文/常德市城市建设投资集团有限公司 贺晶晶

早在2015年，中共中央、国务院就制定了八部规范性文件，构建起特定的国家治理党政责任制度，而党政责任立规就是对这类规范性制度的统称。党政责任制立规能够实现中国共产党的全面领导，推进中国共产党领导的法治化以及党政关系的规范化发展。同时，党政责任制立规有助于建设责任制政党和责任型政府，党政责任制立规是法治逻辑、实践逻辑和政治逻辑联合之后的一种制度创新。

一、党政责任制立规内涵分析

（一）党政意识的表达。党政责任制立规能够对党政主体的制定权限进行明确规定，同时能够表达党政的共同意志。通过党政责任制立规，能够将党政内部的共同意志转化为具有明确文字的规范条款。同时，立规工作是表达党政意志的工作过程，不仅要将中共中央办公厅作为党政责任制立规的工作主体，展现中国共产党的统一性和完整性，也要根据民主集中制原则形成党内的统一意志，这并非对中国共产党内党员个体意志进行简单相加，也不是对中国共产党组织意识进行简单折中。除此之外，在党政责任制立规工作当中加入政府主体之后，也能够表达特定事项当中国家的统一意志。因此，在党政责任制立规工作当中，由政党推动立规活动的展开，为了能够使中国共产党的领导向国家治理领域发展，则不可避免地要行使政府权力。

（二）规范党政系统人员行为。党政责任制立规主要是通过责任的要素，对相关责任主体进行规范党政责任制立规。构建了各种不同领域的专项责任制度，这一责任制当中的责任不仅包括必须做的积极责任，还包括不可为的消极责任，不仅涵盖了党组织、党员以及非党组织所应主动承担的责任以及违反立规所设定的义务和应当承担的后果。

二、党政责任制立规特点分析

（一）蕴含丰富的政治内涵。不管是各类政党还是国家作为党政责任制立规的制定主体，都能够在一定程度蕴含丰富的政治内涵，比如国家立法体现的是执政阶级或是阶级层的共同意志，而其政治性则主要是从其立规工作和执行工作当中所体现出来的。从立规角度来看党政责任制立规，主要是对党的政治目标进行服务，将加强党的全面领导和保证人民利益作为主要立规工作目的，突出其政治属性。

（二）实现党政工作责任的综合管理。党政责任制立规的创新之处，并不在于其党内制度的创新性，而在于其创设了成熟的制度体系，将党政主体的责任整合于同一部规范体系当中，并将这一体系运用至特殊的国家治理领域当中。党政责任制立规的综合性主要体现在其所涉及的范围环节和程序是全面的、综合的，同时也需要借助其他规章制度，促进整体党政责任制有效运转。

（三）依据各领域工作特点灵活制定责任条规。党政责任制立规是对各种不同的文件制定工作的统称，其规范的具体形态并没有特殊规定，可以根据相应的治理环境和需求进行调整，因此具有一定的灵活性。一般来说，党政责任制立规工作灵活性主要体现在可以根据本地区、本领域、本层级工作内容以及治理特征，选择相应的适用对象，而不同领域的党政责任制立规适用对象可以根据工作内容和特定的省份和层级进行调试。除此之外，党政责任制立规的灵活性，还表现在其可以根据适用对象的特征利用不同的体例形式进行规范。

三、党政责任制立规作用机理分析

（一）实现党政系统内主体责任职责的分配。党政责任制度运行的组织化媒介主要是由党政组织结构构成的，不管是党政权力衔接还是责任划分，都需要党政组织的工作来实现。第一，党政组织的工作主体结构是以一种纵向延伸的体系展现出来的，比如行政机关是一种自上而下的延伸式体系，涵盖了从中央政府到乡镇政府的各级政府层级。第二，具有中国特色的党政组织结构中，以科层制的治理缝隙为主，进而推动治理领域内部的责任覆盖。在建设科层制的层级体系基础上，我国政府组织机构还包括垂直性的管理体系，这一体系将业务管理作为主要工作原则，与属地市管理形成了纵横交织的条块性网络体系，同时也因为职能的分割而产生治理空隙，这些治理空隙主要由基层组织党员党组织进行补充。中国共产党基层组织主要是在农村、机关、企业、科研院所、学校等基层单位出现。第三，党政组织形态是一种复合式结构，属于立体化状态，能够帮助党政组织以及成员进行责任划分。这一党政组织形态是以党的执政地位作为基础，在行使具体的公权力方面，党组织主要负责重大政治决策，而国家组织则根据党组织的决策及内容，推动相关的实施活动，将党的关键意志通过国家组织和执行的行为推行到全社会范围当中。由此可见，党组织属于引领者，相对于国家组织而言位置较高，而国家组织则位于党组织下方，处于一种立体化形态。

（二）党政责任制立规中的权力衔接。在党政责任制当中，不仅体现了权力的具体运行过程，同时还体现为党政职责的设定以及衔接工作。第一，党政责任制立规将决策权作为中心，对特定的国家事项的具体领导权力进行固化，形成国家意志表达、党行使行政决策权、国家具体实施的衔接体系。比如各级行政机关在立法工作当中表达国家意志之后，在制定法律并执行法律的中间部分，则是由行政当中的政治进行衔接。所谓行政当中的政治，则是中国共产党对其政治领导权进行行使，并针对某些重大问题和重大部署实施政治决策。相关党章规定在讨论某些区域内出现的重大问题并作出决策是党组织所拥有的一项重要职责和权利，这也是决策权行使过程当中最核心的体现，但是所谓的重大问题以及重大事项并没有绝对的标准和划分范围，而是要结合具体的政治实践活动实践环境进行判断。第二，党政责任制立法当中，权力配置主要是向党政主要负责人倾斜。在个体层面将党政责任制立规的重点放置在党政领导干部身上，从其身份伦理的角度来看待党政领导干部与立规重点的双重身份，能够得知党政领导干部不仅是普通的党员和公民，享有全体党员公民所享有的权利，并应当履行其义务，同时也成为治国理政的重要组成部分。

（三）党政权利与职责划分机理。在党政责任制立规工作中，如果出现党政责任主体无法履行相应职责时，应当根据其所产生的事实行为的内容以及事实性质承担相应的后果。在这一过程当中，对其党政责任进行划分，并非传统意义上在权力配置的角度进行责任分配，而是在否定性结果的角度探讨如何与主体相适配的问题。在党政责任制度当中，对其党政责任进行划分，不仅体现在立规所形成的规范性文件当中，更要利用各类条例对问责和追责工作进行考量。第一，党政责任制度立规强调在党政职责行使过程当中的主动性和强制性。党政责任主体违反国家法律规定而应当承担责任的情况主要分为以下两类：一是违反了国家规定的禁止性条款受到纪律处分或是刑罚法处分；二是没有达到法律法规所规定的义务性要求，导致在主体责任范围内出现了严重的后果，因此应当受到责任追究。党政责任制明确了党政主体，必须承担相应的国家治理责任，不仅体现在其强制性方面，更体现在对责任主体不作为情形下的处罚。第二，党政责任制立规构建了全面的责任划分体系。在政治工作中，领导责任是关键组成部分，而责任追究的手段十分严格，并且党政责任制立规的责任追究工作，十分重视对领导干部全面领导责任以及重要领导责任的追究。

（四）制定了多项党政责任重点制度。在党政责任制立规工作当中，主要通过立规形成了多项重点制度，比如奖惩制度、监督制度和评议考核制度，这些重点制度在某种程度上具有交叉关系，同时也具有并列关系。在制度形成的过程当中，有一部分是由党政责任制立规进行首创，并拓展至国家治理领域以及中国共产党的治理领域；有一部分则是由目前已有的国家制度更新转化而来，但是这些制度都是党政责任制有效运行的重要组成部分。在党政责任制立规当中所制订的多项重点制度，主要有以下几个制度构成。第一，第一责任人制度是指按照相关规定由特定的党委以及政府主要负责人作为其所在区域具体党政责任制立规工作的第一负责人，并对所需要负责的责任承担相应的权利与义务，并推动相关工作实际开展。在政治实践工作当中，第一责任人的制度可以被描述为党政工作的主要负责人，不仅要对重大工作进行部署，同时也要对于重要任务进行督办。当前大部分安全生产、食品安全和社会治安治理等立规领域内均采用第一责任人制度。这一制度之所以能够被广泛应用于党政责任制立规工作当中，与我国特殊的政治体制有着分不开的关系。第二，责任清单制度在党政责任制立规当中，主要是对具有特定事项领导职能的党政组织以及组织内成员制订责任清单，并列举这一组织和成员所需要承担的具体责任义务，对其所需要承担的事项进行列举，进而实现党内权力行使的规范化和标准化，这一制度是从我国已有的行政领域制度进行创新转化而来。责任清单制度在党政责任制立规当中的应用，主要是以渐进式的形式发展的。一方面，能够减少党政主体权利任意行使的问题，避免党政主体出现越权履职和消极履责的行为；另一方面，能够为社会主体在社会治理领域当中提供更多的制度空间。比如安全生产责任制规定同样是应用责任清单制度进行定期检查和考核，对安全生产的重点工作责任进行列举，同时还被拓展应用至与安全管理相关的政党领域当中。第三，一票否决制度指的是在党政组织成员以及相关部门的考核工作当中对于某些具体事项实行一票否决的制度，如果被考核者或被考核部门没有完成相应的指标或任务，则其全部的工作成绩就会被否决，不论其他工作成绩如何，所在部门以及成员会被取消评优资格。而公职人员尤其是领导人员在规定期限内，不可得到提拔，甚至会受到降级处分。一票否决制不仅能够提高政令分量，进而保证政令通道，还能够有效提高地方执行党中央意志的能力。第四，挂牌督办制度指的是各级地方党委以及政府对其所管理的下级职能部门办理工作当中造成重大社会影响的案件以及处理重大事故工作提出明确的规定和要求，接受全社会和全公众的监督。第五，问责制度主要表现在对特定的问责主体，针对其所应当承担的职责和义务的履行情况进行问责。在政党内部，要求相关领导干部以及领导机关对其职责的履行情况进行阐述。同时，相关领导机关和干部对其违反职责要求的行为要承担相应的党内责任（详见图1）。

四、结语

在党政责任制体系当中，政党是真正的领导者和决策者，因此应当承担体系当中的领导责任和监督责任。但是长期以来，我国党政责任制体系当中制度建设落后于行政领域，因此权责失衡直接影响了整体治理成效。而党政责任制立规工作能够对责任制度的建设进行完善，进而避免出现权责失衡的问题，改变了传统党组织以及党员用权不担责的问题，进而使政党权力运用规律更加完善。