庄德水

［摘要］党内法规评估主体建构是党内法规评估活动的重要内容。党内法规评估遵循“谁制定、谁评估”原则，评估主体建构的决策具有一元化特征，一般由制定主体、执行主体和被委托主体承担评估工作，对党员参与评估关注不足。多元化是党内法规评估主体建构的发展趋向，党员是重要的评估主体，在党内具有正式评估权利和资源。重塑党员主体性，推动党员参与党内法规评估，需要从环境层面建设评估文化，从主体层面推进评估能力建设，从机制层面推进评估平台机制建设。

［关键词］党内法规；党内法规评估；多元主体；党员参与；一元化

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）06-0022-10

党内法规评估处于探索发展期，一些事关评估的基本问题需要作出理论解答，其中包括评估主体建构这一基本问题。党内法规评估主体是党内法规评估工作中最活跃、最关键的要素，主体选择直接影响评估结果的有效性及评估的启动、执行和结果运用等程序。党内法规评估主体意指由谁来决策、组织、实施和参与具体评估，包括评估的决策者、组织者、执行者和参与者，不同层面的评估主体发挥不同功能，缺一不可。从实践情况来看，党内法规评估主体模式的建构尚处于不均衡状态，不同评估主体的地位和作用存在差异。面对多元化评估主体发展趋向，为保证党内法规评估的科学性和民主性，有必要探讨党内法规评估主体建构思路，特别是党内法规评估主体模式下党员参与评估的有效路径。

一、现实性：党内法规评估主体模式的一元化特征

（一）党内法规评估主体建构的决策原则

从目前党内法规制度来看，党内法规评估遵循“谁制定、谁评估”原则，要义在于明晰党内法规主体责任，提升党内法规制定和评估质量。根据这一原则，评估权归属于党内法规制定主体，评估权的配置和使用取决于制定主体的意志。党内法规评估权与制定权在结构上是一体的。换言之，党内法规评估工作属于制定主体的决策事项范畴。这决定了现行党内法规评估属于党组织内部评估，其优势在于党内法规制定主体对党内法规制度内容和制度目标实现程度比较熟悉［1］。借助评估，党内法规制定主体能够全面了解制度内容是否符合实践要求、制度目标是否如愿实现、制度本身是否需要作出调整，从而适时决策对党内法规制度本身进行修订完善。这使评估具有自查自纠式特点。

基于“谁制定、谁评估”原则，党内法规评估体制与党内法规制定体制具有一定重合性。目前，党内法规制定基本形成了“一元两级多层次”的立规体制。一元是指党内法规只存在一个统一、一体化的立规体系，中央负责顶层设计和统筹规划，中央书记处负责日常工作，定期听取党内法规工作情况报告；中央办公厅按照中央的要求，做好统筹协调工作，加强督促检查；两级是指中央和其他主体 （主要包括中纪委、中央各部门、省级和授权的市）；多层次是指形成了多位阶的党内法规［2］。党内法规评估体制与党内法规制定体制相对应，总体上形成了“一元多层次”的评估体制：“一元”是指党内法规评估依赖于党内法规制定主体的主导，制定主体掌握评估主导权；“多层次”是指党内法规评估在不同权力层级之间形成统一体系，中央党内法规与地方党内法规分别由各层级制定主体作出评估决策。

（二）党内法规评估主体选择的实践类型

在一体化特征体制下，从制定主体、执行主体和被委托主体角度出发，党内法规评估主体模式主要存在三种类型。

第一类主体模式是由党内法规制定主体承担评估工作。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）第十五条规定：“党内法规制定机关可以视情对党内法规执行情况、实施效果开展评估，督促党组织和党员领导干部履行执规责任，推动党内法规实施。”［3］根据这条规定，党内法规制定主体负责评估工作，制定主体就是实际实施的评估主体。这里的党内法规制定主体具有制度赋予的权威地位，比如，《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”［4］《关于加强党内法规制度建设的意见》（2017）规定：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”［5］2017年5月，沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展党内法规制定试点工作，要求做好立项、起草、审议、解释、实施、评估等相关工作，试点为期一年。由此可见，党内法规的评估主体包括党的中央组织（含党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会及中央军委），中央纪律检查委员会，党中央工作机关，省、自治区、直辖市党委及副省级城市和省会城市党委。在职责方面，党内法规制定主体主要负责党内法规评估的决策，决定评估的启动时间、工作目标和结果运用，对评估工作提出具体的政治要求，作出宏观的工作部署。

第二类主体模式是由党内法规执行主体承担评估工作。在中央党内法规层面，《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）第十八条规定：“党的工作机关领导班子应当科学决策、民主决策、依法决策。对重大事项的决策，一般应当经过调查研究、征求意见、专业评估、合法合规性审查和集体讨论决定等程序。”［6］第二十条规定：“党的工作机关应当建立有效的督查、评估和反馈机制，确保领导班子决策落实。”［6］“黨的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关”［6］，评估则是落实中央决策部署、执行党内法规的重要内容。党组与此相似，“党组决策一经作出，应当坚决执行。党组应当督促推动本单位领导班子依法依章程及时全面落实党组决策。党组成员应当在职责范围内认真抓好党组决策贯彻落实。党组应当建立有效的督查、评估和反馈机制，确保党组决策落实”［7］。在地方党内法规层面，从具体职责和实施来看，党委办公厅（室）具体承担党内法规评估的实施工作。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（2019）第五条规定：“党委办公厅（室）负责统筹协调本地区党内法规执行工作，推动党委关于党内法规执行部署安排的贯彻落实。”［3］党委办公厅（室）是一个综合部门，在党委工作机关中处于中枢地位。“党委办公厅（室）是党委的综合部门，负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务”［6］。党委办公厅（室）内部一般设有党内法规管理机构，为了保证决策的科学性、民主性和法治性，需要开展决策评估；为了保证决策的有效执行，需要开展实施后评估。执行主体对执行情况和实施后效果进行评估，其优势在于能够掌握党内法规执行的第一手信息，将信息优势转化为评估便利；其缺点在于容易产生“自说自话”的评估困境，造成执行主体与执行对象、普通党员、社会公众之间的信息阻碍，无法保证党内法规评估的客观性。借助评估，党内法规执行主体能够及时发现执行不到位、不及时、不充分之处，适时向制定主体提出修改意见建议，促进党内法规制度体系的健全完善。

第三类主体模式是由被委托主体承担评估工作。被委托主体属于第三方评估主体，既非决策者也非执行者，独立于委托单位，也独立于委托单位的上级，处于“旁观者”的地位。在中央党内法规层面，《中国共产党机构编制工作条例》（2019）第二十四条规定：“各级机构编制委员会办公室应当采用科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，或者委托第三方进行评估。评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。”［8］《干部教育培训工作条例》（2015）第五十七条规定：“干部教育培训管理部门负责对干部教育培训机构进行评估，也可以委托干部教育培训管理部门认可的机构进行评估。”［9］在实践中，中央党内法规评估工作一般委托统计局调查队收集信息或委托第三方设计评估手册或方案，但第三方不具体参与评估决策和分析过程。在地方党内法规层面，四川出台的《省委党内法规实施评估办法（试行）》规定：省委党内法规的评估，一般由省委党内法规牵头执行单位组织开展；事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规评估，由省委办公厅组织开展［10］。根据该办法，制定主体可以将非涉密党内法规实施评估工作的部分事项，委托给具备条件的党校、高校、科研机构、社会组织等单位；重要的党内法规评估工作由党委办公厅（室）来承担，其他党内法规评估工作由牵头执行单位或第三方评估机构承担。党内法规评估主体是按党内法规本身重要程度和是否涉密双重标准进行划分的。第三方通常承担非涉密省委党内法规的评估工作，这些非涉密党内法规属于“事关经济社会发展大局或者与人民群众切身利益密切相关的重要省委党内法规”。《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》（2013）第二十八条规定：“自治区党委、自治区党内法规起草或实施部门可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”评估的实施主体包括党内法规的起草部门或实施部门。这表明，地方党内法规评估主体的范围要更广些。

（三）党内法规评估主体多元化需求

大多数学者认为多元化评估主体模式是党内法规评估的首选。根据评估实践经验，“任何一个业已确定的评估主体都有其自身的评估角度，有不可替代的比较优势，同时具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限，他们都不是最佳的评估者。为了克服单一评估带来的诸多缺陷，应当设立多元的评估主体，扩大评估主体的类型和人数，不同的评估主体互为补充，从各自不同的视角出发，对同一被评估对象的各个方面进行评估，避免了从单一思维模式出发而导致的评估片面的情况”［11］（P179）。党内法规评估亦同，应当遵循最基本的评估规律和要求。“多元化不应是权责不清的混乱多元，也不应是议而无定的顾问多元，明确评估权力安排，权力创设尽量明确化高位化、权力享有与行使则向深入实践具有能力的主体转移，才能较为充分地调动评估资源、提高评估质量，为党内法规的备案与清理做好辅助”［12］。要构建新型党内法规实施后评估主体模式即“组织主体+具体实施主体+参与主体”的模式，评估工作不应仅以党内法规制定部门或党内法规实施部门为主导，也可以由专业社会评估机构为主导［13］，具体采取什么方式，需要根据党内法规评估的价值目标来确定。评估主体选择应坚持目标导向，与评估价值目标相适应，一方面，确保评估主体的权威性，有针对性地开展评估工作，提高评估工作效率，保证评估质量；另一方面，保证各方面评估主体的合法权利，让更多主体参与评估，丰富评估信息内容，保证评估工作的全面性。针对党内法规制度文本的评估，由制定主体作为评估主体或许更为合适，能够提高评估效率；针对党内法规实施过程的评估，由执行主体作为评估主体或许更为合适，能够全面收集实施信息，保证评估质量；针对党内法规实施效果的评估，多主体应当更为合适，需要吸纳党员参与，全方面评估党内法规实施效果，多主体参与有利于保证评估的客观性和全面性。

多元评估主体模式是对党内关系和党内利益的一种平衡，能够克服党内法规执行带来的利益偏差问题，让党内法规执行能直抵党员内心，催生党员对党内法规的认同感。党内法规评估“不仅具有工具功能、民主参与和监督功能，而且具有诠释、深化落实、导引和评测作用；不仅能回应顶层设计、促进法治共识、提高调控能力、培育多元主体和助力理论研究，而且可以为改造权力结构提供更清晰的蓝图，使法治建设的具体举措和对绩效的评价趋于统一化，更是促进公共决策、权力监督与比较研究的新武器”［14］。“经由多主体的共同参与，不仅可以使单一评估主体挣脱某一特定认知图式对评估结果的制约作用，而且可以在增加评估客体的认知数量的基础之上扩大评估主体的认知范围”［14］。党内法规评估难免受到不同评估主体认知理性和利益立场等因素影响，评估实践很容易偏离评估初衷，评估结果无法客观反映党内法规执行事实。多元评估主体的共同参与可以使更多的主体因素融入评估过程，保证党内法规评估结果的客观性。党内法规反映的利益关系和权力关系是复杂的，这需要多元评估主体从不同角度作出价值评判。多元评估主体所持的不同立场并非不可协调，而是共同基础上的对立统一。在多元评估主体模式中，党员不同于第三方评估主体，不能把党员理解成独立的个体，而应理解成具有共同奋斗目标、政治立场和利益取向的整体。这个整体可以作为重要评估力量参与评估工作。

二、必要性：党员参与党内法规评估的价值取向

（一）党内法规评估主体选择与党内治理结构

当前，党内法规评估工作重视党内法规评估的组织者，忽视评估的参与者，没有认识到参与者的重要性。党员在现行党内法规评估主体模式中處于“缺席”状态。党内法规评估不应该只是党内法规制定主体和执行主体的“独角戏”，而应实行开门评估，让更多党员作为参与主体承担评估工作。现行党内法规评估主体选择具有权威性和法定性，但不同层面党内法规评估主体的作用是不一样的，党员作为评估参与主体虽然不能体现权威性和法定性，却体现了广泛性和民主性。这种广泛性和民主性深嵌在党内治理结构和党内关系运行之中。

党内法规评估主体选择应与党内治理结构相适应。“党规制定权不限于创制新的规则这样一项权能，还包括认可、修改、补充、解释、评估、废止和清理等权能。换言之，党内法规的认可、修改、补充、解释、评估、废止和清理等活动都属于党规制定活动，都是党规制定权运行的表现。……因此，党规制定权可以视为一种制定或变动党内法规的综合性的权力”［15］（P214）。党内法规评估是党内法规制定的延续，是优化和改进党内法规执行的重要依据。党内法规评估主体可以运用评估结果对党内法规提出“变动”，包括修改、补充、解释、废止和清理。党内法规评估权与制定权一样，都是一种实际的政治权力，涉及不同政治利益群体的利益，需要兼顾不同群体的利益需求。评估权与制定权的一体化旨在贯彻民主集中制，加强党内集中统一，实现全党意志统一、组织统一、行动统一。党内集中统一要求有统一的党内法规制定权，有统一的党章、统一的纲领和指导思想，要求全体党员自觉维护党中央的权威，自觉贯彻执行党的基本路线，这是全党最高利益之所在。党内法规制定权和评估权是党内权力的重要组成部分，制定权与评估权合一的评估主体模式与党内权力运行方向一致。采取这种模式，主要从技术层面考虑评估主体对党内法规的熟悉程度、对党内法规的关注程度等，若从党内民主角度考虑，内部评估忽视了普通党员作为评估参与主体的重要性。党内法规评估相关法规制度对党员主体地位和党员权利保障没有予以足够重视，评估在具体操作中会覆盖到一部分党员，如问卷填写、征求意见等，但总体上，党员在评估工作中处于被动地位，没有正式的党内评估机制对其权利予以保障。

党内法规是对党内关系的调节，涉及党组织、党员之间的关系。作为党的“肌体细胞”和党的活动主体，党员在党内生活及党的实践活动中居于主体地位。党员主体地位的本质是党内民主的制度化，表现为权利主体与义务主体、授权主体与执行主体的有机统一。党员主体地位主要是指党员通过行使党章规定的权利，履行党员应尽的义务，发挥党员自身的主观能动作用，在党内生活及党的实践活动中所处的自始至终重要的甚至是决定的地位。尊重党员主体地位，就是要把保障党员的民主权利，发挥党员主体作用贯穿于党的各项工作和活动之中，使党员的积极性、主动性和创造性得到充分发挥，使党内事务充分体现广大党员的意志，进而不断增强党的生机与活力，不断巩固党的团结和统一［16］。党员主体地位不仅与党员身份相挂钩，而且是一个能动的权利行使过程，动态地融入党内法规制度体系。这是由党的性质和组织原则决定的。“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务”［17］（P14）。党员主体地位表明党员是党的权力主体，是党的一切活动的主体。党内法规评估是一项严肃的党内事务，应充分尊重党员主体地位，体现广大党员意志，吸纳党员参与党内法规评估，让党员在党内生活中真正发挥主体作用。“实际上，只要与被评估党内法规具有利益的牵连，任何党组织或党员都可以成为党内法规实施后评估的参与主体，即利益相关者都是党内法规实施后评估的参与主体”［13］。党员是党内法规制度最直接的利益相关者，既是党内法规评估的管理对象，又是党内法规的保护对象。前者如《中国共产党纪律处分条例》（2018）第七条“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”［18］之规定，党员是纪律处分的对象；后者如《中国共产党党员权利保障条例》（2020）第二十五条“党组织应当紧扣新时代党建工作特点和党员权利保障要求，创新保障党员权利的方法手段，为党员行使权利提供便捷渠道”［19］之规定，党组织应当为尊重党员主体地位提供制度保障和实践支撑。具体来说，党内法規能否对党员行为起约束作用、起怎样的约束作用，都需要通过对党内法规执行情况进行评估并作出正确判断。

（二）党员参与党内法规评估的政治资源

党员参与党内法规评估工作，可以从利益相关者角度对党内法规执行情况提供有效信息，从而有利于决策者作出决策。从相关党内法规内容来看，党员参与党内法规评估的主体地位并未予以体现。党内法规评估工作不能缺少党员主体地位，否则很容易陷入单一评估困境。党员参与党内法规评估的环节集中于两处：一是评估监督环节，党员作为评估的调查或访谈对象，填写问卷或接受访谈，提供党内法规执行信息；二是结果反馈环节，公布党内法规评估报告后，党员获知评估结果的反馈和运用情况。对于其他环节，党员更是被隔离在评估过程之外，对党内事务参与不足，更谈不上对评估决策的发言权。党员缺乏对党内法规评估的实质性参与。党内法规评估组织吸收部分党员参与评估工作，但在结果运用环节又有选择地忽略党员意见，这无疑阻碍了党员意见的转化。“很多基层党员对党内有关重大决策事项无参与意识，简单地认为重大事项和重要问题是由主要领导集体决定的事，是领导干部的职责，自己没有必要质询和提出意见”［20］（P316）。党员主体自身无法认识到所拥有的评估权力，对党内法规评估活动及其价值认识不足，在实践中难以发挥应有的评估能力。

党员是党内法规的重要影响对象。在公共政策评估过程中，“政策能否落实，目标能否实现，不单纯取决于政策制定者或政策执行者的一厢情愿，它与目标群体的态度有着直接的联系。目标群体理解、接受、遵守政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素”［21］（P309）。目标群体参与公共政策评估，不仅增加评估信息来源渠道，而且可以提高公共政策的认同度，提升实施效果。同理，党内法规的影响对象参与评估，能够优化评估信息来源，保证党内法规执行与党组织的意志、党员权利的统一。党员最清楚党内法规制度实施会给自身带来什么影响。比如，党员是党组织教育管理对象，党员是否按党内法规要求得到教育管理、教育管理是否充分，可以通过对《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）实施情况进行评估，全面掌握党员教育管理情况，改进党员教育管理方式方法，提高党员教育管理效果。又如，有的地方以问责数量衡量整治效果，为了凑数挖空心思“泛化问题”［22］。针对问责执行偏差问题，中央适时修订《中国共产党问责条例》（2019），要求“依规依纪依法开展调查，查明党组织、党的领导干部失职失责问题，综合考虑主客观因素，正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况，精准提出处理意见”［23］。这既规定了问责程序，又保障了党员干部的合理权利。影响对象对党内法规实施效果感受最为直接，让党员参与党内法规评估，可以对党内法规的制度目标和实施后果之间的差距提出建议，对制度不合理、不实际之处提出意见。

党员参与党内法规评估是党员主体地位的体现，是党员在党内本应享有的民主权利。“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”［24］，这从党章高度明确了党员主体地位。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）规定：“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，保障全体党员平等享有党章规定的党员权利、履行党章规定的党员义务。”［16］《中国共产党党员权利保障条例》（2020）第四条规定：“党组织必须尊重党员主体地位，强化管党治党政治责任，将党员权利保障融入新时代党的建设，严格按照党章和其他党内法规保障党员各项权利、完善党员权利保障制度机制。”［19］准则类和条例类党内法规对党员主体地位和党员民主权利内容进行了细化，充分保障党员行使民主权利。党员作为党的“肌体细胞”，是党内事务的活动主体，也是开展党内法规评估的重要主体。对于党员个人来说，党员主体地位是权利与责任的统一，党员树立主体意识、行使民主权利，能够让党员义务、党员权利的作用得到党组织和党员自身的双重确认。党员主体地位是党员党性的重要体现，也是党员对党组织应尽的政治责任，可以唤起党员的主人翁意识，认识到自己是党组织的一员，不能对党内事务漠不关心。对于党组织来说，党员主体地位是党组织充满生机和活力的体现。党组织是由具体党员组成的，尊重党员主体地位、保障党员权利，调动党员参与党内事务的主动性，能够让党员切身体会到政治参与的光荣感和责任感。更重要的是，党内法规评估是党员的主体实践活动，是展示党员主体智慧和精神的大舞台，只有尊重党员主体地位，使党员真正意识到自己是党的事业的主人，才能让党员真正关心党的前途命运、维护党的形象和威信，自觉履行党员义务，正确行使民主权利。党组织唤起党员的主体意识和规矩意识，可以在党内培育起依规治党、制度治党观念。

（三）党员参与党内法规评估的技术优势

党员参与党内法规评估有利于保证评估启动的正当性。党内法规评估时机关系到评估效果，如果只是在评估工作需要时才临时提出、临时决策、临时行动，这种“临时起意、仓促上阵”将无法保证评估效果，易使评估流于形式［25］（P388）。问题导向是党内法规评估启动的价值选择。党员对党内政治生活状况、党内法规制度执行情况、党员领导干部作风等问题的直接反映，可以成为决策者是否启动党内法规评估的信息来源。党内法规评估对党员的政治参与、利益诉求和心理需求作出回应，能够保证党内法规评估启动不是随意的，而是有规则、有步骤的。这样，党内法规评估可以精准地聚焦党内重点问题，做到有的放矢，高效地设计评估要素。

党员参与党内法规评估有利于保证评估技术的有效性。党内法规评估既是对特定党内法规评估对象的检验和分析，也是党组织与党员之间的信息沟通过程。评估党内法规，离不开党组织与党员的沟通交流，需要全面了解党员对党内法规制度的政治态度。不管运用什么评估技术，评估工作不可能做到价值无涉，也不能忽视党员的意见建议，而这些恰恰是党内法规评估的重要基础。评估技术的运用需要直接面向党员才有可能获取真实信息，保证评估工作的顺利推进。

党员参与党内法规评估有利于保证评估结果的可信度。评估是主观对客观的能动反映，本身就是一个从民主到集中的过程，评估结论的形成过程本质上是在無数个性基础上汇集提炼出共性的过程，评估不但从整体上需要充分发扬民主、多方面听取意见，在不同意见、方案的比较辩证中集中统一起来，而且它的每一具体步骤也是一个从民主到集中，又从集中到民主的过程［26］（P144）。党内法规实施涉及各级党组织、党员领导干部和普通党员，党员对党内法规的执行情况具有发言权、建议权和监督权。让党员参与党内法规实施效果评估工作，有助于获取更为全面的反馈信息，党员可以结合自身感受和经历对党组织、党员领导干部是否严格执行党内法规作出评判，对执行不到位、权利受到损害等问题提出监督意见。如此，可以避免制定主体和执行主体对党内法规实施效果评估的“自说自话”，提高评估结果的可信度。更重要的是，通过党内法规评估，可以全面了解党员主体地位和权利是否得到尊重和保障。党员参与党内法规评估过程无疑是一个政治信念的培养过程。

三、主体性：党员参与党内法规评估的机制建构路径

（一）党内评估文化建设

“评估必须被集成到一个组织框架或基础架构中，由它为支撑评估实践提供所有的规则、资源和沟通机制（创建一个评估体系）”［27］（P52）。“在组织内发展一种评估文化，对于优化评估的使用来说无疑是必要的，这意味着大家认可和理解评估所能提供的好处”［27］（P53）。评估文化是党内法规评估主体的思想因素。评估主体一旦形成评估文化，就会从思想上认同和接受评估工作，理解所在组织为什么要开展评估，就会参与评估设计或对必要的评估设计给出建议，利用评估结果支持组织的改革发展。评估文化涉及党员对党内法规评估的思想认识，即党内法规评估的重要性是否得到认可、党内法规评估标准是否得到认同、党内法规评估工作是否受到重视。评估文化一旦形成，党内法规评估将成为决策者和各类评估主体的共识，各方对党内法规评估形成思想共识，认同评估价值及其重要性，能够基于共同认可的价值、思维和方式来探讨评估工作，把评估当作党内事务治理加以推进。在评估过程中，党员会关注与其自身发展相关的评估目标和工作进程，参与评估指标制定和目标评估。这“意味着，从不断进行的评估中渐渐形成把评估看作是一种自然的需求，是达到不断完善之目标的手段”［28］（P21）。强化党内法规评估意识，有助于帮助党员认识到党内法规制度建设不可能一步到位，也不可能一劳永逸，而是处于发展变化过程之中。党内法规评估强调党内法规的可操作性，要求把握各领域党内法规建设实际状况，及时诊断出不具有操作性的内容，促进党内法规的“立改废释”，统筹推进党内法规制度建设有序展开。

“在党的事业发展和党的建设进程中，党员是具有自主性、能动性和创造性的行为主体，是权利与义务相统一的能动实践者。围绕党的事业和党的建设开展的一切活动，归根结底都是党员主体的实践活动”［29］（P210）。可以说，评估文化形成既是一个个体行为，取决于党员是否认可党内法规评估标准，又是一个组织行为，取决于党组织是否重视党内法规评估工作并愿意投入评估力量和资源。要帮助党员形成党内法规意识。一是对党内法规制度体系重要性形成认同，认识到“党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”［30］（P169）。二是对党内法规制度内容的熟知和制度精神的掌握，维护党内法规的权威和严肃性，对党内法规执行形成思想认同。三是对某一具体党内法规的执行要求和评估标准的掌握，提高党内法规执行力，对党内法规执行和评估形成行动认同。党员形成党内法规意识，知规、遵规、守规自成一体。党内法规意识是党内法规评估的思想基础，增强党员的党内法规意识，能够推动党内形成评估共识。党内法规评估组织者应当优化党内法规公开事务管理，除涉及党和国家秘密外，均應通过党内渠道及时向全党公开，让党员第一时间了解党内法规制度文本内容和执行要求。在公开的同时，对党内法规核心要义进行权威的政策解读，释明党内法规出台的时代背景与现实意义，让党员了解最新党内法规的价值定位和纪律要求。

营造党内法规评估氛围。党内法规制度建设不仅需要建章立制，从“供给侧”完善党内法规制度体系，而且需要从“立改废”角度提高党内法规质量。习近平指出：“要认真总结党的建设实践经验，及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度，同时要加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用，在全面从严治党中发挥更大作用。”［31］（P119-120）党组织不仅要把评估工作列入党内法规制度建设规划，采取实际措施开展评估工作，而且要及时通报评估工作成果，特别是对党员作出评估回应，提高党员参与评估的积极性。只有这样，才能让党员看到党内评估的成果，进而提高党内法规评估工作的吸引力，激发党员参与党内法规评估的自信。

（二）党员评估能力建设

“所谓评估能力建设（Evaluation Capacity Building，ECB），是指一种有意识地提高个人积极性、知识与技能的过程，以提升一个组织开展或使用评估的能力”［32］（P45-46）。积极性涉及党员评估责任意识和评估反馈，能够唤起党员自觉地参与评估；知识与技能涉及具体的评估能力，与党员综合素质息息相关。评估责任意识的前提是党员主体地位的确立，只有党员认识到自己在党组织中的主体地位，才能把参与评估作为履行义务、参与党务活动的重要方式，进而形成责任驱动的评估参与行动。强迫命令无法让党员提供真实的评估信息，可能还会因心理抵触而随意提供信息，影响评估客观性。党员评估能力建设需要评估组织机构建立一个完整的反馈系统，“一套反馈系统应该在实施期间（形成）和实施之后（总结）都持续监督着变革活动，从而使过程和结果能同时得到评估。反馈可以通过周期性的诊断、调查、面谈和其他的个人或集体的相互作用来获得”［33］（P227）。良好的评估反馈系统能够让党员体会到主体地位的存在，提升党组织与党员之间的沟通效果。

党员参与党内法规评估需要具备一定知识和技能，如了解党内法规评估的相关内容，熟悉评估的基本流程、规则和方法。事实上，党员评估知识与技能的培养与党内法规评估工作是一个同步发展的过程，党员在党内法规评估实践中能不断增长评估知识和提高评估技能，党内法规评估对党员来说是一个知识实践和技能应用的过程。党员对党内法规制度内容越熟悉，对党内法规制度实施要求越了解，就越能对党内法规实施情况作出评判。党员通过党内法规评估可以更有效地参与党内事务，对自己所拥有的党内权利和义务更为认可。

从党员身份要求来说，党员应具备参与党内法规评估的政治能力，“提高政治能力，很重要的一条就是要善于从政治上分析问题、解决问题。只有从政治上分析问题才能看清本质，只有从政治上解决问题才能抓住根本”［34］（P257-258）。党内法规的根本属性是政治性，党内法规评估是对政治性的直接检验。政治能力是参与评估的基础，党员成为有效的评估主体的首要条件是具备评估工作所需要的政治能力。政治能力能够衍生、激发和扩展党员其他能力，催生党员参与党内法规评估的内生动力。

党员应当具备必要的政治素质，在政治立场、政治站位、政治忠诚和政治纪律等方面符合基本的政治标准。在评估工作中，党员应当能够从讲政治高度分析党内法规评估问题，有针对性地提出建设性意见。党员的政治能力来源于党组织日常的教育管理，也来源于党员对自身信念的坚守和承诺。党员参与党内法规评估既是党员政治能力的提升过程，也是党员政治能力的施展过程。评估能力建设重在对党员进行全方面培养和管理，让党员具备党内法规评估的政治素质，掌握基本的评估技术。

（三）党员参与评估的平台机制建设

创新评估平台是党员发挥评估主体作用的保障。要优化党员参与党内法规评估方式，根据不同的评估对象、评估内容拓宽参与途径，主动灵活地采用现代沟通方式提升参与水平，扩大参与范围。《中国共产党党内法规制定条例》（2019）第二十五条规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和基层党员、干部及有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。”［4］根据这一规定，党员可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式参与党内法规评估。

党内法规评估组织者采取座谈会形式，可以视情况邀请党员参与座谈并听取其利益诉求。“开座谈会这种方法的特点在于：调查对象不是一个人，而是若干人；不是通过个别交谈而是通过集体座谈来搜集资料。因此，开座谈会的过程，不仅是调查者与个别调查对象之间的互动，而且是与若干被调查者之间的互动”［35］（P111）。党员在座谈会上可以与党内法规评估组织者互动交流，针对某一项党内法规全部内容或选择党内法规的重点章节进行深入讨论。

党员可以采取论证会形式，结合自身专业知识、技术专长和切身利益等，从可行性、可操作性角度就党内法规的技术性问题进行专门论证，提供有价值的意见建议。得益于现代网络信息技术的发展，网上征询是最具广泛性和普遍性的参与形式，党员可以利用网络平台发表意见建议。网络平台突破了传统参与方式的时空限制，为党员参与党内法规评估提供了一个更为快速便捷、公平有效的参与形式，党员可以通过专门的党内法规网络平台，针对某一项党内法规建言献策。

党内听证咨询制度是党员参与党内法规评估的一项有益的制度安排，即党组织在直接涉及党员利益的评估决策时需要听取党员意见的规范性程序设计。党员可以通过听证咨询对拟定的评估方案充分地发表自己的意见和建议，党组织可以通过听证咨询制度吸纳党员意见，以尊重党员主体地位彰显评估的民主性，赢得评估正当性。党内听证咨询制度的实质是党内民主，党内允许各种意见的表达，对听证咨询会上带有倾向性的意见作出价值判断及有关回应。为避免听证咨询流于形式，有必要对听证咨询操作程序作出具体规定，规定党员应占听证参加人员的最低比例，如规定党员代表的比例不低于全体听证会代表的二分之一。“应当建立党员意见建议采纳与否的理由说明和信息反馈机制，切实尊重党员的主体地位和参与权利”［36］，让党内法规评估摆脱可能存在的党员“形式参与、实质无意”的窘境，避免党员参与陷入形式主义困境，进一步提高党员参与评估的积极性。

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［36］章志远.论党内法规制定中的党员参与［J］.法治研究，2019，（2）.责任编辑：陈文杰

Research on the Effective Mechanism of Party Member’s Participation in the Evaluation of Intraparty Rules and Regulations Based on the Mode of Multiple Evaluation Subjects

Zhuang Deshui

Abstract：The construction of the evaluation subject of intraparty rules and regulations is the basic issue of intraparty rules and regulations evaluation. At present， the evaluation of intraparty rules and regulations follows the principle of “who makes， who evaluates”. The decision-making of the evaluation subject construction has the characteristics of unitization. The evaluation work is undertaken by the formulation subject， the implementation subject and the entrusted subject， and the attention to Party member’s participation  in the evaluation is insufficient. Diversification is the development trend of the construction of the evaluation subject of intraparty rules and regulations. Party member is an important evaluation subject and has formal evaluation rights and resources within the Party. To reshape the subjectivity of Party member and promote Party member’s participation in the evaluation of intraparty rules and regulations， it is necessary to build the evaluation culture from the environmental level， promote the construction of evaluation ability from the subject level， and promote the construction of evaluation platform mechanism from the mechanism level.

Key words：intraparty rules and regulations， evaluation of intraparty rules and regulation’s， multiple subjects， Party member’s participation， unitization