郭睿 谢有志 迟庆安 代蕾 韩晓荣 汪伟波

（海南省动物疫病预防控制中心 海南海口 571100）

动植物疫病防控体系事关生物安全风险防控，事关国家粮食安全和重要农产品有效供给，事关人民群众生命健康。非洲猪瘟疫情后，为加快生猪生产恢复发展，农业农村部印发《加快生猪生产恢复发展三年行动方案》，指出要建立健全动物防疫体系，督促地方抓紧完善省市两级动物防疫行政机构，加强市县兽医实验室技术支持能力[1]。2019 年4 月，海南省发生非洲猪瘟疫情后，暴露出动物防疫体系薄弱、动物防疫技术支撑能力不足、动物卫生监管能力弱化、设施设备老化，兽医队伍人员老龄化或文化程度不高等问题，海南省免疫无口蹄疫区持续无疫建设面临巨大压力[2]。2022 年，农业农村部联合中编办印发了《关于加强基层动植物疫病防控体系建设的意见》，再次提出要加强防控体系建设。近年来，海南省布鲁氏菌病、猪链球菌病等人畜共患病逐年上涨，严重危害着公共卫生安全，海南自贸港建设生物安全风险防控出现新的挑战。自贸港封关即将带来全方位对外开放，全球动植物种质资源引进中转基地和畜禽现代种业产业园也将逐步落地，但畜牧兽医行业存在多年的久病顽疾仍未得到彻底解决，动物防疫工作体系不完善、机制不顺畅、职责不清晰、人员老龄化、实验室条件差等问题依然较为突出，亟需在加强和完善动物疫病防控体系过程中逐步解决，促进畜禽种业国际交流和蓬勃发展。本文通过基层动植物疫病防控体系建设工作调研，分析海南省动物疫病防控体系现状，针对存在的问题，探讨在自贸港新形势下，如何加强海南省动物疫病防控体系工作。

1 海南省动物防疫体系基本情况

1.1 机构和职能情况

海南省设有市县19 个，其中地级市4 个、县级市5 个、县4 个、民族自治县6 个[3]。省级兽医主管部门为省农业农村厅畜牧兽医处，技术支撑部门为省动物疫病预防控制中心（加挂海南省兽药饲料监察所牌子）、和省动物卫生监督所，2个技术支撑部门均为独立法人，正处级公益一类事业单位。

1.1.1 省级畜牧兽医主管部门 机构改革后，市县兽医行政主管部门（畜牧兽医局）行政职责并入农业农村局，原畜牧兽医局（或畜牧兽医与渔业局）改为畜牧兽医服务中心（或畜牧兽医与渔业服务中心），机构性质由行政机关（参公单位）变为事业单位。但大多数市县农业农村局工作任务较重，人手不足，畜牧兽医工作在农业农村局党组的统一领导下，由畜牧兽医服务中心具体执行。

1.1.2 市县动物疫病预防控制机构 目前全省仅6 个市县的动物疫病预防控制中心（以下简称“疫控中心”）为独立法人，其他市县疫控机构设置较为混乱，有的为畜牧兽医服务中心内设机构，有的与动物卫生监督所合并办公，类似于“一套人马、两块牌子”。2019 年以来，有2 个市县疫控中心成为独立法人单位，全省仅有1 个市的疫控中心自2008 年成立以来即为独立法人单位，运行多年保持不变。

1.1.3 市县动物卫生监督机构 随着行政综合执法改革推进，全省18 个市县（不含三沙市）仅有1 个县保留县级动物卫生监督所，1 个市成立动物检疫所外，其他均撤销市县（区）级动物卫生监督所，原动物卫生监督所执法职能和动物检疫职能剥离，监督执法职能划转给属地行政综合执法部门，而动物检疫职能划转归属部门不统一，有的划转到农林技术服务中心、有的划转到动物植物预控防控中心、有的划转到畜牧兽医服务中心、有的划转到综合执法局等不同部门。

1.1.4 乡镇畜牧兽医公共服务机构 全省乡镇204 个原农口“七所八站”均合并为农业服务中心，每个农业服务中心设畜牧兽医岗，为事业编制，归乡镇政府直管，市县畜牧兽医主管部门具体指导业务工作。具体实施本乡镇动物强制免疫、疫情调查、应急处置、监测抽样、基层动物卫生监督执法、畜牧技术推广、畜牧业生产新技术的推广等基层公益性防疫工作。乡镇级动物卫生监督机构三权归县区的有64 个，三权归乡镇的有134 个。

1.2 人员配备情况

1.2.1 省级人员配备情况 省农业农村厅畜牧兽医处有7 名公务员在岗，省动物疫病预防控制中心配备48 个编制，实有40 人在岗，取得高级职称16 人（其中正高级职称1 人），中级职称8 人。省动物卫生监督所配备43 个编制，实有41 人，取得高级职称9 人（其中正高级职称1 人），中级职称7 人。

1.2.2 市县人员和实验室配备情况 全省市县动物疫病防控体系实有人员914 人，村级防疫员3 173 人，村级防疫员工作补贴已全部列入当地市县年度财政预算。除三沙外，全省18 个市县设置有兽医实验室，动物疫病预防控制机构现有人员134 人，其中全额财政编制人员97 人。体系内市县级兽医实验室在编人员多为兼职人员，如上级单位干部兼职工作，非洲猪瘟疫情后多数市县通过紧急聘用或临时抽调的方式增加实验室专技人员以满足非洲猪瘟检测的需要。

1.2.3 官方兽医和检疫申报点配备情况 海南省各市县在编在岗官方兽医共计670 名。市县行政综合执法改革后，原动物卫生监督机构部分在编在岗官方兽医“人随编走”划转行政综合执法局或划转到承担动物检疫职能的单位，市县级在编官方兽医人员大量减少。乡镇动物检疫工作职能主要依托于乡镇农业服务中心开展，但乡镇农业服务中心编制内畜牧兽医岗工作人员都是身兼数职，其工作由镇政府统一安排，更多时间是从事乡镇政府安排的其他工作，没有专职在岗负责动物检疫人员，导致乡镇动物检疫工作被弱化，甚至出现无人检疫的局面。全省设立检疫申报点348个，现有人员606 人，全额财政编制人员518 人、差额24 人、自筹64 人。

2 存在的问题

2.1 体系不健全不规范

机构改革以后，整个畜牧兽医行业体系不统一、不健全。省级撤销畜牧兽医局，农业农村厅原内设兽医处、畜牧业处、饲料兽药管理处，改革后合并成畜牧兽医处，人员减少，所承担的职能没有减少，省级主管部门统筹协调工作能力削弱。各市县的防控体系更加混乱不堪，呈现出“五花八门”的现象。

2.1.1 省级动物疫病预防控制机构 一是机构、人员编制、专业技术岗位核定数和经费不足，参照国家上级部门和兄弟省份，海南省疫控中心机构设置不健全，科室之间职能交叉。二是省级兽医实验室不符合建设要求，兽医实验室和农业系统其他实验室混合在一栋实验楼，实验室设备老旧，无法胜任现阶段疫病防控任务。三是畜牧兽医信息化平台建设严重滞后，没有建立实验室管理信息系统（LIMS），所有实验室管理环节全部靠人工管理和手动输入，工作任务量大，易出错，效率低。也没有建立集合养殖、采样、检测、监督、免疫、物资贮备等一体化、可视化、智能化的快速反应大数据平台，无法溯源管理。

2.1.2 市县动物疫病预防控制机构 一是多数市县疫控中心为非独立法人，属于上级单位内设机构，有的人兼职抽样员和检测员，无法做到“抽检分离”，降低了政府公信度。二是财政投入经费不足，监测工作开展不平衡，多数市县级兽医实验室由于经费资金来源不足，监测的频率、范围、数量受限制，造成监测工作开展不平衡，不全面。三是实验室人员专职化程度不高，大部分市县实验室无固定实验人员，导致基础工作开展困难，有的市县甚至基本的检测都无法完成。四是实验室仪器设备不足，检测能力低，市县实验室仪器大部分还是在2009 年左右购置，至今已过去十几年，实验设备老化落后，无法满足当前检测需要。

2.1.3 动物卫生监督机构 一是市县动物卫生监督机构执法力量薄弱，部分市县动物卫生监督机构不是独立法人，存在执法主体不合法的问题，大部分检疫工作由协检员承担，导致执法监管难以有效落实。二是乡镇兽医站合并入农业服务中心，虽然设置了畜牧兽医岗，但人员归口属于乡镇政府统一管理，畜牧兽医站干部还兼任乡镇其他职务，无法专职从事动物检疫、监督执法工作。三是经费投入不足，多数市县检疫工作经费和人员经费尚未得到落实，检疫工作难以正常开展，达不到较高的防疫密度和较好的防疫效果。检测设备匮乏、检疫出证设备不足、诊疗技术落后、没有交通工具等问题突出，限制了基层工作人员的服务范围及质量。

2.2 业务衔接断层断线，不能一杆子到底

2.2.1 基层工作调度困难 市县、乡镇两级农技机构的关系由“条管”变为“块管”，乡镇级农业服务机构归属乡镇政府，因此乡镇级农业服务机构的人事和工作均由镇政府管理，导致市县一级在开展有关工作时，不能直接安排或调动镇区工作人员配合开展工作，以致有关工作安排到市县一级就停滞不前，乡镇级出现了明显的断线断层现象，“最后一公里”断线。

2.2.2 基层人员不稳定 从省级到乡镇四级机构常有人员借调、挂职、跟班学习，很多乡镇畜牧兽医站人员除检疫、监测和防控的业务工作，还承担乡村振兴、征地拆迁、社会维稳、疫情防控、农村人居环境整治等部分行政工作，岗位调动频繁、一岗多职和人员流失致使工作对接、业务开展存在一定阻滞。

2.3 防疫体系基础设施建设薄弱

一是动物隔离场、动物无害化处理场、省际口岸检查站等场所建设滞后。全省唯一的海口动物隔离场位于海口市永庄水库二级保护区内，受环保因素影响处于关停搬迁重建阶段，全省9 个省际口岸检查站除了洋浦港、海口秀英港、八所港、美兰机场4 个检查站建设用地已基本落实外，其他检查站都属临时办公点，全省仅有2 家专业无害化处理场，无法辐射全省，病害动物及其产品不处理、乱处理，甚至乱丢弃的现象屡禁不止，给疫病防控造成极大隐患。二是兽医实验室基础建设存在问题。实验室作为技术支撑的核心，承载着提供第一基础数据的职能，但是从省级到市县，实验室建设选址和建设规格不过关，多数市县级兽医实验室与办公区紧密相连，有的实验室设置在居民宿舍楼内，除6 个市县实验室处于相对独立的环境，其他市县均存在以上问题，不符合兽医实验室建设标准和生物安全要求，存在风险隐患。

3 对策和建议

3.1 建立健全省、市县、乡镇三级机构体系队伍

3.1.1 增强畜牧兽医行政管理能力 人才兴则事业兴，人才强则工作强。稳定高效的人才队伍有助于动物疫病防控事业的健康发展，健全人才激励机制有利于人才队伍的稳定[4]。建议将动物防疫体系建设和监督管理工作纳入政府管理的体系，成立专门的工作组，从而使各级防疫机构分清职责，加强对防疫机构的管理[5]。省农业农村厅考虑增设一个业务处室，或者配备足够的公务员，将兽医和畜牧分开管理，避免“啥都管却啥都没管好”。

3.1.2 明确动物疫病防控机构和动物卫生监督机构 理顺行政管理和业务指导体制，明确县级、乡镇承担动物疫病防控和动物卫生监督工作职责的机构，确保各项职责不落空。按照“相对独立，上下一致”的原则，协调市县政府在市县（区）农业农村主管部门内设股室承接市县级动物疫病防控和动物卫生监督职能，乡镇一级则统一规定依托现有乡镇农服务中心负责开展工作；按照“专职专岗，相对独立”原则，将乡镇农业服务中心畜牧兽医岗人员设置为兽医岗、畜牧岗和动物检疫专岗，实行定编定岗定人，在乡镇农业服务中心加挂动物检疫申报点牌子并作为乡镇动物卫生监督机构，同时增补动物检疫工作职能。业务主管部门应加大对重大动物疫病防控工作的监督力度，完善监督机制，加强监督检查，如对动物产地、屠宰、加工、销售、运输等环节均应严格遵照动物检疫规定执行[6]，确保事事有人管，职责不落空。

3.1.3 增强基层畜牧兽医力量 在每个乡镇农业服务中心设置畜牧兽医站，固定相应的畜牧兽医岗位。市县畜牧兽医主管部门负责乡镇畜牧兽医岗人员招聘、业务指导、经费保障。按照农业农村部《关于加强村级动物防疫员队伍建设的意见》，科学配置村级动物防疫员，原则上每个行政村要设置不少于1 名村级防疫员，畜禽饲养量大、散养比例高或者交通不便的地方，可按防疫工作的实际需要增设，同时保障村级防疫员工作补助和相关待遇。乡镇政府也可以根据防疫工作需要，统筹安排辖区村级防疫员。同时应加大对动物防疫人员专业技术知识的培训，通过外送培训或邀请动物疫病防疫专家定期对动物防疫人员进行动物疫病诊断及治疗、动物防疫处置方法及措施等相关知识的培训，提高其动物疫病理论知识及动物防疫技术水平，使每一位基层人员具备在现场实际动手操作的能力[7]，达到及时辨别和诊断重大动物疫病并能采取有效应对措施加以处置的水平[8]。每年至少举办一次重大动物疫情应急演练，在演练中明确应急指挥和处置程序，规范应急操作，提升素质能力[9]。

3.1.4 强化官方兽医队伍建设 按照农业农村部关于动物检疫申报点规范建设标准要求，每个乡镇设立不少于2 个动物检疫申报点（含屠宰检疫申报点），每个动物检疫申报点要配备与实际工作相适应的在编在岗官方兽医。按全省218 个乡镇(含街道办事处)和全省53 个生猪屠宰厂点计算，全省至少设置218 个动物产地检疫申报点和53 个屠宰检疫申报点。结合动物检疫实际工作，每个动物产地检疫申报点至少配备3 名官方兽医，动物产地检疫至少需配备654 名官方兽医；根据生猪屠宰产能配备官方兽医标准，53 个畜禽屠宰检疫申报点至少配备216 名官方兽医，全省动物检疫工作至少需要配备在编在岗官方兽医共计870名。同时，提升乡村防疫人员工作补助标准，切实提高防疫人员收入水平，真正做到“有钱办事，有人干事，留得住人，养得活人”[10]。

3.2 加大动物防疫经费的投入

一是严格落实人员经费，按照省、市县、乡镇、村四级动物防疫的实际需要，把县、乡两级畜牧兽医服务机构的人员和村级防疫员工资全额纳入财政预算，保障每年省级和市县级防疫经费，如遇重大疫情发生，根据实际需要追加工作经费。二是足额保障动物防疫工作经费，重点保障实验室工作经费和监测经费的投入，确保各项动物防疫工作开展，扶持推进动物疫病净化、无疫区（小区）创建，完善动物疫病监测预警体系，提升动物疫情应急处置反应能力，确保疫情早发现、早处置。

3.3 加强兽医基础设施建设

按《兽医系统实验室考核管理办法》要求，每个市县建设1 个生物安全二级实验室，市县级动物防疫机构配备监测检测工作的必要设备，规范动物检疫申报点建设。建立实验室管理信息系统（LIMS）和快速反应大数据平台，使实验室管理和动物养殖防疫的所有环节全部实现一次输入。谋划建设1 个省级动物疫病防控指挥中心，9个省级动物卫生监督检查站及配套的动物隔离场、5 个区域性病死畜禽无害化处理中心及配套的乡镇收储点。

3.4 借鉴推广“政府购买服务”模式

推进兽医社会化服务体系建设对转变兽医工作发展模式，提高兽医工作效能，形成政府主导的公益性兽医服务和市场主导的经营性兽医服务相结合的兽医社会化服务新格局具有重要意义[11-12]。在“编制只减不增”大环境下，兽医社会化服务体系建设最终要通过激发市场活力来实现，政府不仅要扶持本地企业，还要通过政策吸引高校、动物卫生科研机构、兽医协会等有意向参与兽医服务的其他社会力量[13]。可参照推广购买第三方服务方式，向社会公开招聘录用专业人员补充官方兽医队伍，配备与动物检疫工作相适应的工作人员，确保动物检疫工作不落空。通过“政府购买服务”方式招聘补足工作人员，如招聘协检员或防疫员派驻到镇村开展诸如动物疫病诊疗、动物割骟、动物疫病预防培训班、新养殖技术培训班等业务[14-15]，解决官方兽医人员紧缺问题。