杨树芳（浙江外国语学院 浙江杭州 310023）

2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《监察法》；2020年6月，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过《政务处分法》；2021年9月，国家监察委员会发布公告，公布《监察法实施条例》开始实施。《监察法》是国家监察体制改革的重要保障，《政务处分法》着力加强对职务违法犯罪的预防和惩戒，《监察法实施条例》是对《监察法》的具体落实。“两法一条例”一脉相承，形成了有效的工作闭环，既明确了监察监督的范围、权限、程序、标准，是纪检监察机关调查职位违法犯罪的有力清单，也向广大党员干部、公职人员提出了履行职责的底线要求，是与党员领导干部廉政建设休戚相关的重要法律规范。

监察机关开展外部监察监督一般以纪律监督、派驻监督及巡视监督为基础统筹衔接，与审计监督、财会监督、统计监督、行政监督、司法监督等贯通协调形成监督合力。对于组织内部监督，需进一步强化财会监督、审计监督与纪检监察监督三位一体的监督机制构建，形成合力，发挥协作优势，以及“1+1+1＞3”的监督成效，从而建设高效能、高质量的监督执行方式。本文试探索高校财务部门、内部审计部门与纪检监察部门在构建三位一体全面监督机制中具体发挥的作用，以及融合监督机制构建的具体措施。

一、高校财会监督、审计监督及纪检监察监督相应特征

（一）财会监督特征。高校的财会监督是指财务部门以预决算管理和财务收支管理为基本内容，对高校财务收支和经济活动事项所实施的监督，具体监督对象包括单位对外经济业务和所涉及的与经济业务有关的权力运行。实践中，所有经济业务均需通过财务部门接受财会监督，因此财会监督的优势在于具有较强的时效性、客观性、全面性和完整性，同时财会监督作为单位整体监督链条中的第一道经济关卡，监督更加细致，更注重微观层面，但是以单位整体经济行为管理为出发点的宏观视角较为欠缺。作为高校内部财务工作管理部门，财务部门需要参与会计主体日常经济决策，为决策层提供必要的财务信息支持，因此其监督的独立性相对不足。财务部门在日常监督中对违法违纪违规行为可予以驳回或纠正，但缺少震慑力，且不涉及处罚措施，违规人员犯错成本相对较低，不能达到警示效果。

（二）审计监督特征。高校审计监督主要是指内部审计部门通过开展财务收支审计、经济责任审计、内部控制审计、建设工程审计、专项审计等方式，对高校内部控制、重大事项决策与执行以及对外经济活动具体情况是否遵循相应的制度准则进行的评价。审计监督具有较强的专业性和针对性，高校通过审计监督能够准确发现问题，从而发挥一定的监督预警作用。内部审计部门查找问题虽然相对精准深入，但在行使监督权力时仍存在诸多不足之处：一是财务审计业务本身具有滞后性，难以对经济事项进行过程监督，往往在发现问题时已出现违法违纪违规现象；二是在审计发现问题中，大部分属于有待规范的苗头性问题，缺乏定性依据，仅以审计建议的形式加以提醒，缺少震慑力度，难以引起管理层的关注；三是内部审计部门虽已普遍建立并完善了审计整改闭环管理机制，但面对“屡审屡犯”“拖延整改”或“虚假整改”等问题，缺少有力的惩戒措施。

（三）纪检监察监督的特征。高校纪检监察监督是指高校内部纪检监察部门通过廉洁宣传教育、党风廉政建设监督检查、信访举报查处、违纪线索调查审理等方式对党员及其他公职人员展开的监督执纪问责过程。纪检监察监督依照法律法规能有效打击违纪违法行为，具有政策性强、震慑力大等特征，但纪检监察监督在日常工作中缺少有力抓手，尤其是在“三转”之后，主动获取信息的机会与途径显著减少，直接导致监督的广度与深度均不够。具体体现在：一是纪检监察部门依靠日常监督检查获取并掌握的信息往往不够深入，从中发现苗头性问题的可能性较小，主要通过问题转交或信访举报来开展调查，但纪检监察人员与其他教职人员同属一个组织，仅通过谈话询问等方式查深查实问题具有一定难度；二是存在政治问题、作风问题的监督对象往往伴随有经济问题，从经济业务中查找线索是纪检监察干部的短板，需要具有财务背景人士的协助；三是纪检监察部门进行信访调查和案件查处均属于事后手段，往往依赖于信访举报或其他调查反映，监督滞后且较为被动，因此风险防范和问题预警效果不佳。

二、财会监督、审计监督及纪检监察监督相互协同现状

（一）全面监督机制和监督体系尚未形成。高校财会监督、审计监督与纪检监察监督的协同融合在高校日常监督管理中虽有发生，但仅限于个别监督管理事项，同时具有偶发性，尚未构建基本的机制和体系，遇事往往被动交流。财务部门某项工作推进遇到困难，会临时借助纪检监察部门、内部审计部门的权威性加以推进。内部审计部门在领导干部经济责任审计中可以委托协查的方式向财务、纪检监察部门征求意见，但仅能以审前调查的名义，缺少相应的制度规定，出于保密原则及其他不确定性等原因，协查收效甚微。纪检监察部门一般在巡察中广泛征求财务、内部审计部门意见，但由于尚未建立相应制度，所提供意见的范围、口径、性质等标准尚未统一，易造成遗漏或重复。以上不定期的、形式较为单一的监督协同从某种程度上来说更多是任务式的，统筹的、主动的、具有常态化的监督协同机制有待建立完善。

（二）监督协同效率受到监督主体独立性的制约。高校财务部门、内部审计部门与纪检监察部门三个监督主体独立设置，协同融合受到监督职能与政策的双重制约，如财务部门执行的是《会计法》、会计准则和会计制度，以及高校内部制定的财务相关规定，由副校长分管，受政府财政部门管理及业务指导；内部审计部门执行的是《审计法》、审计条例和审计实施细则，以及高校内部制定的审计相关规定，由校长直管，受政府审计部门管理及业务指导；纪检监察部门执行的是《监察法》《监察法实施条例》《政务处分法》及党内监督条例和党内相关规定，由纪委书记分管，受纪检监察部门管理及业务指导。三方融合既需要部门负责人的配合，还需要分管校领导的支持，以及各自上级主管部门的协同。

（三）监督主体之间缺少信息共享渠道。高校尚未开启大数据管理模式，各部门各自为政，财务系统、审计系统、纪检监察系统互不兼容，甚至个别系统有较高级别的保密要求，各部门工作联系以线下为主。而现实中加强三方沟通的载体较少，例如财务部门以财经工作会议为主，内部审计部门以审计联席会议为主，纪检监察部门以纪委会议为主，且三个部门的负责人未参与到其他部门牵头主持的会议中，容易形成监督盲区或重复监督。

三、高校财会监督、审计监督、纪检监察监督协同的必要性分析

高校财务部门、内部审计部门和纪检监察部门在行使监督职能时各司其职、各有利弊，若各自孤立，必然会形成监督不到位、不全面、不深入等问题，或出现重复监督等资源浪费现象。只有将三方力量有效融合、有机贯通，构建形成三位一体的监督体系，才能真正提高监督质量和效能。在日常工作中三者协作融合，具有很强的必要性及重要现实意义。

（一）财会监督、审计监督、纪检监察监督具有目标的趋同性和对象的重合性。从工作目标看，三者虽然作为独立的党务或行政职能部门分别开展工作，且主要职责、工作性质和工作方式均不相同，内容各有侧重，但在贯彻党的路线方针政策，落实党中央决策部署，确保党中央政令畅通、令行禁止等方面，三者职责使命高度一致。从工作对象看，纪检监察的监督对象为行使公职权力人员，其中受监督的重点对象——部门负责人，同时也为审计主要对象，尤其是在高校内部经济责任审计中，既对事又对人进行综合评价，同时指定相应责任。同样地，部门负责人往往作为“财务一支笔”受到财务部门的审核与监督。因此，把财会监督、审计监督与纪检监察监督等有效贯通起来，加强协作配合，发挥各自优势，必将形成更强的监督合力。

（二）构建融合监督体系后将促进监督关口适度前移。结合高校财务部门在收入与票据管理、支出与报销管理、日常财务问题咨询等环节发现的苗头性、倾向性问题，内部审计部门在审计中提到的不规范事项，以及纪检监察部门掌握的有关重要信息，应及时介入，将监督关口前移，从事后监督转为事中监督或事前提醒，将违法违纪违规问题扼杀在萌芽阶段，补齐内部审计与纪检监察监督相对滞后的短板。

（三）融合监督体系构建后将显著扩大监督覆盖面。内部审计在财务收支审计和经济责任审计两种主要类型的审计中监督评价的对象一般为单位主要负责人，与纪检监察部门的重点监督对象高度重合，而财务部门面向广大师生，范围更广，通过信息共享等方式，可以增加内部审计和纪检监察监督掌握问题线索的渠道，扫除了内部审计和纪检监察部门对除领导干部之外的普通公职人员的监督盲区，为纪检监察监督提供了有力抓手。

（四）融合监督体系构建后监督将更加精准深入。纪检监察部门在履行全面监督或个别信访、案件调查时充分利用财务、内部审计部门提供的重要信息，既可以借助相关财经法规制度举一反三扩大监督面，也可以有针对性地查找线索，降低办案成本，提高效率，有效弥补专业背景等方面的不足。另外财务、内部审计部门可以按照纪检监察部门的风险提示，在日常监督中对个别事务与个别对象予以重点关注。

（五）融合监督体系构建后总体监督震慑力将显著加强。纪检监察部门可以分析提炼财务、内部审计部门提供的苗头性问题，恰当利用监督执纪四种形态中的第一、第二种形态加强提醒教育，使党员干部与其他公职人员时刻保持警惕，规范自身行为，避免触碰到纪律红线，造成无法挽回的局面。通过以上方式，可以有效规避财务与内部审计部门在监督中可能存在的震慑力问题。

四、融合监督协同机制构建建议

（一）完善监督体系，形成一体化监督模式。现阶段相关法律法规尚未指明财会监督、审计监督和纪检监察监督等监督体系间的协同路径及方式，高校财务部门、内部审计部门和纪检监察部门目前可进一步利用好现有载体，内部审计部门和纪检监察部门负责人可以作为财经工作会议小组成员，参加财务部门组织的财经工作领导小组会议，对财务决策发表意见，及时了解资金预算执行情况与财务运行情况；财务部门、纪检监察部门负责人可以作为内部审计联席会议成员，参加审计联席会议，参与年度审计工作计划制定、审计质量和审计整改情况评价等工作，提高内审成效；财务部门、内部审计部门负责人可以参加或列席纪律检查委员会，及时学习有关党和国家监督理论体系的重要文件会议精神，对纪检监察工作计划、校内纪律监督检查方案、有关问题情况分析发表意见，了解廉政风险防控情况，助力纪检监察工作更深入、细致、全面。

（二）优化监管合力，促进信息共享。高校财务部门、内部审计部门和纪检监察部门可以“求同存异”为宗旨构建监督融合机制，由纪检监察部门牵头组织，定期召开监督事项联席专题会议进行交流。主要针对各部门日常工作中发现的廉政苗头性问题、存在的重大潜在隐患、接受审计或纪检监督检查反馈问题的整改落实情况等信息进行商讨。财务、内部审计部门提供的教职工财务报销倾向性问题和审计发现的不规范问题有助于纪检监察部门积累问题线索；纪检监察部门根据需要将日常监督中群众所举报的信息提供给财务和内部审计部门，内部审计部门将其作为重点审计内容予以参考，财务部门可根据以上两个部门的工作重点和信息反映制定合理的监督计划。

（三）合理配置资源，加强部门联动。纪检监察部门在处理信访线索核查或在进行案件调查时往往以经济业务为切入点，此时需要财务部门或内部审计部门专业人士的积极配合。因此案件调查小组在成立时应重视相关人力资源配置，调配审计或财务人员组成联合专案组，充分发挥各自专业优势，恰当利用法纪、财经等方面的专业知识，保障后续调查和案件审批工作的顺利进行，形成案件发现、移交、查处和审理的定向良性循环。

（四）加强成果运用，完善整改机制。在外部巡视与内部巡察中，巡视巡察人员一般会以审计发现问题为突破口，以“经济业务问题”为线索，顺藤摸瓜查找“政治问题”，以此督促领导班子及成员切实履职尽责，层层落实相关问题，不折不扣实施整改。在审计报告阶段，内部审计部门可将审计报告抄送财务部门及纪检监察部门，在整改阶段，围绕整改效果，对虚假整改的责令其加强整改深度，举一反三彻底整改，推动责任部门认真切实履行整改职责，并在规定时限内反馈整改情况或结果。对于拒不整改或经多次督促整改不力的部门，内部审计部门可会同纪检监察部门采取整改责任人谈话制度，确保整改工作有效完成，同时与纪律检查、追责问责、年度考核等结合起来，形成闭环管理。

（五）监督关口前移，筑牢风险防控网。高校可将内外部审计结果积极运用于风险提示、制度建设和干部管理中，将审计结果作为财务管理工作的“警示绳”，作为纪检监察工作的“探测器”，监督关口前移，增加财务管理审核与日常监督事项的前瞻性。例如2020 年某高校总结了历年内外部审计发现的问题，制定了《审计发现常见问题防范清单》，清单具体按照问题性质及类别，指出了审计工作中发现的学校在管理中出现的常见问题及薄弱环节，并针对相应问题的正确处理方式，结合相关制度提供了明确建议，以此提升广大教职员工的财务规范意识和舞弊防范能力，预防和减少领导干部及公权力教职员工在履职中廉洁事项的发生。

五、总结

“两法一条例”背景下，党风廉政建设和反腐败斗争已向纵深发展，严肃财经纪律、建设法治校园、促进学校事业健康发展是高校财会监督、审计监督和纪检监察监督的共同目标。财务部门、内部审计部门和纪检监察部门的工作内容和方式相互交叉又相对独立，只有求同存异协同监督，将监督工作融为一体，创建机制、搭建平台，合理利用信息资源、人力资源，才能避免陷入监督漏洞或重复监督等被动局面，进一步提高监督效率，促进单位经济活动合法合规，财经秩序规范有序，提高学校综合治理能力，向法制校园建设迈进一步。