□文/浦毓文

（安徽商贸职业技术学院 安徽·芜湖）

［提要］ 从“职教20 条”的发布到新修订的职业教育法，随着一系列利好政策的出台，职业教育迎来前所未有的发展契机。2019年末，教育部、财政部公布197 所“双高计划”建设单位名单，正式启动实施“双高计划”建设项目，为了确保“双高计划”建设项目的顺利实施，充足的资金保障是关键，优化资源配置，提高资金使用效益显得尤其重要，如何将有限的建设项目资金发挥出最大的使用效益，专项资金的绩效管理是迫切需求，如何做好建设项目资金绩效管理，也对各建设院校财务管理部门提出新的挑战。

自2019年末“双高计划”启动实施以来，各建设院校通过中央财政、地方财政、行业企业、学校自筹等渠道取得大量的建设经费。据统计，197 所建设院校共投入资金达700 多亿元，如何科学合理地使用这些资金，一直都是建设过程中的重要环节，科学、合理地使用建设资金在一定程度上反映建设院校的财务管理能力和综合治理能力，同时也能够规避财务风险，保证建设院校的财务活动合法、合规，确保建设资金的安全和有效使用，促进“双高计划”建设项目的顺利实施。

一、实施专项资金绩效管理的必要性

（一）政策的要求。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出：“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”2019年12月，教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财［2019］6 号）指出：“到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系。”2017年10月，党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，全面实施绩效管理”。2022年10月，党的二十大报告提出“健全现代预算制度”。根据各项上位法规制度的要求，各建设院校应完善预算管理制度，将绩效理念引入资金管理，提高各项建设经费的使用成效。

从建设院校的角度来看，“双高计划”建设项目是落实《国家职业教育改革实施方案》的行动部署。2019年4月，《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成［2019］5号）明确指出，“双高计划”建设院校根据建设任务和预算安排，确定绩效目标，编制项目任务书，制定绩效评价办法，全面实施预算绩效管理，教育部、财政部根据绩效评价的结果对建设项目的资金支持额度进行调整。因此，实施建设项目资金的绩效管理，做好专项资金的绩效评价工作，将有助于主管部门对建设成效进行评判，保证“双高计划”的建设质量。

（二）现实的要求。根据教育经费统计数据所公布的信息，2021年全国普通、职业本专科共有在校生3，496.13 万人。其中，普通本科在校生1，893.10 万人；职业本科在校生12.93 万人；高职（专科）在校生1，590.10 万人。高职（专科）在校生人数占普通、职业本专科在校生人数约为45%，高职（专科）财政拨款占普通、职业本专科财政拨款比重仅为20%，高等职业教育财政性经费投入与教育规模不成正比，如何将有限的资源发挥出最大的使用效益，预算绩效管理是实现建设院校合理配置资源的有效工具，提高建设资金的使用成效成为各建设院校重要且亟须解决的问题。

1976年，美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼在其个人著作《自由的选择》中提出“花钱矩阵”的理论，描述了资金支出的四种模式：（1）花自己的钱办自己的事，最为经济；（2）花自己的钱给别人办事，最有效率；（3）花别人的钱为自己办事，最为浪费；（4）花别人的钱为别人办事，最不负责任。各院校使用建设资金开展的“双高计划”项目建设属于上述第（3）、第（4）种，确保经费使用的规范性和有效性，一直都是项目建设中关注的重点，科学设置项目资金绩效管理体系，通过过程监控和评价结果的综合运用，全力保障建设目标如期实现。

二、专项资金绩效管理存在的主要问题

（一）内部控制体系不健全，监管机制不完善，经费支出与绩效目标存在偏离度。“双高计划”建设项目包括“1 个加强、4 个打造、5 个提升”共十大建设任务，实施好“双高计划”建设任务，需要保证建设资金的规范使用，“双高计划”建设资金本身带有“专项”的属性，建设院校对“专项”资金的规范化管理应有更高的要求，包括预算管理、采购管理、支出控制等环节。从笔者工作中接触到的情况来看，建设经费在使用过程中，浪费和低效等问题较为突出，经费支出与项目任务匹配度不高等现象较为普遍，为了完成预算执行，虚列支出或者是发生了一些与项目建设任务无关的支出，甚至是发生了一些套现、吃回扣等违法违规行为。项目归口管理部门更多地把关注点放在项目的立项和管理上，很少关注项目经费使用的相关性、针对性、合理性和有效性，财务部门主要从报销审核、资金结算和会计核算的角度出发，更多地关注项目预算的执行进度、票据等佐证材料的完整度。在实际工作中，财务部门与项目归口管理部门往往存在信息不对称、口径不一致等问题，财务审核人员作为会计人员，对相关项目建设工作基本处于不了解、不熟悉等状态，对项目经费的审核“重形式轻实质”，主要集中在审核佐证材料是否完整、签字是否齐全上，难以核实经费支出的真实用途。

（二）资金执行“前缓后急”现象突出，预算执行进度不均衡，对绩效指标的评价结果造成影响。资金执行“前缓后急”现象的出现，固然有项目支出预算下达时间较晚、政府采购程序冗长、支付手续复杂等客观因素的影响，但从自身来看，项目负责人预算执行意识不强、事前谋划能力不足、职能部门跟踪不到位，才是出现资金执行不均衡的深层次原因。以往项目的实施需受到财政资金拨付时间的影响，当项目实施中涉及招标、采购等环节时，一旦出现流标的情况，全部流程又需要重新开始，往往到了年末，项目预算的执行情况不能达到预期，一方面造成了资金的浪费；另一方面影响绩效指标的评价结果。

（三）绩效评价指标设置存在淡化、泛化、虚化现象。如指标设置未能反映核心产出，以成果代替标志性成果；设定绩效指标多且过于分散，指标值用词模糊，如使用明显、大幅提升等主观性词语，难以量化考核；成本指标与项目预算编制存在不一致的现象，无法体现出建设资金的投入效益，在一定程度上降低了评价指标的可信度和指向性。

根据《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（教职成［2020］8 号）（以下简称《绩效管理暂行办法》）文件要求，“双高计划”的绩效目标是在实施期内预期达到的产出和效果，应凸显“高”、彰显“强”、体现“特”，应体现项目建设的核心成果；绩效评价指标还应做到细化量化，可衡量可评价。这就要求，“双高计划”建设项目绩效评价指标的选取应突出重点，选取能体现项目主要产出和核心成果的指标，与总体绩效目标的实现程度直接关联，绩效指标设置时还应细化量化，并具有明确的评价标准。

三、专项资金绩效管理优化策略

（一）三方联动，健全监管机制，加强风险防控体系建设，保障绩效目标如期实现

1、完善监控体系建设。校级层面设立经费监管委员会，构成人员涵盖教师代表、行政管理人员、校外专家等，定期或不定期到相关职能部门了解经费使用情况，收集相关资料，通过与学生代表、教师代表、项目参与人等开展访谈活动，了解项目建设情况，并将资料进行整理，进行风险评估、问题反馈，经费监管委员加强与内部审计、外部审计部门的协调联动，提高监控效果和效率，使监控工作制度化、系统化。

2、细化分解任务目标。对十大建设任务进一步细化分解，具体包括建设任务细化、绩效目标细化、预算支出经济科目细化，建设任务匹配绩效目标，绩效目标关联经济科目，每项细化任务明确牵头部门，明确项目负责人及参与人，落实责任分工、实施主体。

3、进一步提升项目负责人的风险防控理念，与项目负责人签订经济责任承诺书，强化项目负责人的经济责任意识。项目负责人是建设项目的直接负责人，对经费的使用拥有较大的自主权，项目负责人需加强对相关法规、制度的学习，树立正确的经费使用观，科学合理的使用项目建设经费，相关职能部门需细化项目经费考核方案，将项目执行考核结果与个人职级晋升、物质奖励相结合，提高项目负责人管理动能。

4、建立财务信息公开制度，完善职能部门沟通体系。各职能部门要及时、准确地收集、传递项目建设及财务收支的相关信息，要使信息公开透明，发挥全民监督作用。积极利用建设院校信息化建设方面的优势，建立信息交流平台，实现财务部门与业务归口部门信息共享共用，拓宽信息沟通渠道。

（二）科学实施项目库建设，促进项目建设资金绩效管理。项目库的申报管理是实现预算绩效管理的有效手段，项目库建设应结合建设院校中长期发展规划，以年度重点工作为依据，结合“双高计划”的建设需要，经论证、评审、立项等规定程序后，按照各项建设任务的轻重缓急的顺序安排建设任务进入项目库，项目建设相关的论证、评审、立项、实施等必要环节可以提前进行，保障项目在关键时间节点上的完成情况，结合权责发生制的要求，一旦资金下达，就可马上安排预算执行，执行进度也将加快。

项目立项入库时，同时填写项目绩效目标和分解的绩效指标，使用分解的绩效指标进行规范管理，运用绩效指标实现建设项目的过程管理、入库项目执行完毕后要开展相应的绩效评价，评价的内容可从产出、效益和满意度等三个方面进行把控，利用绩效评价结果对项目的实施情况进行检验，对于延续性项目，可利用上年度的绩效评价结果对当年度的预算进行调整。项目库的建设，有利于全面掌握、控制建设项目的入选、执行和评价，保证资源配置、经费分配与建设任务高度一致，服务于建设任务，对提升项目建设资金的使用效率具有重要意义，也是全面预算管理和绩效评价有效实施的重要保证。

（三）以绩效目标导向为依据，充分理解绩效指标内涵，完善绩效评价指标体系建设，发挥绩效评价的导向作用

1、在理解绩效指标内涵基础上，合理确定绩效指标。《绩效管理暂行办法》共设计了三级绩效评价指标体系，一级指标包括产出指标、效益指标和满意度指标三项，二级指标包括数量指标、质量指标、时效指标、社会效益指标、可持续影响指标和服务对象满意度指标等六项，三级指标中，数量指标和质量指标均按“4 个打造、5 个提升”共九大建设任务来列，每项任务再细分为具体任务，实际上共包括四级指标。绩效指标的选取上，应结合各项建设任务的建设要求，凸显“高”、彰显“强”、体现“特”，突出建设成效，彰显“双高计划”的示范引领作用。例如，在“打造技术技能人才培养高地”建设任务中，应关注生源质量和培养质量等维度，数量指标应关注新生报到率、1+X 证书获证学生比例，质量指标应关注国家级奖项获取情况等；在“打造技术技能创新服务平台”建设任务中，应关注技术服务、技术创新等维度，数量指标应关注横向课题到款额、纵向科研经费到款额等指标，质量指标应关注国家级、省级教科研项目立项数等指标。

2、采用德尔菲法（又叫专家意见法）确定绩效评价指标的选取及权重。利用高校拥有的专家学者团队，根据绩效评价对象的不同，分类别邀请行业内具有权威的专家学者、第三方评价机构共同参与绩效评价指标体系的建设。

综上，“双高计划”建设院校要凸显“高”、彰显“强”，要突出高水平建设，充足的资金保障是关键。健全经费支出监管机制，需结合建设院校自身实际情况，全面梳理建设活动中各项业务流程，分析经济活动风险，确定风险点，制定风险应对策略，保障建设资金使用的合法、合规和有效。利用项目库建设促进专项资金与绩效评价的有效融合，对提高资金的配置效率具有重要意义，用好绩效评价这把“标尺”，衡量“双高计划”的建设成效，确保绩效目标如期实现。