韩忠伟,殷 虹

(甘肃政法大学 法学院,甘肃 兰州 730070)

一、 探究前提:检察机关实质性化解行政争议体系的规范构成

《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本法”。作为《行政诉讼法》开宗明义的第一条,该条款将“解决行政争议”作为行政诉讼制度构建的目的。这给依托于行政争议解决的行政争议实质性化解理论预设了前提。检察机关是肩负保障人民合法权益、监督依法行政的法律监督机关,行政争议实质性化解,正是检察机关立足当前司法实践及自身职能以切实进行检查工作的重要体现。

行政争议实质性化解的发展逻辑,在于检察机关存在的政治性基础之一是服务大局、保障民生。检察机关通过扩大争议解决范畴、增加争议解决效果和拓宽争议解决途径,将行政争议进行组织化解决,以实现其满足公众利益诉求的内核。因此,早在2009年,经最高人民法院印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中“争议的实质性化解”就被提出,以解决行政案件上诉率高等一系列问题。而后,2019年最高人民检察院在全国检察机关开展的“加强行政检查监督 促进行政争议实质性化解”的专项活动中,对于行政争议实质性化解的路径不断探索。2021年6月,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》将“行政争议实质性化解工作”落实在法律文本中,对检察机关履行法律监督职责提出了明确要求。同年8月,又以司法解释的形式在《人民检察院行政诉讼监督规则》中,强调行政争议实质性化解工作的基本原则、首要任务和具体方式。

在此背景下,各省、自治区、直辖市也根据本区域实际状况,开始尝试实质性化解行政争议的新途径。福建省检察院出台《关于建立行政争议实质性化解“线路图”工作机制意见》,创新发展多元化纠纷解决机制,以应对实践中争议产生的更新迭代;吉林省检察院出台《关于支持法治政府建设营造良好经济发展软环境的实施意见》等文件,以源头治理的方式,减少行政争议的产生;江西省检察院出台《关于在行政检查工作中积极做好行政争议化解工作的指导意见》,将化解对象及化解措施作出细化规定,切实指导化解争议工作。虽然在中央和地方范围内,对行政争议实质性化解都有相关规定出台,但在具体实践中,就该项工作产生的认识分歧仍有遗存,因此,加强基础理论性研究,是化解实践难题、解决争议矛盾的前提,也是检察机关实质性化解行政的必经之路。

二、 性质争鸣:既有观点分析

确定检察机关实质性化解行政争议的制度定位,首先要对现行行政检察制度的关系进行剖析。目前,学界对于二者的关系,以及有关制度定位存在不同的声音,确定检察机关实质性化解行政争议是否是检察职能的创新、是否与现行检察制度有冲突,成为了学界亟待解决的问题。由此产生了法定职责说、权利救济说、职能延伸说等多种理论。本文认为,应当在深入分析现有学说的背景下,把握检察机关实质性化解行政争议的制度定位。

(一)法定职责说

法定职责说的本质,是将检察机关实质性化解行政争议视作检察机关的法定职能,其正当性源于“人民检察院组织法的法律依据和法律解释空间”[1],由此,可以将其扩大解释为检察机关的法定职责。检察机关实质性化解行政争议,本质上,就是以检察监督的方式行使检察权[2]。行政争议化解中的“争议”主要是针对行政诉讼监督案件中的行政争议,争议的化解与行政诉讼工作的开展密不可分。换言之,对行政机关针对“争议”的解决手段,大体上属于行政检察的组成因子,是行政检察的工作方式。

其一,待化解行政争议的对象与行政检察监督的对象具有一致性。与法院需化解的行政争议不同,检察机关须化解的行政争议对象,与行政检察监督对象进行类比后,相似性更高。首先,相较法院需要解决的“程序空转”“诉非所求”和“无理诉求”三类行政争议案件。与之不同的是,检察环节行政争议的范畴更大,如审判和执行监督的行政争议、行政非诉执行的行政争议等区别于法院环节的“争议”。作为准司法程序的非诉执行程序,当然也是行政检察监督的延伸;其二,化解行政争议的具体方式与监督行政检察的监督方式类似。检察机关化解行政争议的方式具有复合性的特点。其中,抗诉、提出再审检察建议、结证违法检察建议等具有刚性方式,与行政检察机关的法定监督方式高度一致。而组织听证、检察宣告以及促成和解等不具有刚性的方式,也可以归类于检察监督的工作方式中;其三,化解行政争议的具体要求与监督行政检察的目标趋同。化解行政争议的工作重点在于,针对争议的解决。其内核在于“案结事了”与“定分止争”的融合统一。在侧面对裁判程序、审查内容、裁判结果的公正性、全面性、有效性提出了要求,这与监督行政检察工作的根本目的具有相似性[3]。

(二)权利救济说

有的学者认为,实质性争议化解不属于检察机关的法定职责,其本质是针对司法活动产生“争议”时,权利救济的手段。权利救济说主要依托于,化解行政争议的具体活动,不属于检察机关行使监督权的法定方式,故而,检察机关实质性化解争议,作为一种政府基于综合治理手段下产生的新型司法服务,应当归属于权利救济的范畴。

其一,“化解”不等同于“解决”。不同于法院对于争议直接以“解决”的方式处理,检察机关对于争议则采用了“化解”一词。基于法律词汇的视角分析,首先“化解”一词相较于“解决”而言范围更广且主观性较强,“化解”包括但不仅限于“解决”。以“化解”来进行制度描述,其自身推动、促进解决之意得到彰显。主要表明检察权的性质及在行政争议解决中的功能,突出检查工作的主动作为,体现了行为的主动性与过程性,同时强调其对行政争议不具有最终的解释权,只是通过监督或其他工作措施来推动行政争议的解决;其二,检察机关主导的,化解行政争议的活动,体现为以“我管”促“督管”。立足于检察机关自身形成的争议化解机制,是以检察机关自身为主导、多元主体共同参与的制度体系。相比于法院,行政机关针对争议的化解方式更具灵活性。

(三)职能延伸说

还有的学者认为,行政争议化解已经成为一种新的工作机制,应将其视作检察机关诉讼监督职能的延伸[4]。行政争议实质性化解检察参与机制是以促进行政双方和解为目的,以行政争议法律关系主体申请或邀请为条件、以提供专业优势服务为内容,以行政诉讼监督机制为保障机制的行政监察工作机制[5]。相比于将行政争议化解完全纳入行政检察职责中,将其赋予一定的独立性,作为检察职责的外部延伸更为合理。 首先,提出该学说的学者认为,行政争议化解须被当做整体看待。行政争议化解的本质上就是一种整合行政监督方式手段的特殊工作方式。这里的行政争议化解是发挥检察机关牵引作用,通过综合运用强调人的主观能动性,依靠机制来运行和发挥作用。总体上,检察机关的化解方式可以分为:传统监督方式和新型监督方式两类。前者包括抗诉、再审检察建议等传统意义上的行政诉讼监督方式,后者是针对争议的其他化解方式。毫无疑问,前者包含于检察职责的范畴,后者却不然。但后者与前者有着密不可分的关系,二者的意义都在于对于“争议”的化解。若将后者单独进行定义与前者分割尤显不妥。就此,“职能延伸说”应运而生。

三、 探究结论:对复杂模式的解构

对检察机关实质性化解行政争议现有的研究分析可知,行政法学者针对这种行政活动进行研究时,多以行政行为形式化为视角。围绕着法定职责、权利救济等尝试定性[6]。虽然学界对于检察机关实质性化解行政争议的法律性质进行了充分的探究,但总体而言,这些定性活动譬如“盲人摸象”,只看到了检察机关在化解行政争议时,某一个或几个特殊节点并进行分析,并不能将检察机关作出的所有行为形式化定性。诸如此类“残缺”的性质探究,溯其根源在于传统行政行为理论存在缺陷。行政行为作为“最常见的公共行政活动方式,是传统行政法基本概念,是行政活动方式类型化的基石,也是行政主体完成行政任务的手段[7]”行政行为在现代行政结构发生根本变化的今天,依然处于行政法学的核心地位,但其也不可避免的,产生了僵化和抽象的现象,难以达到与不断变化的行政现实针对性匹配。面对“新”的检察机关实质性化解手段,运用形式化行政行为已经无法精准定性,祛检察机关实质性化解行政争议行为的形式化,运用新的行政行为理论或许能有新的收获[8]。

(一)厘定检察机关实质性化解行政争议的难点

检察机关化解行政争议的方式相较于有明确规定的法律监督方式与其他工作方式而言,具有开放性与包容性。这就意味检察机关化解行政争议的手段繁多且复杂,难以将其定性为具体类别的行政行为。当前,检察机关实质性化解行政争议的实践工作,可作为样本进行归类分析的化解模式主要包括“程序空转”、当事人不服法院裁判、程序违法。在各个化解模式内部也存在不同性质的化解手段,检察机关实质性化解行政争议的手段繁多、性质复杂是定性的难点。

对三种模式作进一步分析可知:首先,“程序空转”中还可以区分为法院驳回当事人起诉确有不当时,检察机关抗诉启动法院程序维护当事人利益,以及法院驳回起诉并无不当时,检察机关进行的一系列化解活动。抗诉作为检察机关的职责之一手段较为单一,而检察机关作出的化解活动手段则较为复杂,利用刚性手段的同时也通过协调、劝导等柔性手段维护当事人的合法权益;其次,“当事人不服法院裁判”中可以依照法院是否有过错分为两类,法院裁判确有错误的,检察机关的化解手段主要为抗诉及再审检察建议。而作为案件众多且复杂的法院裁判并无不当的情况下,检察机关仅能就此作出不支持监督的决定。由于其复杂性与特殊性的特点,在此情形内进一步的细化区分才能保障化解手段的实质性落实。在法院裁判并无不当的情况下,将其粗略分为行政行为存在违法、行政行为不存在明显违法和当事人诉讼确有困难三种情形。行政行为存在违法情形时,检察机关的任务在于促进行政机关纠正其错误的行为,以达到对行政当事人合法权益的救济。行政行为不存在明显的违法情形时,检察机关的任务在于协助行政当事人厘清法律事实进而回归理性、习俗罢访,承担“释法说理”的职责,以达到纠正当事人法律认识偏差、维护社会舆情稳定的效果。若存在行政当事人由于行政诉讼导致生活保障确有困难,此时检察机关的任务在于协调司法、民政、社会等救助方式,履行自身社会责任与义务,以达到传递司法温度、建设和谐社会、体现人文关怀的目的;最后,解决“程序违法”,多为对于法院在进行行政审判程序中或审判后的执行互动中产生的违法行为的化解,可分为审判程序违法以及审后执行违法两种情形。检察机关针对这两种行为均可以检察建议的方式进行争议化解,不同的是,在前者作出检察建议的同时,法院与检察院可以共同进行争议化解,协调、及时地推进争议化解工作的开展。通过分析可知,检察机关化解争议的手段较为复杂,尽管在一个情形下,化解手段的性质与方法也不尽相同。对复杂的化解工作以传统行政行为形式化的方式进行定性困难重重。

(二)厘定检察机关实质性化解行政争议定性的尝试

基于检察机关实质性化解行政争议行为的复杂性,本文拟将定性工作以“两步走”的方式推进:第一步,对争议化解行政行为进行祛形式化分析,这意味着不对行政行为——化解争议的本身进行整体或分类化定性,以祛形式化的手段对其进行归类分析;第二步,在祛形式化的基础上分理出“劝议性争议化解手段”的概念,将检察机关在化解行政争议中具有劝导性、建议性的行政活动剥离出来,与诸如检察建议、抗诉等“传统争议化解手段”区别,准确把握争议化解的内涵。

第一步:祛形式化分析。对检察机关实质性化解行政争议进行传统形式化定性存在种类复杂、容易遗漏等问题。形式化定性不利于实践中实质性化解争议工作推行,不符合化解争议及时性、针对性、准确性的具体要求。鉴于检察机关实质性化解行政争议运行机制的复杂性,同时对其性质的厘定是以立足实践为基调进行的,故而对其定性分析的第一步就是对传统形式化定性的化解,换言之就是对其进行祛形式化分析。为使检察机关在实践中针对争议化解手段灵活运用,同时保障争议化解“实质性”效果,传统形式化分类定义尤显繁琐,在该种定义下,诸如检察机关的“解释说理”“协调劝导”等柔性化解手段的定位尴尬,在实践中运用此类化解手段缺乏标准化、规范化的制度引导。但在化解行政争议的工作中,与抗诉、检察建议等传统争议化解手段有着相同的作用,是传统争议化解手段“失灵”后的补救措施,更是在传统争议化解手段“不适”时的主要化解方式。由此可知,囿于形式化定性视角中,种类复杂、定性不明等问题亟待解决,本文籍此,提出“祛形式化”分析方式,不再以传统行政行为种类对争议化解行为进行定义,而是着眼于化解行政争议的手段本身的强制力分析,将其分为“传统争议化解手段”和“劝议性争议化解手段”。

第二步:分离“劝议性争议化解手段”。解决劝议性争议化解手段的界定标准是将其从争议化解手段中剥离后的首要任务。应当就亟待解决的争议性质以确定是否属于“劝议性争议化解手段”。依争议性质来看,检察机关化解的争议经过司法程序或其他法律程序的化解手段,法律程序已经终结,但是当事人与司法机关或行政机关的对抗性并未消除。这种情形下,作为争议一方的行政、司法机关在进行司法、行政活动是不存在程序违法,换言之,未出现传统意义上的“过错”。这种类型的争议与传统意义上依靠检察机关抗诉、检察建议等手段救济的争议相比,属于不存在既定化解手段的争议,所以其情形更为复杂、化解的难度也更高,对检察机关化解争议工作也有更高的要求[9]。着眼于检察机关实质性化解争议的工作,任何一类争议都能够利用劝导、建议的方式作为主要或是辅助的化解手段来进行争议化解工作。若将所有争议化解工作中的此类手段集体归类于“劝议性争议化解手段”中,则会降低该类手段的可研究性,本文提出的“劝议性争议化解手段”仅缩小解释为有且只能由检察机关作出的、并不存在既定解决方式的争议。例如,在当事人不服法院裁判且法院裁判并无不妥,行政机关也没有过错时,检察机关通过“释法说理”的手段协助当事人厘清事实的“释法说理”的劝导行为;行政当事人由于行政诉讼导致生活保障确有困难,检察机关协调司法机关、社会福利保障机构的建议、协调行为。

四、 模型架构:劝议性争议化解的规范化设计

劝议性争议化解较大程度依靠检察机关发挥主观能动性以确定化解争议的方式,此类模式下,以“劝议”手段进行争议化解工作天然的在法律控制、规范化管理方面难度较高,这是其性质决定、不可避免的特征。正确运用劝议手段化解行政争议是检察机关实质性化解行政争议工作的重心之一,对于其规范化、常态化的管理和指导是劝议性争议化解工作顺利进行的前提[10]。

(一)权益性争议化解工作的性质

检察机关针对行政争议作出的劝议性工作要依据针对性、及时性和引导性原则,以达到其化解争议的根本目的。首先,检察机关作出的劝议性建议要符合针对性的要求,劝议工作要围绕当事人的诉求开展,不同于传统争议化解方式强调对行政行为合法性的审查,而对行政相对人的诉求缺乏关注。然而,劝议工作主要着眼于深入探求行政相对人的根本诉求,并针对不同诉求提出与之相匹配的建议。其次,检察机关作出的劝议性建议要符合及时性的要求,在发觉传统化解争议手段不能或不完全能解决行政相对人的诉求时,要及时提出可操作性的建议。在行政相对人对法院判决结果不理解、对行政机关作出的行政行为不理解时,及时针对行政相对人一系列问题进行答疑解惑,做好“释法说理”工作,维护社会稳定。最后,检察机关作出的劝议性建议要符合引导性的要求,行政当事人由于法律认知的差异,在进行行政诉讼活动中,对诉讼请求难以正确把握,倘若出现诉讼结果不符合自身预期的情况,行政相对人往往存在直接认定判决违法的情况,更甚者对司法公正性提出疑问。检察机关在此情况下作出的劝议性建议作用于行政相对人,解释相关法律规定、行政程序,劝解行政当事人接受判决,发挥引导作用。

(二)确定“劝议建议表”制度

检察机关开展行政争议实质性化解工作依赖于行政当事人与检察机关的双重支持与配合。建立健全权益回单制度,适时提高劝议性建议的“刚性”,是其规范化的路径之一。检察机关在作出劝议性建议后,针对需要检察机关提出建议的争议制作劝议建议表。将争议主要矛盾、提出的建议若干条和建议人员姓名、职务规范在建议表上。一份交由行政相对人,便于行政相对人随时查阅,“防止二次建议”,另一份由检察机关存档,定时对劝议建议表进行抽验,以抽验结果计入公务员年度总结考核。对针对性较高、可操作性强的劝议建议表总结、装订成册传阅学习。对于需要检察机关发挥“释法说理”的行政争议,检察机关总结行政争议相关法律法规及相关案例指导,与行政相关人当面进行劝解工作,将相关法律法规名称及法条序号、指导案例标号简记于劝议建议表,方便行政相对人事后自行查阅学习,见表1。

表1 劝议建议表

确定劝议建议表制度,规范行政机关劝议工作的进行,方便了行政当事人,检察机关劝议工作往往是当场进行,行政当事人对争议主要矛盾的疑惑性较高,且就相关法律法规的了解性低,一次性、当场作出的劝议活动难以彻底解决行政争议达到双方平衡状态,就同一争议点的多次解答会导致行政资源浪费、增加检察机关不必要工作量。劝议建议表便于行政当事人在接受了当场劝议工作后,针对具体劝议内容的复盘,加深对相关内容的理解。行政当事人出现由于自身原因无法进行当场劝议的情形时,可以就争议主要矛盾、理解难点及自身诉求等情况以纸质或网络邮件的方式向检察机关申请制作劝议建议书。检察机关在收到申请后,应当在七个工作日内制作建议书并反馈,以保障建议实效性。

(三)提升行政检察人员专业性

引导行政当事人接受判决、对行政相对人进行释法说理活动要求办案人员具备深厚的法理基础同时,商谈技巧和能力也不可或缺。换言之,就是要求办案人员在综合运用法律法规、司法解释和其他知道案例的同时,对社会学、大众心理学也要有一定研究,才能保障劝议工作顺利进行,提升相关人员专业素能刻不容缓。对此,首先要重视行政检察人员业务能力的提升,多渠道、多手段提升人员素能。定期组织交流会、学习会,由专业素能较高的检察人员分享经验,集思广益探讨多发型行政争议,以期达到劝议工作类型化、标准化的新目标。组织检察人员周期性进行法律法规、相关司法解释以及指导案例综合运用方式学习,突破单一化学习方式和内容至上主义,重点着眼于综合运用方式培养,提升检察人员综合素养。其次,法院、司法局联合培养,提升人员素能。通过派员到法院、司法局进行挂职锻炼,使检察人员在参与行政复议、行政审判工作的过程中,把控行政争议的主要矛盾点,提升劝议针对性,达到增强争议化解能力的最终目的。最后,规定科学设定争议化解工作质效评价指标,摒弃单纯的以争议化解率为标准评价标准。设定综合评价标准,将行政当事人满意成度、劝议建议表详准度、争议化解量相结合,三位一体对检察工作进行评价。

五、结语

检察机关参与行政争议化解工作是建设多元化行政纠纷解决机制、促进案结事了的重要手段。在立足实践、建立双赢共赢的理念指引下,探索构建“劝议性争议化解工作”机制。稳步开展行政争议实质性化解工作,始终坚持法治思维和法治方式,打造良性互动工作格局。实现检察机关就行政争议提出针对性化解建议,推动国家治理体系和治理能力现代化发展进程。