长葛市委编办课题组

近年来，长葛市认真贯彻落实中央关于“统筹利用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”“鼓励引导人才向边远贫困地区和基层一线流动”等要求，持续探索推进“减县补乡”和放权赋能改革，充实基层一线，支持基层发展。

一、有关背景

2005年长葛市乡镇机构改革后，平均每个乡镇的行政编制控制在30名左右，事业编制控制在45名左右。近年来，随着改革发展新形势新任务的变化，乡镇（街道）的基层党建、乡村振兴、社会治安、环境保护等工作任务量越来越大。中央部署推进基层整合审批服务执法力量工作后，基层还要强化综合执法、便民服务、网格化管理等任务，任务繁重和人手不足的问题凸显。与此同时，随着事业单位改革的不断深化，承担行政职能事业单位在行政职能剥离后，职能相对弱化，人员有冗余，如公路事业发展中心、市场发展中心、不动产登记中心、污水净化站等。部分生产经营类事业单位由于受到市场冲击或者取消收费项目，经费来源紧张，人员待遇保障困难，如会堂、剧团、公园等。在“总量控制”的刚性约束下，增加编制势必增加新的财政供养人员。为破解基层“有事无人干”和部分县直事业单位“有人无事干”的难题，在借鉴外地有关经验做法的基础上，结合全市实际情况，长葛市出台《关于深化事业单位人事改革有关事项的意见（试行）的通知》，将市直职能弱化需要调整的自收自支和差供事业单位在编在岗人员下沉基层一线。为此，本研究结合长葛市“编制、人员、行政职权”下沉基层的具体实践进行探讨，分析持续开展“减县补乡”与基层管理的双向作用，为推动县域社会治理现代化提供对策和建议。

二、创新实践：长葛市“减县补乡”的延伸探索

长葛市位于河南省中部，隶属许昌市，辖12个镇、4个街道办事处，398个村（社区），面积650平方公里，常住人口71万，流动人口15.7万。经济社会高质量发展目标考评2018年、2019年连续两年居全省93个非重点生态功能县（市）第1位；2020年入选全省第一批15个践行县域治理“三起来”示范县（市）；2021年再次进入全国综合实力百强县（市），居第88位；连续七年进入全国工业百强县（市），居第48位；2021年进入全国营商环境百强县（市），居第62位，在河南上榜的三个县（市）中排名第一；居全国创新百强县（市）第58位；县域经济发展质量排名全省第6位。虽然经济社会发展速度、发展水平和发展活力一直位于河南省县域经济前列，但是长葛市基层社会治理问题仍然面临巨大挑战，存在短板和弱项。“减县补乡”的具体实践行为选择及过程值得深入研究。

（一）基层现状的问题倒逼

一是基层“有事无人干”与县直单位“有人无事干”现象对比鲜明。随着机构改革部分单位职能的合并、划转或取消，长葛市出现人员闲置现象，造成部分编制资源浪费，通过改革统筹优化全市机构编制资源配置任务繁重。按照转变政府职能和“放管服”改革的要求，大部分行政收费事项被取消，一些自收自支单位失去收费来源，导致经费、工资无法保障，造成职工队伍不稳定，群众反映强烈。同时，随着机构编制政策刚性约束越来越严，一些单位已经连续几年或者十几年没有进过人，特别是镇一线工作出现严重人员断层和不足。

二是城市社区管理存在盲区。据不完全统计，长葛市城区人口36万左右，大部分居民处于一种无组织状态，城市社会管理任务繁重，各类矛盾交织，问题很多。近年来，在“三城联创”和新冠疫情防控工作中，城市管理的短板不断暴露。如老城区共排查出600多个大大小小的老旧楼院，这些楼院大部分为原国有、集体企业和行政事业单位为职工、干部修建的家属楼院，且这些家属楼院早已不是单位资产，单位不愿管。而目前在城区内设置的17个居民委员会，管理区域范围和服务人口过大，居委会管理和服务力不从心，导致这些楼院处于敞开式无人管理状态，普遍存在居民办事难、基础设施老化、公共卫生差、私搭乱建多、基本安全无法保障等问题，形成宣传落实政策、城市创建和城市管理的盲区。

三是基层行政执法存在真空地带。面对基层“看得见的管不了、管得了的看不见”的现实情况，乡镇综合执法办公室人员没有执法权，在不具备法定主体资格的情况下，执行中行政执法超越职权现象严重。如：乡镇出现违法占地情况，乡镇人民政府要向市自然资源和规划局汇报，出现“散乱污”情况要向市生态环境局汇报，在等待执法过程中，房子已盖好，“散乱污”企业已生产，违法问题不能在第一时间进行有效纠治。

（二）实践探索

一是统筹编制资源，人员下沉镇办。基于基层面临的压力，结合全市实际情况，在全市事业单位自收自支和差补单位中开展人员选派工作。通过考试重新设定工作岗位，人员全部选派到乡镇（街道）一线工作。选派期间，选派人员原编制性质不变，工资待遇按原自收自支工资标准执行。选派人员到岗到位后，结合选派人员年度考核结果（年度考核为优秀或连续3年合格的），适时调整选派人员编制性质，并按照编制性质落实选派人员相对应工资待遇，列入财政统发序列。在乡镇工作人员，可享受乡镇工作补贴。不愿参与本次统筹调配下乡人员，其工资供给渠道不变且3年内不得突破现有工资待遇水平；3年后，不参与统筹下乡人员工资发放比例可以提高，但不得享受财政全供事业单位人员工资发放标准，由市财政局统筹安排。目前，全市359名下沉人员经过服务期满考核，完成编制转换，享受财政全供待遇，基层一线人员得到有效补充，工资待遇得到保障。

二是发挥编制效益，人员下沉社区。党的十九届四中全会聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化做出重大战略部署，强调“不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。按照中央要求，通过多部门调研，长葛市出台了城市居委会片区规划和治理意见，对全市城市社区和村改居社区进行了重新规划调整。成立了正科级事业单位市社区事务中心，对全市社区进行统一管理，以更好地适应城市规划和城镇化建设的深入推进，促使城市建设与城市管理、居委会服务同步推进，实现共建、共管、共治，减轻财政负担。在规划建设新建楼盘时，除按照规定面积预留居委会、养老、卫生等服务用地外，建议规划前期要求房地产开发商按照“方便管理、方便群众”的原则，先期规划建设居委会服务用房和室外活动场地，提供的居委会服务用房要按照“一有七中心”建设标准进行精装修交付居委会，并签订永久无偿使用协议后，再进行竣工验收。

三是借助改革东风，推动行政执法权下沉。借助乡镇（街道）改革东风，持续加大向基层放权赋能力度。进一步深化乡镇（街道）综合行政执法体制改革，构建符合乡镇（街道）特点的执法体系和运行机制，完善基层治理体系，提升基层治理能力和水平。采取综合行政执法试点镇办“点菜”、市直部门“端菜”的方式，严格落实中央关于“将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予乡镇和街道”的要求，按照“易发生、易发现、易判断、易处理”原则，以市政府工作部门权责清单目录事项为基础，认真梳理出共计2355项行政处罚及相关行政检查和行政强制执法权限，结合试点镇办——大周镇、后河镇、金桥街道需求，按照“能放尽放”的原则分别征求市直相关部门意见。市直相关部门对试点乡镇、街道所“点”事项，逐项审核研讨，并明确设立依据、职权类型、实施机关等要素。通过充分征求试点乡镇（街道）需求和市直相关部门赋权意见，经市司法局审核意见后，梳理形成拟下放乡镇和街道县级行政执法权力清单。经省政府同意，下放12个乡镇每个乡镇83项综合行政执法权，4个街道每个街道72项综合行政执法权。

三、放权赋能，破解县域经济高质量发展难题

在深入贯彻落实省委、省政府《关于推进新发展格局下河南县域经济高质量发展的若干意见（试行）》 的大背景下，做好放权赋能改革工作，长葛市委编办充分发挥牵头作用，统筹协调谋划，坚持高效推进，积极稳妥推进赋权事项有效承接，聚力“三个坚持”，保障放权赋能改革整体推进平稳有序。

一是坚持积极谋划。为做好放权赋能改革工作，长葛市委、市政府高度重视，专门召开市委常委会传达全省县域放权赋能改革工作推进会议精神。市委深化改革委员会牵头组建放权赋能改革工作专班，由市委常委、市政府常务副市长任组长，市委办公室副主任、市政府办公室副主任、市委编办主任、市发改委主任任副组长和市直23个相关职能单位主要负责人任成员的工作领导小组，统筹全市255项经济社会管理权限的承接工作，高标准制定承接方案，为255项管理权限顺利承接打下坚实基础。市委编办充分发挥职能优势，把赋予长葛市部分省辖市级经济社会管理权限，作为提升县域治理能力、推动经济高质量发展的重大机遇来抓，认真组织学习相关文件精神，就承接好部分经济管理权限进行周密部署，全力以赴把放权赋能改革任务落实到位。

二是坚持高效推进。255项职权事项下达后，市委编办进行认真梳理，厘清权责事项，主要涉及全市21个职能部门、23个单位，其中市发改委33项，教育体育局15项（含体育职能5项），科技和工业信息化局30项，公安局5项，司法局20项，民政局1项，人力资源和社会保障局8项，自然资源和规划局14项（含5项林业职能），许昌市生态环境局长葛分局2项，住房和城乡建设局7项，城市管理局6项，交通运输局54项，水利局2项，农业农村局2项，商务局1项，文化广电和旅游局30项，卫生健康委员会5项，市场监督管理局15项，应急管理局1项。医疗保障局1项，人民防空办公室3项。精心部署推动签订赋权协议书，建立工作联络机制，积极汇总相关部门承接机构负责人、业务经办人的工作通信录，做好相关政策文件、档案资料、业务手册等资料移交工作，对接协调培训，熟悉业务流程，主动加强沟通协调，通过微信工作群、电话问询等方式，每周对相关单位的业务开展情况进行沟通，确保下放的权限接得住、用得好，衔接顺畅、运行规范。

三是坚持有效承接。建立月总结制度，跟踪了解权限落实情况，各相关单位每月报送放权赋能工作开展过程中遇到的瓶颈问题，针对反馈问题，细化工作台账，积极统筹协调，开展专题研讨，多部门联动，及时解决问题，确保权限承接一步到位、规范运行、取得实效。压实工作责任，联合市政务服务和大数据管理局强化平台建设，将承接的事项同步纳入政务服务平台网上办理系统，并及时做好相关部门权责清单同步调整工作，依法向社会公布。随着255项经济社会管理权限工作的推进，在上级部门的具体指导下，涉及赋权事项的21个市直部门已全部与省、许昌市对口部门进行对接，顺利承接。截至2012年9月底，累计业务办理量29651件，业务办理量呈现出明显递增的态势。255项权限涉及的361项业务办理项已全部纳入河南省政务服务平台。组织相关部门与市经济技术开发区对接，对照赋予开发区的136项市级经济管理权限清单，签订赋权协议书，确保赋权职能事项衔接有序。

四、创新工作方法，为基层治理赋能

全省深化乡镇管理体制机制改革工作开展以来，长葛市以乡镇（街道）综合行政执法改革工作为抓手，在基层治理方面积极探索创新，为基层治理赋能。通过减员、赋能、增效，建立“五个一”机制，解决了以前多部门执法、基层无执法权、遇事推诿扯皮等问题，提高了基层治理能力，得到了广大干部和群众的理解、支持。“五个一”机制包括：突出一个引领。以党建为核心，在各乡镇综合行政执法大队成立党支部，人员编制、党组织关系一并转隶，引领改革任务推进。搭建一个平台。整合“雪亮工程”“蓝天卫士”等资源，打造可视化数字平台，提升综合行政执法效能。锻造一支队伍。在兼顾县乡人员配比的前提下，推动编制资源下沉基层，采取短训班、驻点指导等形式，抓好执法人员对习近平新时代中国特色社会主义思想的学习教育，确保忠诚担当。公布一张清单。赋予各镇83项、办事处72项行政处罚权限，线上线下同步公开，服务基层能力更加高效。强化一个保障。在事业单位职员等级晋升中，向乡镇有能力、有担当的事业编制人员倾斜。今年以来，乡镇事业单位人员已晋升106人。实现执法效能最大化。坚持“一支队伍管执法”，依法依规将自然资源、市场监管、文化旅游、农业农村、城市管理、生态环境6个职能部门执法职责统筹纳入乡镇（街道）管理，组建乡镇综合行政执法队。落实每个乡镇执法队不少于15名编制要求，调整充实执法人员287名。建立健全县乡两级执法联动机制，强化乡镇统一指挥、综合协调和任免建议等权责，实现县直部门“分块”执法和乡镇综合执法紧密结合，有效解决“看得见的管不了、管得了的看不见”难题。