徐橼

摘要：近几年，我国行政事业单位已大范围推行预算绩效评价，用以规范财政资金使用、评价预算管理、预算执行等方面的质效，反映行政事业单位在这些方面存在的问题，督促其根据情况不断完善改进，进一步提升效率和质量。但预算绩效评价在行政事业单位中开展也面临着若干困难。基于此，本文首先研究了绩效评价在行政事业单位内部管理中的作用，继而提出了目前行政事业单位绩效评价存在的绩效目标、绩效标准、绩效方法、权重等四个方面的问题，并根据上述四个情况分别提出了措施和建议。本文旨在为行政事业单位不断提升预算绩效考核质量提供参考与借鉴。

关键词：预算绩效评价；行政事业单位；绩效目标

自全面实施预算绩效管理以来，各行政事业单位历经几年改进落实，全面预算绩效管理初见成效。预算绩效评价作为公共财政管理的重要组成部分，更是预算管理的核心关键，能够促使单位财务管理精细化，不断提高财政资金使用效率，提升单位治理能力和服务质量。然而现阶段而言，行政事业单位开展绩效评价依然存在一些问题，因此对该问题进行研究具有较强的现实意义。

一、绩效评价在行政事业单位管理中的作用

（一）能加强行政事业单位预算管理的监督作用

绩效评价是行政事业单位对预算执行情况的全面反映和总结，从多方面、多角度对财政预算资金使用情况进行全面、客观的考核，能促政事业单位合理使用财政资金，不断提高资金使用效益，优化资金使用方向。绩效评价是行政事业单位预算管理的全过程监督和管控，能保障单位预算管理工作的实践和发展。对预算管理评价结果的反馈，能够提升预算管理的水平，还实现预算管理的升级和优化，促进预算管理方法的创新。

（二）能促进行政事业单位更好地发挥履职尽责能力

新形势下，行政事业单位作为职能部门，承担着更多的公共服务工作。行政事业单位开展预算绩效评价，是科学使用财政资金实现这个职能的考核和衡量，是提高预算管理责任意识，落实预算管理科学化水平重要抓手。对提高服务管理水平，实现科学化、精细化管理起着积极作用。通过分析绩效评价结果，采取相应整改措施，激发工作人员积极性，不断提高工作效率，更好地服务社会。

二、目前行政事业单位绩效评价存在的问题

（一）绩效目标设定不合理

科学合理的绩效目标是行政事业单位开展好绩效评价的基础和前提，但从现状看，部分行政事业单位不重视绩效目标的设定要求，没有进行足够的研究论证，编制的绩效目标并不合理，导致绩效评价工作受阻，评价结果不能应用，更达不到预期效果。目标设定的不合理在整体支出绩效方面表现得更加突出。整体支出需要考虑到不同利益相关者的利益，综合性更强，目标设定更为复杂。很多单位往往直接将年度工作计划或者上年问题总结中的重点作为目标，没有科学地设定和合理论证，部分指标设定缺乏资料数据的支撑，导致无法衡量绩效的效果，从而影响对项目或对单位整体的准确评判。

（二）评价标准不统一

一些行政事业单位没有根据实际情况建立统一、科学、合理的绩效评价指标体系，具体表现为：其一，评价指标设计“随意”，不按照既定的标准系统，也不分析历史和行业数据，临时设计一些指标，各单位自成体系，绩效评价结果缺少可比性；其二，绩效指标中，绩效目标的设定和产出结果的定量指标和质量要求不符，指标之间的关联性不足、制度不健全；其三，相关培训不到位，对设定项目绩效目标和对指标的理解不足，绩效评价工作开展缓慢，评估结果无法对应具体工作，导致评估结果反馈失败。

（三）评价方法不科学

大部分行政事业单位主要对财政支出中的基本支出、项目支出开展绩效评价，对部门整体和财政综合的绩效评价深入不够，尚未出现能够在范围上全覆盖、在方式上连续动态地评价指标体系。一方面，现行指标体系较为固化，不能适应不同部门、不同情况的变化，不利于单位根据实际情况填报合适的绩效指标；另一方面，现行指标体系多是以项目支出为内容设计的，不適合整体支出绩效评价，全面的绩效评价开展形式、更为合理的指标体系框架内容还需要统一进行研究和规范。

（四）权重设置不合理

绩效评价指标体系中权重问题是一个关键技术问题，部分行政事业单位的绩效评价指标体系设置不科学，具体表现为：其一，一些行政事业单位没有进行认真设计，没有运用科学的分析方法，使得评价不能突出重点。其二，对于常规工作的指标投入比重过大，而对重点项目关注不足，不能将关键事项的工作情况如实反映到评价结果中。

三、行政事业单位加强绩效评价的对策

（一）设置合理的绩效目标

绩效目标是财政预算资金执行的计划和一定期限内达到的产出和效果，行政事业单位要结合自身行业特点、职能职责、工作重点和任务，充分调研，多方论证、科学评判，规划制定本单位长期绩效目标和年度绩效目标。一是设定的绩效目标要目标明确、反映单位职责和事业发展规划，同时与预算支出的内容、范围、方向和效果等紧密相连，真实反映需要实现的产出和效果；二是绩效目标应该突出重点，应结合总体目标、工作任务设置年度绩效目标，确保绩效目标能全面、客观反映绩效成果；三是设置的绩效目标要可衡量、可操作，在充分考虑利益相关者，根据项目特点进行个性分析，确保目标设置清晰、操作性强。

（二）建立统一的评价标准

绩效评价标准是对绩效目标进一步量化和细化，用以衡量绩效目标完成程度的准则和依据，行政事业单位需建立科学的评价标准，保证预算绩效评价工作顺利开展。一是要按照统一的绩效评价标准系统，综合考量单位自身职能特点，通过收集、分析行业数据、历史数据以及资料数据，甄选设计评价指标，建立适宜的评价标准，使评价结果在行业类具有类比性；二是绩效指标要充分考虑绩效目标的产出结果的定量指标和质量要求，了解各指标之间的逻辑关系，要统筹协调，形成有机整体；三是绩效指标应明确各部门主体责任，并对相关人员进行培训，增加其对绩效目标和指标的理解和执行，保障各项评价项目能顺利实施，完成评价结果反馈。

（三）构建完善的评价方法

科学、规范的评价方法能确保行政事业单位绩效评价的顺利开展，随着绩效评价范围和深度的不断加大，应综合考量各行政事业单位实际发展情况，逐步建立一套全覆盖，动态的评价指标体系。一是要充分分析共性、个性指标，综合考量定性、定量指标选取绩效指标，绩效指标要适应各个部门和不同情况的变化；二是加大对整体支出和财政综合绩效评价的深入研究，统一规划绩效评价开展形式，设计更为合理的全面的指标体系框架。

设定适度的权重既是关键技术问题，也直接关系着整个预算绩效评价的质量。确定权重时应该要遵循以下原则：一是选用层次分析法等科学方法，科学分析计算，明确指标的具体权重，权重应该突出重点；二是计算权重时要充分考量重点项目、重点目标的比重，权重分配科学合理，突出关键事项的重要性，能将重点目标工作情况真实反映到评价结果中。

四、行政事业单位绩效评价实例—基于H党校的案例分析

评价指标体系的确定是绩效评价流程最为重要的关键点，是绩效评价一切工作开展的基础，直接决定绩效评价成功与否。H党校构建评价指标体系包括各级指标及权重分配，最末级指标编制明确的评分标准，标准尽可能量化。

（一）确定目标

H党校是市委、市政府直属的有一定特殊性的事业单位，是培训党员领导干部和理论骨干、市政府培训公务员的学校，是市委、市政府的一个重要部门。H党校整体支出绩效目标分为长期目标和年度目标。根据H党校职责职能和工作重点，从三个方面设置年度绩效目标：一是聚焦主责主业，完成干部教育培训任务，争创一流的教学质量；二是开展好科研资政活动，不断提高科研资政水平；三是加强行政后勤服务管理，打造良好的办学环境。

（二）构建绩效指标体系

H党校按照财政部统一的绩效评价指标体系，将整体预算绩效评价指标分为三级。一级指标从投入、过程、产出、效果四个维度设置，体现了从成本到经济活动，再从活动产出到产品成果，最后再回归目标，从而形成一个利于社会发展、符合社会公众需要的结果。

二级指标主要选用共性指标，投入从“预算编制情况”预算编制情况考核评价预算投入科学、合理的情况；过程从“预算执行情况”、“管理制度情况”两个方面考核评价财政资金运行监管过程；产出作为绩效评价中最为关键的环节，指标选取主要量化，从“数量”、“质量”、“时效”、“成本”四个方面考核评价财政资金产出效果；效果在绩效评价的结果中扮演越来越重要的角色，如何将绩效评价中的效益情况更好地展现给利益相关者，是指标选定的关键，从“社会效益指标”、“满意度指标”两个方面考核评价财政资金支出的效果。

三级指标设置时收集、分析行业数据、历史数据以及资料数据，充分考虑H党校职责职能和年度绩效目标，从“预算配置恰当”、“绩效目标明确”、“绩效目标合理”三个方面反映二级指标预算编制情况科学性；设置定量指标“预算执行完成率”反映二级指标预算执行进度；设置定性指标“管理制度健全”、“资金使用合规性”反映二级指标管理制度情况。设置定性指标“学员思想作风加强”、“学员政策水平和工作能力提高”、“教学科研成果为决策咨询服务效果”反映二级指标社会效益指标；设置“培训学员满意度”、“主管部门目标责任考核结果”、“教职工满意度三个定性指标反映满意度效果。数量、质量、时效、成本设置三级指标主要从H党校教学、科研、后勤管理工作三个大方向细化反映产出效果。

数量指标设置三级指标如下：培训主体班期数、培训主体班人数、培训专题班外训班期数、培训专题班外训班人数、培训任务完成率、邀请省市县领导专家授课次数、教师授课新专题个数、理论宣讲次数、专兼职教师中研究生学历占比、决策咨询课题立项个数、发表学术论文和理论宣传文章篇数、校级立项课题个数、省级立项课题个数、校园绿化率。

质量指标设置三级指标如下：教学新专题更新率、理论教育和党性教育占比、党性教育占比、领导干部授课主体班课时占比、精品课评选个数、校园安全事故率、校园水电能源供应稳定率、教学设备正常使用率、后勤保障工作完成率、校级课题结项率、省级课题结项率、科研任务完成率、教学测评平均分、培训学员合格率。

时效指标设置三级指标如下：教学评估及时率、科研任务完成及时率、后勤保障工作完成及时率、资金拨付及时率。

成本指标设置三级指标如下：培训成本控制率、维修成本控制率。

（三）权重设定

指标权重确定是运用层次分析法AHP进行科学的分析：通过判断面板数据的建立，结合专家问卷的结果，在矩阵中进行两两判断，逐一进行数据分析，将该层指标的具体权重计算出来，并在之后采取相乘法，对于全部的权重计算做一个加和汇总并平均。

一级指标通过判断矩阵计算权重结果：投入权重0.1020，过程权重0.1100，产出权重0.4079，效益权重0.3801。计算最大特征根λmax=4.01，判断矩阵一致性比例CR=0.003，可以通过一致性检测。

二级指标选取一级指标产出部分列示判断矩阵计算的权重结果：数量权重0.3834，质量权重0.4691，时效权重0.0754，成本权重0.0721。计算最大特征根λmax=3.870，判断矩阵一致性比例CR=0，可以通过一致性检测。

三级指标选取二级指标数量部分列示判断矩阵计算的权重结果：培训主体班期数权重0.0576、培训主体班人数权重0.0576、培训专题班、外训班期数权重0.0487、培训专题班、外训班人数权重0.0487、培训任务完成率权重0.069、邀请省市县领导专家授课次数权重0.0749、教师授课新专题个数权重0.0821、理论宣讲次数权重0.069、专兼职教师中研究生学历占比权重0.0689、决策咨询课题立项个数权重0.0952、发表学术论文和理论宣传文章篇数权重0.0952、校级立项课题个数权重0.0821、省级立项课题个数权重0.0821、校园绿化率权重0.0689。计算最大特征根λmax=11.8476，判断矩阵一致性比例CR=0，可以通过一致性检测。

（四）开展绩效评价

通过以上设定目标、筛选指标，具体指标的权重计算后，上下级权重相乘组合得组合权重，构建了H党校整体绩效评价指标体系。H党校使用整体绩效评价指标体系开展绩效评价，客观公正地反映H党校整体支出财政资金实际使用和产出情况，预期绩效目标实现效果，总结整体绩效实施的做法、经验和教训，

为整体支出绩效实施方式和后续管理不断完善提供了帮助，通过对整体支出实施全方位评价并进行客观公允的考核，全面提高整体支出绩效管理水平，并進一步提升了绩效评价结果的使用成效。

五、结束语

预算绩效评价对行政事业单位预算管理有着重要意义，能强化其财政资金使用合理性，提高其预算管理水平，促进其事业高效发展。我国行政事业单位全面开展绩效评价以来依然存在一些问题。行政事业单位应该克服困难，科学将绩效评价理念贯穿到预算管理工作的每个环节、每个流程，用合理的绩效目标，科学的评价标准、完善的评价方法、适度的权重构建科学完善的适合自己单位特质的预算绩效评价体系，加强绩效评价结果的运用，有效发挥绩效评价的作用，推动单位财政支出管理水平不断提升。

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