□文/马晓琴

（海东市气象局 青海·海东）

［提要］ 在贯彻推进气象高质量发展的具体落实中，项目的实施首当其冲，特别是项目来源多样、资金来源多元等因素，决定其项目管理的特殊性和复杂性，进一步增加内部控制制定和执行的难度。同时，作为审计、检查、巡视巡察的重点对象，项目管理成为重中之重。为切实抓好项目内部控制管理，充分发挥资金的使用效益，本文就市级气象部门项目建设管理现状进行分析，并提出对策措施。

一、基层气象部门加强项目建设管理的必要性

随着国家对气象防灾减灾工作越来越关注，作为气象灾害防御重要载体的各类气象工程项目建设显得尤为重要。2022年国务院印发的《气象高质量发展纲要2022-2035）》围绕增强气象科技自主创新能力做出重大部署，党中央高度重视气象工作，要求推动气象事业高质量发展。因此，项目建设成为一个气象部门推进现代化建设的关键步伐。项目管理是指在有限的资源条件下，将知识与技能等应用于项目活动从而满足开展需求，通过计划、组织、控制、效果评估等手段实现或超过既定的项目目标。项目管理是一项科学性、系统性、综合性的工作，要求结合项目的属性，立足于健全、完整的管理建设，多方协作、统筹规划，从而更好地发挥项目的社会效应、经济效益以及技术效应。加强项目建设管理能力，提高项目决策的科学性，减少项目建设过程中的不规范操作，从根本上提高资金的使用效率和安全性，从而促进整体财务管理水平的提高，为有效发挥项目建设的效益提供活力和动力。

二、基层气象部门项目建设管理现状分析

（一）双重计划财务管理体制的特殊性，项目资金构成多样，管理较为复杂。气象部门垂直业务管理体系和双重计划财务管理体制的特点，决定其业务项目管理的特殊性和复杂性，其中有中央下达投资计划的山洪地质灾害气象保障工程、地方财政资金安排的青海省三江源建设工程以及中央和地方拼盘资金的气象监测预警补短板工程建设，不同的归口管理部门对项目资金在可行性申报、项目论证、审批流程、资金使用、流程监管等方面都存在差异，因此在管理上存在一定难度。

（二）业务项目建设内容缺少本地化的落实，考核评价指标不够量化，项目绩效评价流于形式。基层业务项目立项渠道主要有两种，一种是自上而下安排的，另一种是自下而上申报。目前更多的情况是全省统一布设，由省局各事业单位牵头组织申报，再分解到市级和县级单位分别由多个单位实施，基层县级单位按照项目牵头单位的要求完成项目内容，这种做法客观上造成省级业务项目与本地需求结合不够，对本地业务需求考虑灵活性不强，多数情况是要求本地业务单位获取资料、实地获取信息数据，对本地业务实质性的帮助不多，考核评价指标定性的多，具体量化的少。气象部门业务项目推行项目绩效考评制度，在实际操作中存在项目绩效观念薄弱，在项目预算编制设置的绩效指标不合理，同时在项目实施过程中的时有变动，使得绩效评价更难以进行，导致绩效自评不实、绩效评价质量不高。

（三）思想重视不够，相关人员专业能力有待加强。气象部门作为以业务为主的事业单位，尤其基层单位多以气象专业的人员为主，日常以气象业务类项目和小型基建类项目建设居多，此类项目一般由市级业务科室的经办人具体负责，相关人员缺少项目建设和管理的专业知识，同时多有依赖上级主管部门的指导。而作为项目管理牵头部门中的财务人员，也以熟悉政府会计制度和基本建设财务规则为主，对于项目建设相关的规章制度还需要更加深入的学习。同时，业务项目中掺杂部分基建内容，涉及科技、财务、审计等不同部门的情况，在管理流程上较为分散，缺乏有效的统筹协调，暂时还未建立起互联互通、共享共治的全流程项目系统管理平台。

（四）项目管理的内控不够完善，项目预算执行与投资计划不匹配。一方面根据气象部门的机构设置特点，项目建设管理岗位一般设在计财处，然而到地市级单位，属于下挂在办公室的非独立部门，只设一个预算、项目管理、政府采购为一体的计财岗位，人员也是气象专业人员兼任，县级单位不设岗位，计财人员面对全市项目难以对各项工作进行系统化、集约化、规范化考虑，导致项目实施过程中的被动应对局面，极度弱化了项目建设管理职能。同时，在制度建设上直接转发上级部门文件制度的情况居多，较少有结合本单位实际将文件制度本地化的情况，从而导致相关流程及细节不能完全符合本级工作要求和特点。另一方面基本建设项目投资计划下达与预算下达不同步，导致预算执行难度加大，增加了执行中的调整；年度追加投资时间较迟、资金额较大，直接影响预算执行进度和质量，重点项目批复、核概周期长，项目资金下达早于概算批复，导致项目投资下达内容不同于最终批复概算确定的规模和内容，实际执行与批复内容存在无法弥补的差异。

（五）项目建设缺少全流程的监督和指导，资料归档不完整和项目验收不规范。一方面全流程的统筹和监督不足。有的项目因地方资金未到位、前期工作经验较少、地方规划变更等原因，建设过程监管较弱，导致项目进展较慢。各单位不同程度存在未及时决算、决算不规范、在建工程转固不及时等问题。有的项目未及时组织竣工验收，有的项目验收过程存在专家均为本单位人员、技术报告无结论、测试报告无签名、应用情况报告串用其他项目的成绩和效益等不规范情况。有的项目存在政府采购预算编制有误、未按规定进行合同公告、采购内控制度缺失、采购文件评审因素不细化量化、未执行集中采购、谈判小组成员组成不符合规定、未履行招标手续、发出中标通知书时间在谈判响应声明之前、未报政府采购计划、政府采购档案管理不规范、擅自变更政府采购合同、政府采购信息统计不准确、验收程序不规范、合同签订日期早于审批日期、未按合同约定交付设备。有的业务项目合同约定5 个月内完成，但实际上1年后仍未完成提交，忽视项目执行进度管理，不仅降低资金使用效率，还可能出现违规违法的情况。在项目收尾阶段，工程的验收和竣工财务决算比较拖沓。另一方面建设项目的档案管理环节也比较薄弱，主要反映在有的项目验收工作滞后，项目归档资料不完善，也没有相关的移交记录，有的业务项目竣工财务决算代替项目竣工验收。尤其业务项目的验收工作应当贯穿于项目全过程，主要包括：在业务项目完成分项的技术开发时要进行业务系统测试验收，也就是我们通常理解的分项验收；通过内部的测试和检查，确认业务系统已达到业务项目的设计要求和技术标准时要进行业务验收；当资金使用完毕项目结束并且取得项目竣工财务决算批复时要进行项目竣工验收，取得竣工验收鉴定书是项目最终完成的证明。而目前业务项目进行项目验收并取得项目竣工验收鉴定书的很少，更多的是停留在完成业务验收或者项目竣工财务决算审批阶段。

三、提高项目建设管理水平应采取的措施

（一）针对不同渠道的业务项目加强立项环节内控。首先加强对气象工程项目管理的管理意识，这对提高气象部门旗下内部对工程管理的认知十分有必要。根据不同资金来源的建设项目分清主管部门，主动与上级主管部门或地方主管部门沟通，做好协调工作，同时在符合国家有关规定的基础上，梳理建设项目业务流程，认真做好本地业务项目的衔接，明确考核目标。由多个预算单位承担的非经常性专项业务费项目，应明确项目牵头单位，项目牵头单位必须是纳入部门预算编制范围的预算单位。其他单位应根据项目牵头单位确定的工作任务向项目牵头单位申报项目，由项目牵头单位汇总后统一向主管部门申报。项目批准后，主管部门依据批准的项目将预算分别安排到项目牵头单位和其他单位，由各单位分别纳入本单位预算；如其他单位不属于气象局部门预算编制范围的，项目预算安排到项目牵头单位，在委托业务费科目中列支。

（二）加强业务项目建设本地化的落实，考核指标设置科学合理化。一方面加强与牵头项目单位的沟通，提供本地化应用的业务建设意见，注重顶层设计，同时推行科学合理的管理模式，以便可以提高项目建设时的相关专业性和高效性，让项目建设时发挥出巨大的作用。目前，对于气象项目的管理体系组成大体分为三个方面，分别是管理观念、管理技术和管理模式。科学合理的决定项目方向，理智合理的规划项目投资，改变现有的消极状态，在从日后的经营当中逐步地探索出适合本行业的特有的、创新性的、科学性的气象工程项目管理模式。另一方面让基层项目管理人员或业务人员参与牵头项目的可行性研究及实施管理过程，全流程的实施过程中熟悉上级主管部门的目标，同时传达基层业务单位的需求，达到双向目的，同时在绩效指标上征求财务人员的建议，应及时论证预算的可行性，强化资金使用绩效考核，并请财务部门对项目经费预算进行审核，从根本上避免重复建设与资源浪费问题，更科学合理地设置项目考核指标。

（三）提高气象工程项目管理人员素质。项目负责人是科研项目实施和资金的直接负责人。一方面需设置专门或岗位较为固定的项目管理人员。对于气象工程建设的相关管理部门成员要遵循专业化和人性化的分配。从项目承担部门以及项目团队上进一步细化，予以规范。组建项目团队时，应增加具备项目管理和财务管理能力的人员，即在全程参与项目的基础上，具有一定的沟通协调能力，可以及时掌握科研政策且了解会计财务和档案管理知识的综合型科研人员。另一方面相关业务人员需要加强学习。如中国气象局的行业管理部门或者相应行业协会还应该定期组织人员接受培训学习，并与其他先进的管理机构进行技术的交流。通过聘请优秀的教授或是讲师来授课，来获取最新的知识。或是设立专门的培训部门来给一线的操作人员传达最新的技术和知识。只有这样，气象工程项目的管理人员才有能力对正在进行当中的工程项目进行管理与控制，才可以使项目建设工程的质量和按工期完成得到有效的保证。

（四）完善项目管理内控，提高项目管理科学性。项目建设一般属于重大经济事项，应成立包含业务、财务、法规、纪检等各方面专业人才的项目建设领导小组，建立和完善与项目建设相关的集体议事决策机制。以制度的形式，明确和规范在立项、可行性研究报告、项目建设方案等各个关键节点，必须提交项目建设领导小组上会讨论的程序和内容。一方面加强关键环节的风险管理，科研项目经费应根据项目研究开发任务和实际需要，按照“目标相关性、政策相符性、经济合理性”的原则，科学、合理、真实地实行合同化管理，专款专用。对于涉及到的基本建设项目，建设的相关部门和岗位必须明确相应的职责权限，确保不相容岗位相互分离；各建设单位须成立建设项目领导小组，建设项目应实行项目责任人和直接责任人终身负责制，项目负责人和项目直接责任人对项目建设过程中的安全负责，对项目质量终身负责。另一方面把精细化管理理念融入项目实施的全生命周期。将管理办法和具体要求根据项目不同类型按照步骤体现在流程中，大大减少了管理的随意性，帮助科研人员和管理人员从重复的劳动中解脱出来，将更多的精力投入到项目开展以及全局把握和精细化管理中。在项目决策阶段，要进行充分的论证和评审，确保决策程序符合集体决策的相关要求；在项目的招投标阶段，与项目相关的所有环节全方位进行招投标，严格符合招投标法的相关要求；在工程合同签订阶段，要加强合同管理，严格审查合同要素签订的规范性；在工程价款结算阶段，严格按照合同条款及工程进度支付；在项目完工收尾阶段，要及时组织项目竣工验收，按时限要求办理竣工财务决算；把项目建设档案管理贯穿项目实施全程，在项目竣工验收时，同步完成资料的验收和归档工作。

（五）建立全流程的监督和指导，完善项目验收和资料归档。以“一张图”的形式明晰项目建设流程，确保项目建设人员能够简洁快速找到项目所处的阶段以及下一步重点工作，为项目的健康发展提供制度保障。通过“周例会、月例会”机制，助推精准履职。按时间节点召开项目建设推进会，总结项目建设开展情况，分析建设过程中碰到的问题，及时寻找解决方法，并以任务清单形式领取下一阶段的任务。以合同管理为抓手管理项目，科研项目的招标合同、委托合同等是科研赖以执行的基础。建设工程的勘察、设计、造价、施工、设备材料采购和工程监理等合同是工程项目的生命线。财务核算中心作为最后一道关口，要真正发挥“核”的职能，加强内部控制管理，完善报销业务流程，建立财务报销初审、复审和抽查制度，严格把好预算执行的最后一道关口。纪检部门根据实际情况对建设项目立项、预算、招标程序、建设过程、竣工结算等关键过程节点进行审计；各类建设项目由纪检部门确定开展项目跟踪审计，并对项目全过程进行审计。上级部门内部审计的职能部门指导市气象局纪检部门组织开展对市气象局及所属县气象局建设项目审计工作。同时，计财部门要加强与审计部门的联动，逐步完善气象部门财务监督机制，促进财务检查经常化、制度化、标准化，关口前移，强化事前、事中、事后监督，将监督贯穿单位业务、财务管理全过程，发挥监督检查的预警、监控、评价和反馈机制。项目验收工作是整个项目最终结束的标志，是对项目实施的全方位总结。竣工验收工作形成的主要报告性文件包括项目建设情况报告、技术测试报告、用户使用情况报告、项目投资使用情况报告、财务决算报告、竣工结算审核报告、财务决算审计报告和竣工验收鉴定书。前7 个文件是项目验收的基础性文件，由业务项目实施单位提供。而最关键的竣工验收鉴定书则由项目验收委员会（或验收组）集体做出对项目的评价性、结论性文件。竣工验收鉴定书需要就整个业务项目的建设情况、技术性能、财务情况、档案资料、经济效益等给出综合性鉴定意见，对存在问题应如实反映并提出处理意见。建设项目竣工验收后3 个月内，必须向上级主管部门报项目使用情况以及经济效益和社会效益分析报告。项目报告主要包括：项目的概况、总投资、竣工决算、施工过程组织管理、招投标、效益（是否达到初步设计文件要求的功能）及经验、教训等。

综上，为贯彻落实气象事业高质量发展的具体要求，切实做好气象部门项目管理内部控制工作，坚持以需求为引领，准确把握优势，更积极和主动地融入高质量发展新格局，进一步完善制度、明确各内设管理机构职责，完善项目闭环管理的要求。根据本单位实际情况和业务特点加强预算和财务管理，利用信息化手段将各项制度要求落实到具体经费支出审批管理环节，在保证支出事项真实的前提下，确保每项支出均在预算指标和支出标准控制范围内。同时，将审计、巡视巡察中发现的问题作为治理项目管理的专项整改任务，做到事事有回应，件件有着落，切实将成果转化为治理成效。