉相承，但对指标俘获的分析限定在基层公共安全治理场景，尤其是对指标俘获的内涵外延、形成机理及其威胁等作出了阐释，有助于从理论层面深化对这一现象的认识。2022年国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》为破解基层公共安全治理指标俘获困境提供了指导思想、基本原则和战略规划，这意味着有效发挥指标在基层公共安全治理中的价值与功能应始终“坚持以人民为中心”，“把满足人民美好生活向往作为出发点和落脚点”，不断“增强人民群众的安全感”，以更为系统地整合与更加有效地耦合提升公共安全治理绩效〔15〕。确保基层公共安全治理指标的设计与运用能够彰显人民性，发挥主体性，做到立足精度，把好尺度而又不失温度。

注释：

①非企及结果（后果）是社会学的一个重要概念，强调的是由于受社会结构／机制条件的限制，社会行动的后果一般不会是行动者预想的结果，本文使用该概念意在表达指标运用的初衷是好的，但由于过度依赖导致被指标所俘获，这是指标运用之初所未料想的结果。参见赵鼎新：《论机制解释在社会学中的地位及其局限》，《社会学研究》2020年第2期；史云贵、薛喆：《简约治理：概念内涵、生成逻辑与影响因素》，《中国人民大学学报》2022年第1期。

②指通过“抹奶油”来做手脚。这种情况指的是，从业者靠着寻得更简单的目标，或优先选择挑战性低的客户，从而更便于达到测量目标，同时排除那些难以取得成功的案例。参见杰瑞·穆勒：《指标陷阱：过度量化如何威胁当今的商业、社会和生活》，闾佳译，上海：中国出版集团东方出版中心，2020年，第24页。

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责任编辑 周 荣