麦智杰

［摘 要］高校学生管理工作是高校治理体系的有机组成部分，实现学生管理工作法治化，是推进落实高校法治化建设，把法治理念融入高校教育管理工作全过程和各环节的重要举措。法治化建设是高校实现治理现代化的内在要求，新时代的高校治理赋予了学生管理工作法治化良法善治、依法治理、公平正义、遵章守法的基本内涵。在学生管理工作法治化进程当中，存在影响和阻碍法治化进程的因素和问题。文章归纳总结了阻碍法治化进程的表面原因、过渡原因和根本原因，从技能素养、规章制度、参与管理三个层面，探寻提升管理能力和管理效能、实现高校学生管理工作法治化的进路。

［关键词］依法治校；高校法治化；学生管理工作

［中图分类号］ G645 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 2095-3437（2023）10-0012-05

“高等教育领域全面推进依法治校、加强法治工作，是学习贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的一项重大政治任务，也是破解当前高等学校改革发展面临的突出问题、推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[1]高校学生管理工作是大学内部治理的重要组成部分，其主体诉求的多样性使得管理难度加大，同时也因涉及的法律关系复杂而隐藏着法律风险。近年来，越来越多高校的教育管理活动被纳入司法审查，高校所涉及的复议、申诉和诉讼案件也逐年增加，学生与母校对簿公堂时有发生[2]。分析学生管理工作法治化进程中的现实困境，有助于推进落实高校法治化建设，有利于把依法治理融入高校教育管理工作全过程和各环节，并作为学校治理的基本理念和基本方式，推动和保障高校改革与发展，对全面推进依法治国起到示范作用。

一、学生管理工作法治化的基本内涵

法治化建设是新时代高校实现治理现代化的内在要求和基本内涵，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[3]。2003年，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》明确指出要把教育管理和办学活动纳入法治轨道。2012年，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，系统全面地提出了依法治校的目标和要求，使高校法治工作取得了积极进展。2020年，《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》首次明确了高等学校法治工作的概念，确立了高校法治工作的定位是依法治教、依法办学、依法治校[4]。新时代的高校学生管理工作，既要遵循“00后”大学生的时代特征，符合高等教育的基本规律，也要处理好高校与学生、校院二级管理机构之间的关系。因此，学生管理工作法治化是推进高校治理体系创新的必由之路，也是构建高校治理体系的核心内容。

（一）良法善治，是法治化的基石

法治化的第一要务，是要厘定“法”之边界。学生管理工作中所依之法，不仅包含国家法律、法规，管理部门规章及规范性文件，还包含价值层面的法治原则、法治精神，以及以大学章程为核心的校内规范体系[5]。高校依靠以章程为核心的内部规章、制度实现依法治理。对于作为法治化的基石的规章制度，制定者在制定时须具备法治思维，并符合合法性、教育性、權利性以及程序性的要求。合法性要求所制定的规章制度要遵循法律优先、法律保留等基本原则，不与上位法规定相抵触；教育性要求符合教育发展规律，尊重学生成长特点；权利性要求合理反映师生的理性诉求；程序性要求在制定程序上，遵循程序正当原则，听取师生意见，实现信息公开。只有夯实法治化的基石，高校治理与学生管理工作才能有法可依，实现良法善治。

（二）依法治理，是法治化的关键

依法治理的基础在于“法”。有了完备的规章制度，理顺和明确各类主体间的权利和义务，法治才能成为高校中最有效的治理方式。依法治理的核心在于“治”。其“治”并非管治，更不能与惩罚等同，而是高校治理改革的方向，通过优化治理方式、创新治理体系，使高校各项工作有序开展，协调并优化各方资源高效运行，保障各方主体的合法权益。法治化的关键在于通过创新构建高校治理体系，并将其转化为治理效能，平衡各方权益，优化资源配置。在学生管理工作中需要监督和限制权力运用，重视学生主体意识和个体特征，平衡集体与个体的利益冲突；需要转变治理模式，明确权力行使边界与规范权力行使方式，尊重和保障各类主体的权益并形成确定、合理的预期，吸引各类主体共同参与到高校治理中，在维持正常管理秩序的同时，优化管治资源并发挥最大效益。

（三）公平正义，是法治化的目标

法治的核心价值，在于法律至上，在于制约权力、保障权利，在于实现法律面前人人平等[6]。法治化的内涵与目标是制约权力、保障权利，通过制定规章制度，实施治理，制约权力的滥用，保障成员的合法权益，实现公平与正义。高校学生管理工作需要依靠规章制度来维持管理秩序，协调集体与个体利益，维护内部成员的合法权益。一方面，法治化将实现对权力的监督与制约，并趋向达致平衡状态，扭转将法律规范作为“以罚代管”手段的错误的工具主义观念，以及片面强调行政权力主导的官僚化、行政化思维。另一方面，法治化将从制度规范上保障内部成员的合法权益，在程序规范上维护并确保其获得平等待遇和公正评价，以实现公平正义的目标。

（四）遵章守法，是法治化的支撑

高校是依法治校的实施主体，肩负着立德树人根本任务，也集聚着行政职能和管理职能，需协调平衡高校教育权与学生受教育权、高校管理权与学生自治权等关系。法治化包含着权力约束，高校需要在合法依规的前提下行使其管治权力，并受到监督和约束。高校学生管理工作依法行使管理权，需通过明确的规章制度界定管理者的权力界限，规范管理权使用，使学生对自身行为有确定、合理的预期。依法行使管理权，是对权力使用的制约，也是对权利的保护。法治化的另一层含义是让法治成为信仰并自觉遵守与坚定捍卫。只有不断提升全员的法治素养，让法治理念、法治思维成为全员共同的信仰，并内化于心、外化于行，遵章守法才能成为法治化治理的有效支撑。

二、学生管理工作法治化的现实困境

在高校学生管理工作法治化的进程中，会遇到不少问题。这些问题会阻碍学生管理工作法治化的进程，使工作推进陷入困境。走出当前学生管理工作中的困境，需要探寻问题产生的原因，从而对症下药。

（一）表面原因

在学生管理工作法治化的进程中，给学生最直观的感受就是高校的管理行为漠视或侵犯了学生的正当权益，造成法律风险和隐患，并引起纠纷争议。从表面上看，管理人员的管理方式不当、管理手段僵化是造成学生权利受到侵害的最直接的原因，究其本质是高校自主管理权与学生个体权利的冲突。有学者认为：学生管理人员的法律知识匮乏，对学生管理工作中的法律规定认识不到位，导致侵权行为的发生；学生管理人员的法治意识淡薄，在工作中罔顾学生的参与权、知情权、申诉权等；学生管理人员的证据意识缺位，致使在处理突发危机事件时没有做好证据的采集和留存；学生管理人员的法治素养不高，对学生管理工作中产生的矛盾和问题，采取以言代法、以情替法、以权压法的处理形式[7]。笔者认为，虽然高校在学生管理工作中的法治化建设相对滞后，但学生管理队伍的整体素質相对较高，从近年来辅导员的招聘情况和队伍的职业化、专业化建设状况可见一斑。高校辅导员队伍普遍具有硕士及以上学位，具备一定的专业素养。高校辅导员队伍以“90后”的新生力量为主，这一代青年人有着强烈的权利意识与规则意识，法治素养有所提升。思想与管理理念的转变，使高校辅导员队伍更重视学生个体权利的保护。我们不得不承认，虽然学生管理队伍整体的专业素质和法治素养呈现稳中有升的态势，但仍存在认知理念和决策思路的矛盾，导致在学生管理工作中出现纠纷。究其原因：一是管理人员对学生的思想引领不足，管理方式简单粗暴，一味采取强制性的服从式管理，缺乏沟通教育；二是管理人员对职业化的追求程度不高，部分人员将该职位当作过渡、跳板，其工作的责任心相对欠缺；三是管理工作行政化使部分管理人员在工作中追求有序性和实效性，忽视学生的权利与诉求，从而导致其决策、管理行为背离制度与规定，侵害学生的合法权益。

（二）过渡性原因

如果高校内部规章制度不健全，制度规范欠缺合法性、合理性，程序性规则的设定模糊，那么一定会造成实践中难以实施、执行效果不理想的后果。因此，已有的规章制度和既定程序不能有效运作，是阻碍推进学生管理工作法治化的过渡性原因。

首先，高校在制定相对应的细化规定时，缺少对整体制度体系的统筹与规划。高校有关学生管理工作的规章制度集中体现在《学生手册》当中，其涵盖学籍管理、考勤管理、宿舍管理、违纪处分、评优评先、综合测评等多个方面，是上位法和高校章程在学生管理工作中的细化和实施依据。不同内容的规定由不同的职能部门起草制定，因各职能部门的立场和目的不同，使所规范的内容存在差异，最终运用在学生管理工作当中，难免会存在内容欠缺精准、缺乏实用性与实效性的情况。而规章制度的制定缺乏规划、职能部门之间缺乏协调统一，则降低了建章立制的质量，并使内部治理和学生管理形成问题和桎梏。高校现有规范中，大部分是照搬上位法，并未根据自身情况进行细化设计；对新出现的问题，经常采取应急性立法；部分规定甚至与上位法相抵触，违背上位法精神，其合法性与合理性明显不足。内部规章制度整体规划的缺失，造成规章制度呈现不系统、不规律的状态，降低了整体的立法质量，阻碍了学生管理工作法治化的进程。

其次，高校规章制度的制定在程序上缺乏科学性。一般而言，高校各职能部门根据各自的工作职责，以“红头文件”的形式对章程的部分内容进行细化并形成制度。由高校职能部门承担高校的立法工作，一定程度上欠缺科学性和严谨性。规章制度制定的科学性体现在：第一，立法权的专属性。校内规章制度应由具备独立法人资格的高校本身作为立法主体，或通过授权由法治办等专职部门牵头制定，并经其审核后颁布实施，由职能部门各自立法欠缺体系性和协调性。第二，解释权的专属性。规章制度的解释权是立法权的组成内容之一，即对规章制度的运用的解释，包括对定义的界定和规范冲突时的选择适用等问题，可由职能部门进行释义，但也需要由法治办等专职部门审核颁布，这样才具备约束力。第三，立法的程序性。立法行为是科学立法的程序性体现，立法权的行使是需要通过立法行为完成的，并需要具备规范的法定程序。职能部门以“红头文件”的形式颁布规章制度，并不满足程序性的要求。职能部门可作为规章制度的起草单位，并通过发布征求意见稿等方式参与到立法工作当中，以确保立法程序的规范。

最后，受行政思维的主导，学生管理工作追求便捷与实效，却往往会忽略程序规范。如果规章制度之间的协同度不高，既定的程序就不能有效运转。就如学生申诉，虽然内部的规章制度已有关于学生申诉的规定和程序，但由于申诉处理委员会并非常设机构，又缺乏独立性，学生申诉的效果并不理想，申诉的作用不能有效发挥。此外，受传统“重实体、轻程序”思维的影响，程序性规则在执行上较为随意，如在对学生实施处分时，忽略了学生陈述、申辩、申诉的过程，取而代之的是直接教育批评后实施处分。高校的规章制度和程序规范是依法治校的前提，健全高校规章制度和程序性规范的建设并确保其有效运行，使学生管理工作有法可依，是学生管理工作法治化进程中不可或缺的重要一环。

（三）根本原因

部分高校学生管理工作以“家长式”的管理理念和“服从式”的管理方式为主导，具有极其浓厚的行政化色彩[8]。首先，部分高校管理工作忽视了“00后”大学生的时代特征、成长规律和思想特点，导致侵犯学生权益的行为出现。行政管理权的过度运用，既超出了法律授权的界限，也严重背离了高校治理“去行政化”改革的方向，这是阻碍高校学生管理工作法治化进程的根本原因。“00后”大学生成长在国家发展壮大的时代，享受着社会发展带来的红利，其个性张扬且文化偏好不同，崇尚自由、平等、民主、法治的价值理念，有着跟上几代人不一样的时代特征。部分高校的学生管理工作常以“家长式”管理理念主导，强调学生在管理中需要有序服从，忽视了当代大学生的个性需求，缺乏人文关怀。随着个体权利意识的觉醒，在涉及自身权益的问题上，学生敢于通过网络平台表达不同意见，且在态度和行动上拒绝迎合，这种与传统观念截然不同的“叛逆”行为，会引发管理者与学生个体的矛盾与冲突。其次，行政管理权的过度运用，超出了法律授权的界限。高校内部的规章制度不能覆盖到学生管理的各个方面，因而在管理工作中，常以行政手段弥补规章制度的不足，忽视对学生民事权利的保护，造成侵权行为发生并引发矛盾纠纷。再次，为实现管理的实效性，经常进行“运动式”整改，对整改过程中被查明的违纪行为予以从快从严处理，造成程序规范和申诉规则被忽略，形同虚设，得不到有效的执行。最后，高校“去行政化”的改革是治理现代化的大势所趋。行政化的管理模式背离了高校治理体系改革的大方向，也与依法治校、实现学生管理工作法治化背道而驰。当代青年学生独立、自信，思想成熟，在法律上也是具有完全民事行为能力的独立个体，权力本位的“家长式”管理已不再适应当前的学生管理工作。要从根本上控制和消除法律隐患，实现学生管理工作法治化，就要转变学生管理工作的管理理念、管理方式，淡化行政色彩，体现更多的人文关怀，实现从权力本位到权利本位的转变。

三、学生管理工作法治化的进路

（一）技能素养层面的法治化

法治意识是决定法治行为的基础。在学生管理工作中，管理者应具备较强的法治意识和法治素养，带头学法、守法，不断提高自身法治意识。高校学生工作管理者作为与学生密切接触的群体，是高校依法治理的直接实施者，是贯彻落实高校法治理念和法治措施的执行者，是学生法治教育和法治意识培养的施教者。教育部相关规定赋予了辅导员等学生工作人员“教师+管理者”的双重身份，但碍于工作内容庞杂、职业认同度低，同时也受制于高校内部行政化的管理与考核，以至于部分学生工作者在学生管理工作中陷入了认知理念与决策思路相矛盾的困境。经过多年的职业化、专业化建设，目前高校学生管理工作已初步形成了一支具备高学历、高素质、年轻化的人才队伍，他们具备较高的专业技能和法治素养，对法治理念有一定的认识与追求。但在高校行政体制的主导下，人治的决策思路和结果导向考核方式，使管理者产生导向偏差，只追求成效而缺乏程序公平与实体正义。管理者在管理过程中同时也是言傳身教的示范，其法治意识和法治素养会对所管理的学生产生潜移默化的影响。法治思维与法治理念作为管理者的基本素养和必备技能，应对其建立规范化标准，并体现在学生管理工作中。管理者应将法治理念作为学生管理工作的根本遵循，并以此作为底线强化法治化考核，提升学生管理工作的规范化、法治化水平。

（二）规章制度层面的法治化

高校学生管理工作法治化，不但需要管理人员具备法治思维，提升自身法治素养，还需要高校不断健全规章制度，形成良好的法治氛围。首先，在宏观层面上，高校需要在办学理念和学校治理上增强法治意识，规范行使立法权与行政权力。规章制度制定是一项严谨的工作，在形式上，需要对各类规章制度进行详细规范和科学分类；在程序上，需要规范其制定的程序、时效、修订、废止等内容。只有建章立制的工作做到科学、严谨，才能确保规章制度的可行性与实效性。其次，在中观层面上，高校的职能部门和二级院系要坚持以高校章程为核心，不断完善内部规范体系建设。目前，高校内部的立法工作更多是授权职能部门和二级院系来承担，高校需要加强整体规划和统筹立法工作，避免内部规范相互冲突、规定不一。最后，在微观层面上，高校学生管理职能部门需注重管理理念和管理方式的与时俱进，要优化管理结构和管理体制，通过“教育—管理—服务”实现学生管理工作法治化，在增强学生守法意识的同时，引导并促进学生对规章制度的认同、执行和遵守。

（三）参与管理层面的法治化

高校学生管理工作法治化，不但需要健全的规章制度和规章制度的有效实施，还需要以法治理念为基础，注重情、理、法相结合开展教育管理，将制度规范适当运用于学生学习、生活的全过程。传统的学生管理工作，具备相当浓厚的行政化色彩，多以“家长式”管理理念和“服从式”管理方式为主导，重“管”轻“理”，管治、管教的功大于说理、治理，忽视了学生的个体地位和程序性的权利。行政主导的学生管理工作，必然导致行政权力凌驾于学术权与学生自治权之上。推行法治化管理，就是要注重保护学生的权利意识，尊重其人格与合法权益；同时，在一定范围内充分发挥学生自治权，做到权责分明、依规执行。以高校为主体的学生管理工作推行依法治理，可通过实施“参与式”的管理方式，让学生在一定领域内依法自治，充分参与到管理工作当中，减少学生对各类管理规范执行的阻力。以学生为主体的自治方式是高校学生管理工作的有益补充，两者既有协作，也有冲突，既相互依存、互为边界，又彼此制约。在法治理念下，学生自治权的实施应遵循利益相关性原则，参与自治的事务应与自身利益密切相关，具体包括两个方面：一是学生自身事务管理，涉及学习、生活、社交、发展、参与组织、申诉；二是参与与其相关的事项决议，拥有表决、提议、评价、监督、列席会议、发表意见建议等权利。此外，共青团、学生会、学生代表大会等是学生行使民主权利，进行自我管理、自我教育、自我服务的组织机构，也是学生实施自治权的主要途径。不断加强学生自治组织的建设，有助于拓宽和扎实学生自治权的实现途径。以法治理念推进“参与式”的管理方式，促使学生从被动管理、被动实施转变为主动参与、主动执行的状态，也彰显了高校在学生管理工作上的民主意识和依法治理的决心。

四、结语

有序推进高校学生管理工作法治化，是全面推进依法治校的重要内容，也是深化教育改革的根本要求。当前高校学生管理工作普遍存在浓厚行政化色彩的“家长式”管理理念和“服从式”管理方式，致使管理工作忽视学生的权利与诉求、缺乏人性化。针对现存问题，一方面，高校学生管理工作在法治化进程中，要落实良法善治、依法治理、公平正义、遵章守法的法治化治理的内在要求，在管理理念和管理方式上，淡化行政色彩，体现人文关怀，实现从权力本位到权利本位的转变；另一方面，高校辅导员作为高校学生管理工作的实施者、组织者和引导者，应坚持立德树人、以人为本的理念，将法治思维融入学生管理工作当中，积极探索和深入推进学生管理法治化，着力构建法治化的长效育人机制。

［ 参 考 文 献 ］

[1] 中华人民共和国教育部.加强高校法治工作 提升治理能力水平：教育部政策法规司负责人就《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》答记者问[EB/OL].（2020-07-29）[2022-03-18].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202007/t20200729_475696.html.

[2］ 赵冬鸣，张蓓蓓.高校学生管理法治化探微[J].学校党建与思想教育，2016（18）：51-52.

[3］ 顾志勇.大学治理现代化路径：基于社会主义核心价值观视角的思考[J].湖北社会科学，2020（12）：130-134.

[4］ 中华人民共和国教育部.教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见[EB/OL].（2020-07-15）[2023-01-12].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5541498.htm.

[5］ 史迎霞.依法治校背景下民办高校领导干部法治能力研究[J].大连教育学院学报，2017，33（2）：76-77.

[6］ 翟翌，范奇.新时代高校行政法治：逻辑基础、风险构造及应对机制：兼评《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》[J].中国高教研究，2021（2）：64-69.

[7］ 杨振华.高校辅导员队伍法治素养的现状与提升策略[J].高校辅导员学刊，2020，12（1）：76-80.

[8］ 张全喜，张敏.高校学生工作法律风险控制路径探究[J].长春师范大学学报，2015，34（5）：121-123.

［责任编辑：钟 岚］