□文/谢宗藩

（湖南师范大学公共管理学院 湖南·长沙）

［提要］ 我国农村在实现脱贫攻坚目标后进入振兴发展的新阶段，而实现乡村振兴的巨额金融资源需求与目前农村金融资源供给严重失衡的现状，对农村合作金融发展提出新的要求。本文在阐述新发展阶段农村合作金融发展必要性的基础上，审视目前农村合作金融发展困境，提出我国农村合作金融发展政策建议。

新发展阶段，全面实施乡村振兴战略产生了巨额的资金和金融服务需求，金融作为推动社会经济发展的重要力量，须担负起支持“三农”发展的历史使命。但无法回避的现实是，我国目前“三位一体”农村金融体系未能充分发挥作用，仍难以适应新发展阶段“三农”整体发展态势，服务“三农”不充分问题依然严峻。农村合作金融组织作为农村金融体系的“毛细血管”，深达乡村，农村熟人社会又使其具有信息优势和担保功能，因而是一种可准确回应理论诉求和实践探索的农村金融组织。我国进入新发展阶段后，需根据农村社会经济新情境找到一条最适宜的农村合作金融发展路径，进一步发挥其支农优势。

一、农村合作金融发展的必要性

我国农村金融体系先后在政府“汲取之手”和市场“抽取之手”的影响下成为政府和市场抽取农村金融资源的工具，“农村缺资金、农业缺投入、农民融资难”的“三农”金融困局长期未能取得突破。特别需要提及的是，1996年以来政府多次发布相关政策文件尝试建立和完善“以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”解决农村金融不足问题。但目前来看，政策性金融未能充分发挥其所设计的金融职能，支农范围和力度均有所不足，而商业性金融的逐利性在市场改革不断深化背景下表现得更为突出，对于相对收益较低的农村金融服务“敬而远之”，即使政府多次出台相关激励措施，商业性金融机构仍“选择性执行”金融支农政策。“三位一体”的农村金融格局仅剩合作金融这一基础，但这一基础也在市场化改革中不断被“侵蚀”，官办农村信用合作社逐步改制成为商业性金融机构较为明显地反映了这一情况。

因此，我国仍须大力发展真正的农村合作金融，在有效抑制农村资金外流的同时，使之成为推动乡村振兴发展的金融之源。一方面发展农村合作金融是新发展阶段贯彻落实乡村振兴战略的需要。实现脱贫攻坚目标进入乡村振兴发展阶段后，资源下乡等“输血式”帮扶已无法满足乡村振兴所需的海量资源需要，且乡村振兴金融需求具有低回报和长期性特点，加之目前农村利率市场化形成机制与调控体系尚不健全，农村金融资源配置出现供需严重失衡的情况。诸多因素决定了在农村找到内生金融渠道才是可行之路，而农村合作金融的内生性及草根性特征非常适合作为乡村振兴的内生金融来源渠道，因此可成为金融支持乡村振兴的可行方案。另一方面发展农村合作金融是新发展阶段促进农村经济结构升级的需要，合作金融具有点多面广、接近群众和服务及时等优势，能尽可能地把闲散资金吸收进来，又能抑制农村资金流向城市，特别是可利用合作金融组织吸收的资金增强集体经济实力。更进一步地，发展农村合作金融还可推动农村一二三产业融合发展，能在有效缓解“融资难、融资贵、融资慢”的同时，推动金融资源集合利用，促进农业产业体系、生产体系和经营体系的现代化，进而推动农业产加销一体化融合发展，延伸农业产业链、提升价值链、重组供应链，进而推动农村经济高质量发展。

二、农村合作金融发展困境审视

（一）农村合作金融发展定位不清。从合作金融的定义来看，合作金融被视为“经济上的弱者通过自助、互助的合作组织形式所经营的金融”，农民作为经济发展过程中的弱者是亟须通过合作金融获得平等发展权的群体，但合作金融如何适应农业农村现代化进程不断加快的新发展阶段，需要对其功能重新认识。现有对合作金融的认知与合作金融本质仍有一定差距，政府部门仍更多地期望农村合作金融发挥短期的流动性信贷服务功能，而新发展阶段推进乡村振兴将更多地需要较长期信贷服务，更重要的是，商业性金融能更好地提供短期信贷服务，合作金融为与商业金融竞争自然会呈现出“商业化”趋向，但放弃自身制度优势，合作金融无异于以己之弱项与商业金融之强项竞争，与商业金融竞争无疑处于不利境地，同时亦无法通过差异化服务实现错位竞争，这将严重制约合作金融的健康发展，进而弱化其支农助农之功能，无益于支持乡村振兴战略的长期有效实施。

（二）农村合作金融适应性不足。市场经济快速发展使得进入新发展阶段的农业产业呈现出多元化态势，但目前农村合作金融适应性尚显不足，无法有效满足当前农业产业多元化发展态势，特别是存在过于强调农业产业基础的问题，即强调合作金融应与特定产业相结合，依托专业合作社的信用合作是目前主要的农村合作金融模式创新，此种以业缘关系为“共同纽带”的合作金融发展思路诚然是合作金融发展的组织基础，但从事相同或相关产业的经营主体具有较强同质性，且生产经营周期基本同步，若合作金融组织面向这些经营主体开展金融服务，成员期望获得金融服务需求的时间具有一致性，合作金融组织无法同时有效满足同质成员的同质金融服务需求，易出现流动性问题。而基于防范农村金融风险的考量，我国当前发展合作金融的主导思路是“严格限于开展信用互助的农民专业合作社社员内部”，合作金融组织外部融资渠道受限，合作金融服务范围有限，只能依靠无法频繁变动的股金作为信贷业务基础，从而提高了流动性问题出现的概率，进一步降低了合作金融的市场适应性。

（三）农村合作金融易出现内部人控制问题。我国农村合作金融发展较之前有了明显发展，机构数量逐步增加，但目前我国农户分化日益明显，农村合作金融组织的设立者与运营者大多为当地有一定经济实力或社会地位的乡村精英，而普通农户基本为“跟随者”，从而导致目前农村合作金融组织出现了较为普遍的“精英俘获”问题，中高收入经营主体较容易获得信贷支持，而占比较大的低收入农户则受到一定程度的“排挤”，并不能获得较为充分的信贷支持。陈东平和周振（2012）基于对浙江省M 镇汇民农村资金互助社的调查，互助社对出资多的社员自然表现出特别“偏爱”，信用大户经常能从该社获得超过规定的大额贷款。更进一步地，精英控制导致合作金融组织利润分配出现资本化倾向，该社仅占社员总数6.7%的理事、监事和社员代表，却拥有88.5%的股份，绝大多数盈余被少数精英成员占有。

三、新发展阶段农村合作金融发展路径优化

（一）明确农村合作金融发展方向。首先，应明确农村合作金融的功能为支持农村产业振兴，自党中央提出乡村振兴战略后，2018～2022年的中央一号文件均提及“提高金融服务乡村振兴能力和水平”，这充分表明服务乡村振兴战略是新发展阶段农村合作金融发展的核心目标。其次，应坚持合作理念并强化社会责任担当，金融互助是合作金融与商业金融间的本质区别，因此农村合作金融发展坚持合作发展方向，积极履行扶农助农的社会责任。最后，应坚持适应性发展方向，乡村振兴战略下农村产业发展多以“公司+农户”“公司+合作社+农户”以及“合作社+农户”等模式出现，适度规模化、专业化和合作化特征日益明显，这些新模式和新特征对农村合作金融发展提出了新要求，因此应强化合作金融服务创新，围绕新型农业经营主体和新的农业生产组织形式所产生的融合化及大额化金融需求，着力发展内部信用合作、产业链金融等合作金融新形态。

（二）因地因时因情推动农村合作金融创新。首先，新发展阶段农村合作金融创新应因地制宜。基于我国农村地区发展水平差异大的现实，东部地区经济发展水平及信用文化普及程度较高，合作金融资金规模可大一点，创新力度可强一点，服务对象亦可广一点，为当地乡村振兴提供更有力的支持；中西部地区经济发展水平较低且信用文化仍需普及，则需更多地防范合作金融风险，积极引进地方政府财力支持并进行较审慎监管，但也要防止地方政府不当干预，保证社员民主管理。其次，应因情制宜。同一村域内不同经营主体也存在差异，应激励与引导合作金融组织根据不同经营主体的金融服务需要，进行合作金融制度创新和发展转型，支持农村经营主体在就业、创业、技能培训等方面的差异化信贷服务。最后，应因时制宜。新发展阶段是不断推进的，应顺应农业和农村经济的专业化和产业化发展新趋势，以农产品加工和农村创新创业为重点，不断助力推动特色产业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态的发展，融合发展一二三产业，与此同时，运用互联网及大数据技术不断创新合作金融模式，在提高合作金融支农绩效过程中激发农村农业内生发展动力，最终实现合作金融有效且持续“支农”的政策目标。

（三）优化农村合作金融组织内部治理机制。基于我国农村合作金融发展历程可以发现，合作金融异化主要源于合作金融组织内部治理偏离合作制原则。因此，新发展阶段农村合作金融须坚持合作金融的基本原则，建立规范的内部法人治理结构并加强风险防范，有效防止农村合作金融发展再次走上“歧途”。首先，应坚持自愿参加、互助共济、民主管理等合作制基本原则，不以利润最大化为经营目标。其次，建立规范的法人治理结构，设置权力结构均衡的社员代表大会、理事会、监事会以及经营团队等具体机构，且应明确各机构间的权力分工配置，形成相互制约的运行机制，防止内部人控制导致组织异化问题出现。最后，加强社员监督和信息披露，借助互联网技术构建普通社员线上意见发表平台，同时形成定期信息披露机制，明确信息披露的内容与频率，通过降低监督成本的方式增强普通社员谈判地位。

（四）构建农村合作金融发展的新型外部环境。新发展阶段推进农村合作金融发展，政府应从“主导型”角色转向“引导型”角色，从政策扶持、完善立法、业务监管三方面构建农村合作金融发展的新型外部环境。一是加大政策扶持力度，政府应在税费优惠、资金扶持、人员培训、业务指导等方面予以支持，通过加大农村合作金融组织的扶持力度，促使其解决农村经济弱势群体的融资困境，承担部分政府职能；二是推进合作金融立法，我国已陆续出台一些中央级政策文件，各级地方政府也出台了一些规章细则，初步具备了合作金融法制基础，新发展阶段我国应在此基础上进一步完善农村合作金融制度体系，加快推进《合作金融法》的制订和出台，为新发展阶段农村合作金融功能的充分发挥提供法制保障；三是完善业务监管，可将地方政府某一部门（如金融办）明确为监管主体，在不过多介入农村合作金融内部经营活动的同时，对农村合作金融组织进行差别化监管，降低资本充足率等量化经营指标门槛，鼓励其在坚持合作制底线的基础上自主经营发展，最终构建新型良好环境，以促进农村合作金融高效发展。