韩硕硕 陈红霞

摘 要：集体土地建设租赁住房政策实施以来，试点城市整体进度较为缓慢。文章以北京市作为研究对象，运用灰色关联度模型分析影响北京市集体土地建设租赁住房供给的主要因素。结果表明：市场因素中的房租收入比、政策因素中的项目审批数量、需求因素中的常住外来人口数量对集体土地建设租赁住房的供给影响关联度最高。从项目規划审批、配套政策、租赁需求等方面提出优化建议，为后续试点城市更好地推动集体土地建设租赁住房的发展提供参考。

关键词：集体土地；保障性租赁住房；影响因素；灰色关联分析

中图分类号：F299.23文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）35-0005-05 

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.005

1 研究背景与问题的提出

住房是关乎民生和社会发展的重要问题之一。随着新型城镇化战略的逐步推进，农村大量转移人口和新就业大学生群体开始转向城市。全国第七次人口普查结果显示，截至2020年，我国流动人口为3.76亿，较第六次人口普查时增长了70%。由于新市民群体的不断转入，一方面，城市土地资源的有限性、住房市场的结构性失衡使得国有土地上建设的租赁住房越来越难以满足租赁需求[1]；另一方面，传统住房保障形式单一性、保障房类型体系模糊性、包容性差和住房保障模式相互割裂，造成针对新市民群体的住房保障规模不足。

因此，政府在土地制度与基本住房保障体系中寻求了一种制度上的突破与创新，通过在18个人口流入量较大的超大、特大城市开展利用集体土地建设租赁住房试点政策，改变供地模式，从供给侧增加保障性租赁住房供给，以稳定住房市场，解决新市民群体住房问题。

集体土地建设租赁住房政策作为住房供应体系转型的重要举措具有重要意义，但从政策实施的现状来看，试点城市整体响应程度较低，推进较为缓慢，北京虽然是十八个试点中响应程度最高、项目数量最多的城市，但在实践中，实际推进程度仍落后于目标与现实需求[2]。

从实践来看，截至2021年，北京市集体土地建设租赁住房的供地面积约为780公顷，总建成套数约7.6万套，与其计划2017年至2021年五年内供应1000公顷的土地用于集体土地建设租赁住房，住房供应量每年预计8万套的预期存在偏差（见图1）。

图1 集体土地租赁住房供应面积和套数

数据来源：北京市规划和自然资源委员会网站。

从北京市集体土地租赁住房的分布和租金水平的关系来看，约70%的项目分布在五环以外，选址的偏远容易发生职住失衡和空间隔离等问题，无法满足新市民住房保障需求。而这些问题出现的原因与集体土地租赁住房各方利益相关者供给动力不足存在一定关联[3]。那么，什么因素影响了集体土地建设保障性租赁住房的供给，其背后的原因又是什么？对于这些问题的研究，对集体土地建设租赁住房更大范围的推广和缓解新市民群体住房问题具有一定的理论和实践意义。

通过文献梳理发现，学者基于风险-激励视角[4-5]、利益相关主体视角[6-8]、政策本身和城市资源禀赋视角[9-11]对集体土地建设租赁住房进展缓慢的原因进行了分析，但多以定性研究为主，缺乏实证分析。

因此，文章拟基于综合视角，从政府供给能力、市场、需求、政策四个维度进行指标选取，利用灰色关联度模型对北京市集体土地建设租赁住房供给影响因素进行实证分析，以期找出影响其供给的关键因素，更好地推进集体土地建设租赁住房的发展。

2 研究方法与模型设定

2.1 研究方法

集体土地租赁住房的供给受多方面因素影响，而这些因素在系统中的重要程度和影响程度都不相同，只有了解这些因素的主次关系，才能抓住问题的关键，更好地推进集体土地建设租赁住房政策的发展。因此，文章选取灰色关联度模型对北京市集体土地建设租赁住房供给影响因素进行分析排序。

2.2 灰色关联度模型设定

第一，确定反映系统特征和影响系统发展的被解释变量和解释变量，构造参考序列和比较序列。文章以北京市集体土地建设租赁住房供给情况为研究对象，因此选取北京市集体土地建设租赁住房供给面积作为参考序列，其他影响因素作为比较序列。

设参考序列为：

X0={x0（1），x0（2），…，x0（n）}（1）

设比较序列为：

Xi={xi（1），xi（2），…，xi（n）}

i=1，2，…，m（2）

第二，对数据进行无量纲化处理。由于系统中各因素列中的变量数据量纲存在差异，不便于比较，因此为了增加可比性，需要对原始数据进行初值化处理。

X′i=Xi/Xi（1）={X′i（1），X′i（2），…，X′i（n）}

i=1，2，…，m（3）

第三，计算参考序列和比较序列的绝对差值。

Δi（k）=|x′0（k）-x′i（k）|

Δi={Δi（1），Δi（2），…，Δi（n）}

i=1，2，…，m（4）

根据参考序列和比较序列的绝对差值找出最大值和最小值，分别记为：

M=max maxΔi（k）  m=min minΔi（k）i  kik（5）

第四，计算灰色关联系数，限定分辨系数ξ的取值范围在0～1，消除极值对关联系数的影响。

γ0i（k）=m+ξMΔi（k）+ξM

ξ∈（0，1）k=1，2，…，n;i=1，2，…，m（6）

第五，计算灰色关联系数均值，对关联度大小进行排序和分析。

γ0i=1n∑nk=1γ0i（k）

i=1，2，…，m（7）

3 变量的选取与分析

3.1 被解释变量

文章擬选取集体土地建设租赁住房的供应面积作为被解释变量，主要是因为集体土地建设租赁住房政策实施年限较短，而一般项目建设周期比较长，北京市大多数集体土地租赁住房项目仍处于拟供地和初步建设状态，增加供给量仍是当前的主要任务。

3.2 解释变量

3.2.1 政府供给能力因素

为全社会提供公共物品和服务是政府的一项重要经济职能。政府机构和政府官员的行为对于公共物品的供给及其效率状况会产生较大影响。集体土地建设租赁住房无须缴纳土地出让金，打破了地方政府对土地一级市场的垄断，减少了地方政府的土地出让收入，增加了地方政府的监管和建设成本。出于成本-收益的考量，地方政府会严格控制规划审批的程序，通过少供地或者在区位条件比较差的地段供地的方式落实政策，因此地方政府对土地财政的依赖越大，对集体土地租赁住房建设的供给动力越不足。

所以，文章选取地方政府的土地财政收入和保障性住房的竣工面积来反映其“想不想”提供集体土地建设的租赁住房[12]。

另外，政府的供给效率又受到本身经济实力的影响，地方生产总值越高，代表地方经济供给能力越强[13]。因此，笔者选取地区生产总值用来表征政府“能不能”有效地提供集体土地建设租赁住房供给。

3.2.2 市场因素

租赁住房是房地产市场的重要组成部分，对宏观经济的发展起着重要作用，租金和房价的变动对地方政府租赁住房的供给效率具有重要影响。根据住房供需理论，房价收入比越高，新市民群体购房压力就越大，其越可能会从购房转向租房。在租赁住房数量一定的情况下，租赁住房市场会出现供不应求，租金水平随之上涨，这就造成新市民群体既买不起也租不起房。为了社会稳定发展，保障民生，政府会通过调控集体土地租赁住房的供应面积来稳定房地产市场。因此文章选取房价收入比来反映房地产市场的发展对集体土地租赁住房供给的影响；选取房租收入比、房屋租赁价格指数来反映租赁市场的租金水平变动对集体土地建设租赁住房供给的影响。

3.2.3 需求因素

供给是服务于需求的，新市民群体对集体土地建设租赁住房的需求与地方政府的供给能力密不可分。居民的需求能力主要反映在常住外来人口的数量、人均住房面积和人均可支配收入三个方面。常住外来人口数量一定程度上能够反映租赁需求，对于人口流入的超大、特大城市来说，常住外来人口越多，对租赁住房的需求也就越大，从而影响集体土地租赁住房的供应；人均住房面积大小作为考量居民居住水平和居住质量的指标一定程度上能够反映居民对集体土地租赁住房的居住面积需求。而人均可支配收入反映了居民的经济水平，一定程度上代表了居民的购买能力。居民人均可支配收入水平越高，买房的需求就越强；人均可支配收入水平越低，其租房的需求可能越强。

3.2.4 政策因素

集体土地租赁住房作为准公共物品，受政策因素影响较大。政府的政策支持一定程度上能激发市场建设动力，因此文章选取集体土地租赁住房建成套数补贴金额进行替代。

另外，集体土地建设租赁住房政策作为新市民住房保障的一种，对新市民群体具有一定的政策优惠，其主要表现在租金减免和租金补贴，文章选取北京市发放的市场租赁住房和公租房补贴金额用来表征集体土地建设租赁住房政策对新市民住房补贴的政策作用。同时，由于集体土地建设租赁住房的特殊性，需要履行严格的用地审批流程，因此会存在制度成本过高的问题，进一步影响了用地主体的积极性。因此，文章选取项目审批的数量用以表征规划审批政策对集体土地建设租赁住房供给的影响。

结合上文分析，文章选取了4类12个具体变量对集体土地建设租赁住房供给影响因素进行分析，具体解释变量指标体系见表1。

3.3 数据来源

文章研究内容为北京市集体土地租赁住房供给影响因素，统计时间为2017—2021年，其供给面积数据主要来源于北京市规划和自然资源委员会网站，涉及的有关政府供给能力因素和需求因素主要来源于北京市统计年鉴，市场因素中的经济数据主要来源于Wind数据库，政策因素有关数据主要来源于北京市各政府网站。

4 实证检验与结果分析

4.1 灰色关联度计算

第一，经过数据的初值化处理和绝对差计算，得到极差最大值M=1.8418，极差最小值m=0。其中，取分辨系数ξ=0.5，计算关联系数如表2所示。

第二，对计算得出的每个变量的灰色关联度系数求均值，对得出的灰色关联度进行排序，如表3所示。

4.2 结果与讨论

根据灰色关联度分析的结果可以看出，各变量的关联度均在0.6以上，说明这些因素均是影响集体土地租赁住房供给的重要因素，验证了指标选取的合理性与准确性。其中，房租收入比的关联度为0.8793，在整个关联度中排名第一，同时结合表1的指标体系可以看出，市场因素、需求因素对集体土地建设租赁住房的关联度较高。

在市场因素中，房租收入比和房屋租赁价格指数对集体土地建设租赁住房供给影响的关联度最高。说明房租价格对新市民群体的居住和生活质量具有重要影响，国际上合理的房租收入比一般规定低于30%，如果房租收入比超过30%，居民的生活幸福感会明显下降。中指研究院50城住宅租赁价格指数显示，2022年7月，北京市住宅平均租金价格为91.2元/平方米/月，居50城首位，租金收入比超过30% 数据来源：中指数据CREIS。。这表明集体土地建设租赁住房的目标主要是从供给侧增加租赁住房的房源，保障新市民群体的租住需求。因此要稳定住房市场做好监管与项目的选址规划，在房租收入比和房屋租赁价格高的地方多供给集体土地建设的租赁住房。

在需求因素中，常住外来人口数量和人均住房面积对集体土地租赁住房供给影响的关联度最高。说明当国有土地上建设的租赁住房无法满足外来人口的需求时，增加集体土地建设租赁住房的供给就成了必需。而居民人均面积的变化也反映了其居住需求。因此在供给集体土地租赁住房的同时要做好统筹规划和项目科学布局，满足外来人口对房屋面积、户型、周边配套的需求，切实解决外来人口的住房问题。

在政策因素中，项目审批数量关联度较高，其次是租赁住房建成套数补贴金额。不同于在国有土地上建设租赁住房，集体土地建设租赁住房的土地供给主要来源于集体土地，而集体土地由于历史遗留原因存在一些法律问题，土地产权的模糊性也使得土地管理和法律主体更为复杂。因此，优化项目审批程序，建立快速审批通道至关重要。

另外，利用集体土地建设租赁住房低投资回报率、长投资回收期，而一般开发商更倾向于“短平快”的运作模式，因此政府要进行一定的政策补贴，增强政策支持力度来激发市场参与集体土地建设租赁住房项目的动力。

在政府供给能力中保障性住房的供应面积和土地财政收入对集体土地建设租赁住房的供给影响关联度最高。说明相比于地方政府“能不能”建设集体土地租赁住房，地方政府“想不想”的认知与注意力分配对集体土地建设租赁住房的影响更大。

因此，一方面，要优化地方财税机制，减少地方政府对土地财政的依赖度，深化土地制度改革，实现由土地财政向税收财政的转变；另一方面，要形成试点地区的竞争和学习机制，驱动地方政府政策响应力度，中央政府可以通过政治激励和财政激励的双重激励手段来调动地方政府集体土地建设租赁住房的供给动力[14-15]。

5 北京市集体土地建设租赁住房供给优化建议

5.1 做好规划审批，合理科学布局

集体土地租赁住房的建设对城乡一体化发展具有重要的影响。但北京市各区拥有的集体土地资源和租赁保障需求存在一定的差异，因此地方政府要根据不同的权重，结合各区的实际情况，从供需两端结合地方发展意愿，对集体土地租赁住房项目进行统筹规划和分配。首先，在充分利用各层级国土规划的基础上，对照城市总体规划和土地利用规划摸清本市集体土地资源的分布，梳理适合在集体土地上建设租赁住房的可用资源，摸清全市的资源底账。其次，根据行政区范围内集体土地资源周边配套设施的完备性，距离轨道交通、产业园区、大型写字楼的范围对集体土地资源进行不同层级的分类，建立集体土地资源供应库，防止违法用地、无序开发等风险，在此基础上对不同层级的集体土地资源进行优化配置。对于区位条件相对较好的集体土地资源，要充分做好潜在目标人群的群体特征、租金承受能力以及户型、住房面积、装修风格、配套基础设施等居住空间偏好特征方面的调查，结合租赁需求发挥市场的作用，科学合理地布局集体土地租赁住房项目。对于区位条件较差的集体土地，在综合考虑损益不等的土地权利人以及其他利益相关者的土地收益再分配的同时，还可以借鉴东亚模式中我国台湾区划征收的“土地五分法”与日本的“减步法”模式，将开发土地分为若干块，增加公用地道路、公园绿地等基础设施以及保障性租赁住房的建设，在提升整体城乡环境的同时增加集体土地租赁住房供给，同时通过筹资地块能有效缓解开发主体的资金压力，有效兼顾各方利益，激发各方利益主体的积极性。

5.2 鼓励社会资本参与，加强政策支持力度

集体土地建设租赁住房仅靠政府主导参与建设是远远不够的。为激发市场的活力，政府需要加强政策支持力度，通过税收、金融、引入主体等手段鼓励社会资本参与。

一方面，政府要鼓励社会资本参与，加强政策支持力度，通过建立风险补偿机制、担保机制、利益共享机制，降低开发企业的建设和资金风险，结合集体建设用地建设租赁住房布局、规模、套型和建设标准、运营模式等因素，对开发经营主体适当给予补贴。

另一方面，政府要进一步落实和明确集体土地建设租赁住房的确权登记和抵押制度，行业金融机构在风险可控的前提下，鼓励发放10年以上的长期贷款。

同时，加快创新金融产品，构建多元融資渠道，探索集体土地建设租赁住房的REITs支持政策，引导保险资金、产业基金、信托等长期投资机构通过发行债券、资产证券化等金融手段提高资金的流动性和使用效率，保障项目的顺利推进。

5.3 稳定住房市场，重视租赁需求

政府一方面要加快建立租赁监管服务平台，通过平台监管加强从业主体、房源信息和租赁资金的管理，规范经营行为，以防止租金上涨过快，促进住房租赁市场稳定发展。另一方面，住房制度的改革始终围绕着人口的实际需要进行创新，随着社会经济不断发展，新市民群体的住房需求也呈现多元化和精细化。因此，要重视租赁需求，政府可以多渠道、多方式地收集新市民群体对集体土地建设租赁住房的需求，如户型、住房面积、装修风格、配套基础设施等，根据其租赁需求有针对性地提供不同类型的住房，在需求强的区域有效增加租赁住房的供给，避免集体土地建设的租赁住房出现供需错位、租赁需求不足和房屋空置的隐患。

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[基金项目]浙江省社科规划课题成果；国家社科基金项目“集体建设用地建设租赁住房与新市民住房保障衔接机制研究”（项目编号：21BSH014）。

［作者简介］韩硕硕（1996—），男，河南周口人，宁波大学法学院硕士研究生，研究方向：土地制度与政策；通讯作者：陈红霞（1978—），女，黑龙江哈尔滨人，博士，教授，研究方向：土地制度改革与城乡融合发展。