安新宇

摘要：论文在较为系统地介绍2021版《公务电子邮件归档管理规则》的修订背景和主要内容的基础上，进一步说明了其特点和作用，对2021版规则存在的问题进行了思考并提出改进建议。

关键词：公务电子邮件 归档管理 管理规则

Abstract： Based on a systematic introduction of the background and main contents of the revi？ sion of the 2005 edition of The Rules for FIling and Management of Official Electronic Mail， the paper further explains its main features and functions， re？ flects on the problems that still exist in the Rules， and puts forward suggestions for improvement.

Keywords：Official electronic mail；Filing man？ agement；Rules for management

2021年《公务电子邮件归档管理规则》（以下简称《规则》）重新修订，在2005版的基础上，积极适应业务环境变化，操作性显著提升，为业务部门规范公务电子邮件归档管理提供指导。其修订符合《“十四五”全国档案事业发展规划》中“制定和实施引领高质量发展的档案标准体系方案，加大对不同业务领域的档案标准供给”的要求，对实现“档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”的目标有积极作用。

一、2021版《规则》的修订背景及主要内容

（一）修订背景

电子邮件是信息时代重要的沟通交流工具，在私人通信、业务往来中常见使用。在我国电子政务推进过程中，因为电子公文系统的应用，电子邮件一般不作为正式的文件流转渠道，与英美等国将电子邮件作为业务数字化重要组成部分的做法有较大差异。但由于电子邮件方便、快速、价格低的特点，其使用范围逐渐扩大，基于此，2005版《规则》对公务活动中电子邮件的撰写、传递、鉴定、归档、整理、移交和保管等环节进行了规范，对促进公务电子邮件凭证作用发挥有积极意义。

近年来我国电子文件管理实践的发展和理论体系逐渐完备，对于电子文件管理的要求进一步提高，真实性、完整性、可用性、安全性成为电子文件管理的目标，来源可靠、程序规范、要素合规成为电子档案法定身份的来源。另外，2015年美国前国务卿希拉里使用私人郵箱处理公务的“邮件门”事件也再度警示人们重视公务电子邮件的管理与归档工作。[1]在此背景下2005版《规则》显示出与时代的不适应性，有学者曾指出2005版《规则》存在过于笼统、内容过时的局限性。[2]

为此，经全国档案工作标准化技术委员会第二十五次年会会议审议，2005版《规则》列入2017年档案行业标准修订计划。[3]在充分调研、工作试点、反复修改和意见征求的基础上，2021年5月26日，新修订的2021版《规则》正式发布。

（二）主要内容

2021版《规则》主要是由前言、包含11个章节的正文及1个资料性附录构成。

1.前言

前言主要介绍了修订后的《规则》在主要内容和结构方面的三点变化。一是更改，“总则”拆分为第4章和第5章，对管理原则和管理职责进行明确；“公务电子邮件归档范围及保管期限”独立成章。二是增加，即增加了公务电子邮件系统和电子档案系统建设的有关规定、形成要求、归档方式及归档格式、元数据等相关要求。三是删除，因相关标准已完善，删除了公务电子邮件保管环节制作备份等内容，不再单独规定；还删除了公务电子邮件的收发文登记表。

2.正文

（1）范围、引用、术语部分明确了标准施行应用的基础

第1章：范围。说明了2021版《规则》确立的规范事项和适用范围，以及对公务电子邮件包括形成、收集、整理、归档各管理环节进行规范，形成了相关的程序与规则。相比于2005版，公务电子邮件形成者增加了“个人”，这与公务电子邮箱主要由个人使用和维护的情况相符合。

第2章：规范性引用文件。2021版《规则》的规范性引用文件较之于2005版变化较大，原有的《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2002）和《归档文件整理规则》（DA/T 22—2000）更新至最新版本，删除了《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》（GB/T 17678—1999）的第一部分和第二部分、《档案工作基本术语》（DA/T 1—2000）、《档案著录规则》（DA/T 18—1999）和《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号），增加了《中文电子邮件地址邮件头格式技术要求》（GB/T 32397—2015）、《信息安全技术电子邮件系统安全技术要求》（GB/T 37002—2018）、《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46—2009）和《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T 70—2018）。

第3章：术语。2021版《规则》定义了电子邮件、公务电子邮件、公务电子邮件系统、EML格式文件四个术语。与2005版相比，电子邮件定义更为精简，保留了属概念及其生成和传递环境，删除了关于电子邮件使用场景和概念外延的表述，体现了术语定义的精炼和准确。公务电子邮件定义将其形成者概括为单位和个人，在不产生歧义的情况下，精简了术语表述。公务电子邮件系统定义保持不变。新增的术语是EML格式文件，EML是各类电子邮件软件通用的格式，使用EML格式在保留电子邮件本身结构特性的同时，增强了通用性，有利于公务电子邮件的长期保存。另外，2021版的术语删除了“电子文件管理系统”，正文内代之以电子档案管理系统，突出了对归档管理这一环节的强调，同时符合《电子档案管理基本术语》（DA/T 58—2014）中规定的电子档案管理系统管理对象为“电子文件和电子档案”。

（2）管理原则和职责规定了管理目标、要求、责任人和责任内容

第4章：管理原则。管理原则从总体上说明了为达成维护“四性”的目标，公务电子邮件管理需要遵循的要求。第一，《规则》要求制度先行，技术措施辅助，确保公务电子邮件及时归档；第二，公务电子邮件实行全过程管理，纳入现有电子文件管理体系，管理各环节职责落实到人；第三，通过对公务电子邮件归档时间、范围等管理和技术细节的详细规定以保证公务电子邮件归档质量；第四，公务電子邮件元数据应按规定形成、捕获、归档。

第5章：管理职责。管理职责规定了公务电子邮件管理的责任人及具体的部门责任划分。公务电子邮件由产生和接收的部门和人员负责管理，其中档案部门主要负责制度制定、业务监督指导、接收归档公务电子邮件、管理公务电子邮件档案；信息技术部门负责包含系统接口在内的公务电子邮件基础设施建设、维护。

（3）系统建设指导公务电子邮件系统建设运行及与电子档案管理系统的耦合

第6章：系统建设要求。2021版《规则》第6章分为两部分，分别规定了公务电子邮件系统建设与运行要求，以及对于电子档案管理系统的要求。首先是要求公务电子邮件系统符合GB/T 37002所规定的信息安全要求及GB/T 32397规定的邮件地址和邮件头格式要求，系统应能够输出规范的可归档格式文件，或具有归档电子邮件的接口。同时与上文管理原则相呼应，要求元数据合规形成。对于电子档案管理系统，2021版《规则》从促进公务电子邮件顺利归档的角度，对其功能接口及解析验证归档信息包、“四性”检测的功能等进行了规定。

（4）正文其余章节细化了从公务电子邮件形成到移交的各管理环节的操作规范

第7章：公务电子邮件归档范围及保管期限。2021版《规则》认为公务电子邮件归档范围和保管期限由单位结合业务实际进行划定。另外，还特别规定无论是否属于归档范围的公务电子邮件，都应继续在原电子邮件系统中保留至少1年。

第8章：公务电子邮件的形成。这一章对公务电子邮件的标题、正文、附件、落款、元数据做出了规定。公务电子邮件标题强调简洁性，能够反映邮件内容。公务电子邮件正文尽量囊括所有内容，正文中无法表示的以附件形式一起发送。附件则要求名称上与邮件标题相关，格式上满足电子档案存储要求，原则上不得对附件加密。落款强调撰写人、发送时间与实际相符。元数据则参考DA/T 46规定，特别提出对于时间项的要求，一是尽可能精确至秒，二是保留时区信息（涉及跨时区事务时）。

第9章：公务电子邮件归档收集。本章为公务电子邮件归档收集环节提供了操作指南。发件情形下，归档责任人是发件人；收件情形下，归档责任人在收件人范围内指定。移交归档的步骤是责任人定期或实时将办理完毕的公务电子邮件及其元数据以EML格式文件或其他格式，通过接口或离线方式提交电子档案管理系统，解析出提交信息后归档。对于多件同主题公务电子邮件，归档时注重保持其关联关系。2021版《规则》对公务电子邮件正文及附件归档格式做出了详细规定，基本原则是公务电子邮件源格式符合归档要求的直接采用源格式归档，不符合归档要求的应转换为符合归档要求的格式。对于不同类型的公务电子邮件，则根据其所属类别确定了归档格式。

第10章：公务电子邮件归档整理。本章主要规定了公务电子邮件归档整理时的操作规范，基本上遵循了《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）。一是保管期限划分：依据事先制定的保管期限表进行划分。二是组件：同一事由或单次发出（接收）电子邮件为一件；正文、附件为一件等。三是排序：正文在前，附件在后；转发电子邮件在前，被转发电子邮件在后；发出的电子邮件在前，收到的电子邮件在后。四是分类：既可形成独立门类，也可根据内容归入其他门类。前者采用“年度—机构（问题）—保管期限”或“年度—保管期限—机构（问题）”三级分类法。后者应与其所属门类其他电子文件一同整理。五是排列：公务电子邮件所归入最低一级类目中按时间结合事由进行排列。六是编号：归档公务电子邮件档号结构为“全宗号—档案门类代码·年度—保管期限代码—机构（问题）代码—件号”（机构代码和保管期限代码的位置可以互换）。七是编目：自动生成目录后，增加电子文件目录封面，将其转换为适合长期保存的版式文件。

第11章：公务电子邮件档案的移交和接收。本章对公务电子邮件档案移交内容及检测程序做出了规定。公务电子邮件移交内容包括公务电子邮件（含附件）、元数据。档案部门接收归档公务电子邮件后应遵照DA/T 70规定检测，检测不合格的退回整理。

3.附录

2021版《规则》要求公务电子邮件归档时应完整捕获元数据，由于其所依据的标准DA/T 46针对的是文书类电子文件，为了适应公务电子邮件的特性，附录提供了其中部分元数据项目的对照关系。例如编号M50的元数据“文档创建程序”，在电子邮件语境下指电子邮件责任者提供的非通用格式阅读软件；编号M51的元数据“信息系统描述”，在电子邮件语境下指电子邮件责任者邮件系统名称及版本号。

二、2021版《规则》的特点与作用

作为我国档案工作标准体系完善过程中的有力一步，2021版《规则》的修订和发布对单位和个人开展公务电子邮件归档管理工作具有规范和指导作用。其主要特点和作用如下。

第一，针对公务电子邮件结构的特殊性，维护其所记录业务活动的内在有机联系。由于公务电子邮件与其他电子文件相比，具有副本多、附件也需要管理的特点[4]，所以2021版《规则》根据这一特性进行了针对性指导，在收集和整理两个环节中突出体现了对于有机联系性的维护。第9章中规定“同一主题有多件公务电子邮件需归档时，应按往来记录逐封归档，并保持其关联关系”；在第10章中要求组件时正文和附件、转发与被转发电子邮件分别为一件，分类时归入其他门类的电子邮件应与其所属门类其他电子文件一同整理。有学者指出有机联系性是档案的一种重要本质规定性。[5]2021版《规则》从公务电子邮件结构特点出发，归档过程中通过正文附件统一组件，维系了其内部联系，又通过把握电子邮件之间、电子邮件与其他电子文件之间的关系，维系了其外部联系，使利用者能够对公务电子邮件档案所记录的业务活动和所反映的机构职能有系统完整的理解。

第二，注重文件生命周期整体性，保证了公务电子邮件形成环境的业务连续性。2021版《规则》虽然主要专注于归档管理这一环节，但并未放弃对文件生命周期整体性的坚持，如在第6章中提到了公务电子邮件系统与电子档案管理系统的耦合，要求前者通过接口或离线方式提交归档，要求后者具有能够接收归档的接口并正确解析信息包，促进了公务电子邮件从其生成系统向电子档案系统的流动。另外，在第7章中特别规定了无论是否在归档范围内的公务电子邮件均在电子邮件系统中保留至少一年，凸显出维护业务连续性的重视，经过归档鉴定后的公务电子邮件无论是否具有进一步保存价值，都构成了当下工作進一步开展的背景，在邮件系统中的保留有方便工作、防止数据丢失的积极意义。

第三，善于利用现有标准体系形成的基础，体现了与其他相关标准较好的协同性。在规范性引用文件部分可以看出2021版《规则》较2005版做了较大的调整和增改，一方面它及时根据标准新出台及修订情况进行更新，有利于提升内容的科学性和规范性，同时进一步增强与现有标准体系的适应性；另一方面它所涉及的归档管理工作各环节，在我国档案工作标准体系中已经有所积累和体现，在这些标准基础上针对公务电子邮件的特性进行规定，有效减轻了标准修订的难度，降低了标准认知成本。

三、2021版《规则》存在的问题及改进建议

如上所述，2021版《规则》较上一版本有显著提升，自身也体现出在维系有机联系、业务连续和与其他标准协同方面的优越性。但同时仍存在一些有待完善的问题。

（一）管理原则的表述

2021版《规则》将2005版的“总则”部分拆分并修改为“管理原则”（第4章）和“管理职责”（第5章），其中“管理原则”部分提出了公务电子邮件归档的目标和基本要求。但从“原则”的角度来看，目前的条文表述过于具体，不够精练，抽象层次与其原则定位不匹配。《辞海》（第7版）中原则指“观察问题、处理问题的准则”[6]。《剑桥词典》中原则（prin？ ciple）指“解释或控制某事如何发生或运作的基本思想或规则”[7]。由此可以看出，原则是事物运行的规律，对于公务电子邮件归档工作而言，原则就是其基础性原理，是具体指导工作展开的各项要求、规定的依据。而2021版《规则》现有的管理原则并未能从这一角度出发，表述更偏向具体的规定，而非“原则”。这一表述问题，一方面影响了内容整体的逻辑性，原则部分过于具体就无法与后文形成“总—分”的呼应；另一方面也不利于实施主体从整体和宏观的角度把握公务电子邮件归档工作应该坚持的准则。所以，建议参考《档案著录规则》（DA/ T 18—2022）等规则中的原则表述（如层级性、相称性等）。

（二）安全保密方面的规定

2021版《规则》在第5章“管理职责”部分提及安全保密部门的职责是负责公务电子邮件归档管理过程中的安全保密管理，是通过维护公务电子邮件档案安全来坚持贯彻落实总体国家安全观的表现。但其中对于安全保密方面的规定仅止于第5章，除此之外只提及原则上不许对附件加密，以及密级、保密期限等元数据项，然后再无论述。这一问题在行文上影响标准的前后呼应，不利于整体的逻辑完整性，从而影响标准制定质量。虽然在安全保密问题方面的缺失有其客观原因，但鉴于安全保密工作的极端重要性，实践单位对于涉密文件管理已基本上形成了自身成熟的工作体系，2021版《规则》旨在规范公务电子邮件归档管理环节，对于更细节的安全保密工作确实鞭长莫及。此外，部分涉密管理规定自身也属于涉密文件，所以不便引用。因此可以采取折中方法，考虑到公务电子邮件的应用主要是基于其便利的特点而非不可替代，建议增加规定要求涉密信息不宜使用电子邮件传输，已经形成的涉密公务电子邮件归档管理应当符合国家保密规定，参考《档案法》《保守国家秘密法》《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》及各单位制定的相关保密制度等。

（三）邮件账户的管理

相较于2005版，2021版《规则》删除了对于公务电子邮件账户管理的一些要求，但是本文认为邮件账户管理问题在标准中进行明确是必要的。首先，邮箱是公务电子邮件形成、传递的场所，邮箱的规范管理是公务电子邮件合规形成的基础。2021版《规则》中指出由档案部门负责对公务电子邮件归档工作进行业务监督和指导。所以档案部门同样需要指导邮箱管理，在公务电子邮件档案形成前培育良好环境，体现档案部门前端服务的作用。另外，如果缺少对于邮箱规范使用的指导，就会产生各类风险从而影响公务电子邮件归档质量。邮箱管理不当产生的风险主要包括：公邮私用，公私混用，可能威胁公务电子邮件信息安全；公务电子邮件非法删除，可能造成数据丢失等严重后果；人员变动但邮箱没有顺利交接，可能损害归档电子邮件间的有机联系；邮件滥发，可能导致公务电子邮件“四性”无法保证。因此，建议2021版《规则》在第5章“管理职责”部分明确产生和接收公务电子邮件的部门和人员的职责，增加对于公务电子邮件账户的管理。此外，在第8章“公务电子邮件的形成”中增加相应公务电子邮件账户管理具体要求，如公务电子邮件账户应明确设立目的、管理责任人、使用范围，不应使用公务邮箱处理私务或在处理公务时使用私人邮箱，[8]责任人离岗调岗前做好密码、权限交接，保留收发邮件等一切操作记录以备监督检查等。

（四）邮件的归档范围

对于公务电子邮件归档范围问题，有学者指出2005版《规则》中归档范围的确定的确过于宽泛，缺乏实际指导意义。[9]虽然2021版《规则》在前言中对公务电子邮件归档范围进行了明确规定，但仅在第7章规定“单位应结合业务实际确定公务电子邮件归档范围”，相比于2005版“凡是反映本单位工作活动且具有查考利用价值的公务电子邮件均属归档范围”不仅没有进行细化，反而再度简化。归档范围划定过于宽泛对于归档完整性极为不利，容易带来归档鉴定的随意性，因为任何归档选择都可以自称是“业务实际”。所以具体的归档范围和不归档范围建议参照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）和《企业材料文件归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局令第10号）修改。

注释及参考文献：

[1]黄霄羽，崔文健，刘力超.档案视角评析希拉里邮件门事件的警示[J].档案学研究，2016，148（1）：72-79.

[2]张敏，王顺，徐华，等.我国电子邮件归档问题研究[J].北京档案，2013，（12）：18-21.

[3]车昊珈.《公务电子邮件归档管理规则》修订解读[J].中国档案，2022，（3）：40-41.

[4]刘越男，周杰，李竞谊，等.国外典型电子邮件管理政策比较研究[J].档案学研究，2013，No.131（2）：70-79.

[5]王英玮.论档案的有机联系性[J].档案学研究， 2003（6）：2-4.

[6]《辞海》.原则词条[EB/OL]. [2023-06-01]. https：//www.cihai.com.cn/baike/detail/72/5624980？q=%E5%8E%9F%E5%88%99.

[7] Cambridge dictionary. Meaning of principle in English[EB/OL]. [2023-06-01]. https：//dictionary.cam？ bridge.org/dictionary/english/principle.

[8]周文泓，夏俊英.美国联邦政府电子邮件管理的进展研究——基于政策的调查与启示[J].档案管理， 2018，（3）：27-31.

[9]王梦瑶，王英玮.《公务电子邮件归档与管理规则》的内容及存在问题分析[J].北京档案，2018（7）：20-24.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院