黄桂霞

（厦门市军队离休退休干部前埔休养所，厦门 361000）

引 言

随着国家出台《关于进一步加强财会监督工作的意见》，行政事业单位内部控制的重要性越发凸显，要求行政事业单位应加强自身内部控制建设。当前，部分行政事业单位内部控制建设处于初级阶段，总体水平不高，实用性不强，存在内部控制体系和制度不健全、内部控制制度建设落实执行不到位、内部控制评价与监督体系不完善、内部控制关键岗位人员素质参差不齐、内部控制缺乏现代化科技手段支撑等问题。内部控制体系的完善，有助于行政事业单位的健康发展，节约行政运行成本，提高财政资金使用效益及行政事业单位的公信力。

一、行政事业单位加强内部控制的重要性

（一）内部控制建设是践行财会监督的重要基础

加强内部控制建设是充分发挥财会监督作用的重要手段之一，抓好单位内部控制建设是行政事业单位践行财会监督工作成效的必经之路。内部控制作为单位内部治理体系的重要组成部分，通过理顺各项经济活动的业务流程、明确业务环节、把控各项经济活动的风险点、制定风险应对方案等程序，从而实现对单位经济活动的全面监督。因此，内部控制建设是践行财会监督的重要基础。

（二）内部控制建设是促进行政事业单位良性发展的工具

建立行政事业单位内部控制体系，可以在一定程度上防范单位的运行风险、财务风险，规范权力执行。内部控制其实是行政事业单位自我监督的重要手段，它通过将互相牵制、授权审批等控制措施有效嵌入单位日常管理活动之中，可以实现“控制关口”前移，及时发现问题并纠错纠偏。当然，内部控制不仅要做到事前把控，还包括在事中和事后的全过程监督。因此，只有加强行政事业单位的内部控制力度，才能实现行政事业单位健康、高效、稳定、持续的良性发展。

（三）内部控制建设是行政事业单位强化管理的高效手段

在行政事业单位日常运行中，我们应根据单位性质找出管理方面的风险点，并将这些风险点着重嵌入单位内部控制制度里面，严加管控。内部控制制度风险预防机制手段的主要表现如下：一是事前预防，从源头上预防管理风险，将权力关进制度的笼子里；二是事中监控，在执行业务过程中，从不同角度、不同岗位的相互监督制约，使广大干部做到清正廉洁。因此，内部控制建设是行政事业单位规范管理的有力手段，通过制定及更新内部控制制度，把控单位运行体系中的薄弱环节，采取一系列有力措施，将行政事业单位内部控制建设效率发挥到极致。

二、行政事业单位内部控制的现状和存在的问题

各行政事业单位的内部控制制度从无到有，逐年完善。每年，由财务人员准时完成编报工作，做到与部门预决算、预算绩效管理、政府采购、行政事业性国有资产报告等工作的统筹协调，实现数据口径一致。但是，行政事业单位内部控制仍然存在以下问题。

（一）内部控制体系和制度不健全

内部控制体系由单位层面和业务层面组成。目前，一些人员编制较少的行政事业单位，没有设置专门的内部控制小组或机构，日常以局党组等组织代替执行。并且，部分行政事业单位没有完整建立各个业务层面的内部控制制度，而是简单地用财务制度作为内部控制制度。不健全的内部控制制度体系会导致权责不清，造成责任推诿，不利于行政事业单位的健康发展。还有些行政事业单位虽然设置了相应的内部控制制度，但没有加强学习，没有紧跟上级单位对于内部控制工作的最新要求，无法及时、有效地为业务执行提供制度依据，形同虚设。

（二）内部控制制度建设落实执行不到位

1.单位预算管理执行不到位

各行政事业单位根据财政部门的通知，在规定的时间内编制单位年度预算。部分行政事业单位对预算管理的认识仅停留在预算编制上，认为收到财政拨付资金等同于预算管理全过程完成，而忽略了对后续项目执行情况及绩效分析的重要性。

2.采购管理流程执行不规范

采购管理在整个财会监督体系中占有重要地位。一个规范的采购管理制度，有助于把控好行政事业单位的廉政风险点，有助于在采购中节约采购成本。但是，部分行政事业单位存在个别采购事项没有按规定编制或者追加政府采购预算，以及变相指定供应商、先办事后补手续等问题。

3.资产管理不严格

行政事业单位的资产属于国有资产。部分行政事业单位在固定资产日常管理方面，存在管理意识淡薄的现象。有些单位的资产管理工作是工作人员兼管，没有安排专门的固定资产管理人员，无法按资产管理制度履行某些义务，如定期或不定期盘点工作不到位。某些单位年底无盘点，导致很长时间才发现资产丢失等现象，造成账实不符及资产流失。此外，部分行政事业单位存在无归口管理现象，无法统一盘活资产，没有合理配置资产，造成资源浪费。

4.合同管理制度形同虚设

行政事业单位根据日常工作的需要，为了明确双方合作的权利义务而签订合同。部分行政事业单位所签订的合同在签订处室留存，并无专门的处室人员收集归档，没有专门管理人员对经审批的合同进行统一编号，建立并登记合同台账，不利于监督和提示合同执行进度及付款进度。合同管理流程不健全，与单位内部控制要求相悖，会提高行政事业单位的运行风险，不利于行政事业单位公信力的提升。

（三）内部控制评价与监督体系不完善

内部监督与评价是行政事业单位的一项内审活动。当前，部分行政事业单位存在以下四方面问题：一是内部控制评价和监督没有专门的机构去执行；二是没有定期开展单位内部控制评价；三是评价方法单一；四是评价和监督结果无法发挥作用，为了评价而评价。

（四）内部控制关键岗位人员素质参差不齐

要想做好行政事业单位内部控制工作，就必须对关键岗位人员的素质提出更高的要求，不仅需要具有专业性，更要求具有较强的综合性。部分行政事业单位在配备内部控制关键岗位人员时，由于编制受限，无法匹配内部控制岗位相应的人才，往往由财务人员或者工作人员兼职替代。包括日常内部控制报告都是由财务人员完成，对内部控制工作缺乏足够的重视。因此，内部控制关键岗位人员的素质将影响单位内部控制的效果。

（五）内部控制缺乏现代化科技手段支撑

在如今信息化发达的大环境下，行政事业单位内部控制要想出成果，就必须借助信息化手段。例如，许多企业及高校，其基本的报销都有自己独立的报销系统，单位经济活动具有直观性。但目前，部分行政事业单位内部控制工作零散，单一的业务模块都没有信息化，更何况完整的内部控制。当然，很大一部分原因是信息化建设缺少财政资金的支持，造成部分行政事业单位信息化建设存在滞后现象。

三、完善行政事业单位内部控制的对策建议

（一）进一步完善单位内部控制制度体系

建立与单位运行相适应的内部控制体系，制定与单位业务相匹配的内部控制制度，打好内部控制制度的基础。建立内部控制手册，用内部控制制度约束人、权。行政事业单位应结合当前的行政法规、单位财务管理制度，建立或更新单位业务层面的内部控制制度。即使目前没有涉及的业务，如笔者所在单位目前不涉及建设项目管理层面，但也应做到未雨绸缪，参考上级部门的制度，制定出属于本单位的建设项目管理层面。这样，整个行政事业单位内部控制体系和制度才会完整。

（二）严格落实内部控制制度

1.加强预算全过程管理

预算管理工作是一个全动态、全过程的业务，是一项政策性强、细致、时间跨度覆盖大的业务。我们不仅需要按时完成预算编制任务，还要把控并汇报后续项目执行情况，分析并运用项目绩效。在编制预算时，应细心并清晰明了，有理有据，避免出现差错。每个行政事业单位都应将年度预算草案提交执委会集体审议。在预算执行过程中，严格按照预算批复内容规范开支，不能出现无预算或者超预算列支。执行中确实有特殊业务需要开支的，应严格按预算调整程序办理，按内控程序审批。某些预算执行率低、支出进度差的项目应及时调减，让财政部门统筹盘活资金，提高资金使用效率。年终应做好事后绩效评价。对于未完成的绩效目标，要认真分析原因并提出改进措施，通过绩效管理改进行政事业单位的预算管理。

2.严控采购管理流程

采购业务是行政事业单位重要的管理风险领域，也是单位节约采购成本的关键环节。目前，相关法律法规已经很完善，行政事业单位要在采购法的基础上进行细化，制定适应本单位业务的采购制度。各单位应严格按要求编制采购预算，由专人管理，专人监督审核施行采购业务。对于公开招标的采购，应按实际需求编制招标文件，合理合规执行采购业务；对于无须公开招标的采购事项，应选择恰当的采购方式，程序合规。

3.细管行政事业单位资产

内部控制一个重大的意义就是节约成本，其中包括行政运营成本。而资产的有序管理就是节约成本的手段之一。资产管理应指定专员，归口管理统一调配、处置、维修维护等。做到及时在资产系统入库归档，对资产实物贴上二维码标签，细管资产流动的每一个环节。资产日常使用维护责任落实到每个使用人，并做到每年定期盘点，不定期抽盘。对于资产的日常调拨、报废等处置，应按规定程序办理，避免出现资产丢失、账实不符、资产流失、管理不善等现象，造成单位损失。

4.构建合同管理系统

合同管理是内部控制业务层面中容易被忽略的一项，但合同本身的作用是在双方合作意愿下签订的明确双方权利与义务的书面承诺，其承载着法律风险。所以，归口合同管理非常有必要，做好合同管理在很大程度上可以节约行政履约成本。为做好合同管理业务，行政事业单位必须做到专人对经审批的合同进行统一编号，建立合同台账并盖章，定期组织合同履约检查，监督并提示合同执行进度及付款进度，负责处理合同纠纷案件，负责合同统计分析，管理合同档案，等等。

（三）推进单位内部控制评价与监督体系建设

一是各单位都应及时按要求设立内部控制评价与监督体系，在单位编制人数确实很少的情况下，方可借助社会力量，如聘请有经验的第三方专业机构来监督。二是每年定期开展内部控制自评工作，或不定期开展内部控制建设各模块抽查工作，以查促改，推进单位内部控制评价体系的建设。三是可采用证据检查法等有效方法，辩证分析当前单位内部控制制度建设是否有效，探讨总结其不足，进而推进行政事业单位内部控制评价和监督体系建设。

（四）提升内部控制关键岗位人员素质

对于内部控制关键岗位人员，人事部门在配备时就应综合考虑。一是做好人员配备。在配备各关键岗位人员时，事先明确该岗位需要什么样的人才，再匹配与该岗位相适应的人员。可以从专业知识、技能、性格等方面去筛选。二是加强培训。定期开展内部控制相关专业培训，通过培训提升关键岗位人员的综合实力。三是开展道德教育学习。对关键岗位人员出现违背道德的行为进行及时纠偏，综合提升内部控制关键岗位人员的素质，为内部控制工作打下人员基础。

（五）丰富现代化科技手段加强内部控制

2021 年，厦门市财政局开始开发运用智慧财政一体化。从近两年的运行来看，厦门市智慧财政一体化系统是一个比较完善且综合性强的平台，内部控制信息化完全可以借助该平台进行综合统一处理。这样，全市行政事业单位就可以节约开发成本，并且方便厦门市统一联动监督，通过信息化手段可以进一步消除人为因素的影响，让内部控制工作得到高效运转。

结 语

行政事业单位要想健康发展，内部控制建设尤为重要。内部控制通过流程管理，不同岗位相互制约，实现对关键岗位的有效管理控制，让权力得到分散制衡，避免权力滥用。重视内部控制体系的建设，有利于行政事业单位的健康发展。