肖文杰

当我们归纳各地纷繁复杂的鼓励生育政策之后，就会发现它们的目的只有一个：为养育孩子减负。

当代人口学中，总和生育率2.1可能是最广为人知的一条红线。这个概念的意思是一位妇女平均一生中生育的子女数，这个数据低于2.1的社会，人口最终会走向萎缩。

但在人类历史的绝大多数时间里，这个数字都不是需要担心的问题，与之相比，粮食、疾病、战争等因素对人口的影响要大得多。工业革命大幅解决了这些问题，让人类的预期寿命和人口数都爆发式增长。在这个过程中，人类的生育意愿始终旺盛。直到1950年，全球没有一个国家的总和生育率低于2.1，而根据权威医学杂志《柳叶刀》刊登的一项研究，当时全球女性一生中平均要生育4.7个孩子。

但在此之后，低生育率这一现象逐渐蔓延到几乎所有发达和较发达经济体，人们发现，社会发展水平越高，生育率越低。并且，低生育率已经开始影响一些国家的人口结构，进而影响经济社会的前景。在2021年，全球有38个国家和地区的人口在减少。“不愿生孩子”已经成为一个需要解决的结构性问题，鼓励生育也成了这些国家和地区政策制定者的重要任务。而当我们归纳各地纷繁复杂的政策之后，就发现，它们的目的只有一个：为养育孩子减负。

现金补贴：简单直接、负担不小

在诸多旨在提高生育率的政策中，现金补贴是最普遍也最直接的办法，因为当代社会生育欲望降低的一大原因就是养育孩子的高成本。现金补贴有很多种类，包括生育津贴、育儿补贴、家庭补贴等，发放的方式也有区别，有些是新生儿出生之后直接发放，也有部分是在孩子成长过程中分期发放。

法国是全球最早“发钱促生育”的国家之一，它从1918年就开始实施生育家庭津贴政策。这是因为在19世纪末20世纪初，法国的低生育率放在整个欧洲显得很醒目。实际上，1987年，法国人口学家雅克·贝提庸（Jacques Bertillon）就曾这样写道：“虽然我心如刀割，但我还是要说，我正注视着指明我们的国家终将消失的铁证。”当时法国的总和生育率是2.98，而邻国德国是5.09—更糟糕的是，德国和法国之间的战争风险还在逐渐增加。对于当时的法国来说，人口问题被上升到国家安全程度，至此，鼓励生育成为自上而下的社会风气。

2017年，法国用于家庭福利的财政支出占GDP的3.6%。法国为公民提供多种类型的津贴，包括一次性约1000欧元的“出生补助金”，以及孩子3岁前每月发放的184欧元补贴。仅以上2项，一个孩子在3岁前一共可以得到超过7500欧元的补贴，多孩家庭还可以得到额外的补助。

部分国家的生育现金补贴政策

数据来源：公开资料整理 注：各地的补贴金额按照当下汇率换算为人民币

不同于法国将家庭作为津贴对象，“母亲资本”是俄罗斯政府自2007年推出的、向产妇发放的鼓励生育奖金，生育第一个孩子的母亲可得约59万卢布（约合5万元人民币）的奖励，二胎奖金还会递增。这笔奖金由政府划拨专门账户，只能用于家庭住房、子女教育等特定用途。去年8月，为进一步提高生育率，俄罗斯总统普京签署命令，授予养育10个或以上子女的女性“英雄母亲”称号和勋章，获得称号的产妇还会同时获得100万卢布（约合11万元人民币）的奖金。但是，高额的补贴似乎并未提高民众的生育热情，2022年，俄罗斯“母亲资本”的发放总金额还比前一年下降了4%。

1990年代之后，东亚社会也是低生育率的“重灾区”。日本在这方面最为著名，它的生育补贴政策也最丰富，包括了前述的各种类型，并且这一政策也在持续加码。今年6月，日本决定在2024年至2026年每年投入约3.5万亿日元（约合1784亿元人民币）的追加预算，把援助对象扩大到高中毕业，三孩及之后的孩子每个月的补贴额则增加到3万日元（约合1500元人民币）。

相比于长期面临少子化问题的日本，韩国近年来生育率的降低幅度更令人吃惊。2022年，韩国的总和生育率为0.78，这个数字是7年前的2/3。为此，韩国也开始拿出现金补贴。1岁以内婴儿家庭的补助标准将从每月70万韩元（约合3836元人民币）提高到100万韩元（约合5480元人民币），1到2岁儿童目前的补贴是每月35万韩元（约合1918元人民币）。简单而言，一个韩国家庭在生育子女后的两年里，一共可以拿到约6.9万元人民币的补贴。

部分国家产假政策

数据来源：公开资料整理 注：德国的补贴金额按照当下汇率换算为人民币

生育补贴不仅限于国家层面，还包括各个地方。2012年，芬兰最小的城市之一莱斯蒂耶尔维（Lestij?rvi）全年只出生了一个嬰儿，一年后，市政府决定推出一项名为“婴儿奖金”的激励措施，任何生育的居民都将有权获得1万欧元，分10年支付。此后有近60名儿童在该市出生，与前7年只有38个孩子出生相比，这些新生婴儿对这个不到800人的村庄来说是巨大的人口增长。除了莱斯蒂耶尔维，芬兰其他几个城市也推出了从几百欧元到1万欧元不等的婴儿奖金。

企业层面也在为提高生育率努力。今年6月，携程提出入职满3年的员工每新生育一个孩子，将获得每年1万元的现金补贴，发放至孩子满5周岁后终止。在韩国，包括三星电子、LG电子、HD现代在内的多家企业正在实施一系列生育鼓励措施。韩国建筑公司HanmiGlobal为员工提供第一胎100万韩元、第二胎200万韩元、第三胎500万韩元、第四胎1000万韩元的补贴之外，董事长还承诺，员工生三孩后将获得职位晋升的机会。韩国最大船企HD为员工学龄前子女总计发放了800万韩元（约合4.38万元人民币）的补贴。

直接花钱鼓励生育对于政府来说是一个需要下决心的事。金额太少起不到作用，金额太高则是不小的财政压力。2019年，比利时、丹麦、德国等国家在生育津贴、儿童津贴、育儿假津贴上的支出占GDP的比例超过3%；法国和瑞典在这个数字上更是超过3.4%。

税收调节：“缓释胶囊”

相比于简单直接的发钱，税收优惠是一种间接的调节方式，它更像是给生育减负的“缓释胶囊”。当然，税收政策的种类设置和计算方式较为复杂，所以在操作上难度较大，且需要配套的立法措施和财政支持，实施周期也较长。

除了法国早在1920年就实施税收政策鼓励生育，其他国家开始得都较晚。美国从1997年开始实施儿童税收抵免政策；西班牙从1999年开始通过阶梯性的税收政策来鼓励生育；德国在1999年实施孩子免税额，即生育孩子可以从应纳税所得额中扣除免税额。

除了正向鼓励，部分国家还通过反向惩罚的方式来实施税收调节。从1920年开始，法国政府利用税法来惩罚未婚纳税人和无子女夫妇。没有孩子的未婚纳税人会被额外征税25%，结婚两年后没有孩子的已婚纳税人要额外缴纳10%的税。苏联从1940年代开始征收无子女税，未生育者需要缴纳约占个人收入6%的税款，该政策一直实行到1990年代。而就在2020年，俄罗斯“母亲委员会”主席布茨卡娅再次表示，该组织成员呼吁对那些拒绝生育者征税，“那些故意拒绝生孩子的人，他们不喜欢孩子，就让他们纳税，建议他们每月缴纳300至500卢布（约合24至40元人民币）。”

延长产假：关键在男性

延长产假长期被认为能提升生育意愿，但如今，越来越多的人意识到单方面的女性产假会把照顾孩子的职责限定在女性身上。为了真正降低育儿的负担，越来越多的社会把产假覆盖到男性。

早在1878年，德国就开始实行无薪产假制度。自推出后，德国的产假一直在延长，1986年，德国引入第一个育婴假，最初的持续时间为10个月；到1992年延长至每个孩子最多3年。此外，德国还实行3年育儿假期政策，虽然是无薪假期，但政府为不工作的爸妈提供补贴，最多可以领取12个月，每月300至1800欧元不等。此外，如果在产假期间父母每月领取的津贴减半，产假时间可以延长一倍，最长28个月。据统计，2020年，德国有超过40%的父亲领取了“父母津贴”，而在2008年前只有21%。

其实，最早提出给孩子爸放育儿假的国家并不是德国，而是性别平等指数最高的国家之一瑞典。1976年，瑞典正式建立父母育儿假制度，但育儿假依然大部分分给了母亲，女性使用了90%的休假天数，父亲仍然没有承担足够的育儿责任。为了鼓励父亲参与育儿，瑞典在1995年引入了30天的“父亲配额”，即父亲如果不休完30天的配额假期，夫妻双方就会失去一个月的带薪产假，2002年“父亲配额”增至60天，2015年“父亲配额”增加至90天。也就是说，在480天的育儿假期中，父亲必须要照顾孩子至少90天，否则假期长度将减少。瑞典的“父亲配额”政策改变了整个瑞典对于父亲角色的认知，在这个社会里，父母双方都花时间照顾孩子被认为是很正常的事。

托育制度：让家长回归职场

托育服务可以让儿童照料提供者从繁重的照料活动中解脱出来，托育服务的普及，使得女性更有可能重返职场，缩短职涯中断时间，降低了因生育而长期甚至永久退出劳动力市场的风险，减少了母亲承担的生育成本，进而能提高女性的生育意愿。

法国的儿童保育模式因多样性而闻名，包括容纳不同规模儿童的各类托儿所、临时在家帮助母亲的“母亲助手”、长期帮助母亲的“住家保姆”、将孩子送到保姆家里为孩子提供照顾的“育婴保姆”，此外，还有“临时托儿所”和“儿童花园”等补充形式。在法国，如果新生儿父母需要聘请一位保姆，政府可以帮忙支付最多85%的保姆服务费。

日本自2019年起正式实施幼儿教育和保育免费制度，补贴费用由中央和地方各承担50%。在入托费用方面，托儿所根据家庭的收入高低实行差额收费，3到5岁幼儿全部免费上幼儿园，免缴居民税的低收入家庭中的0到2岁婴幼儿可免费上托儿所。早在2009年7月，日本就发布了“放学后儿童综合计划”，提供学习、文化、体育等方面的支持，让孩子们在放学后或节假日也有安全的活动场所。2022年6月，日本参议院又通过《儿童家庭厅设置法》，计划在2023年成立“儿童家庭厅”。此外，从1993年开始，政府对设立保育设施的企业每年支付不低于360万日元的“企业内托儿补助金”。

在德国，婴幼儿享受托育服务被上升为法定权利。2005年和2008年德国先后出台《托育促进法》和《托育财务法》，自2013年8月起，所有1岁及以上的儿童均享有法定入托权利或由专业保育员照顾，即政府必须保障每个拥有1岁小孩的家庭无须排队便可获得优质平价的托育服务。德国对托育服务的财政投入由联邦、州和市三级政府共同负责，其中联邦政府占1.5%，州政府承担34.5%，市政府承担64%。2019年，德国出台《儿童日托优化法》，提出联邦政府将在3年内投入55亿欧元，支持全国16个州提升托育服务质量。

移民政策：唯一能立竿见影的方法

你可能会发现，在介绍上述所有政策时，我们都没有提及政策的效果。这是鼓励生育政策最具挑战的层面—你很难计算清楚，这些政策促进了多少婴儿的出生。有时政府花费了大量预算，但是生育率仍在降低，但你无法得知，如果没有这些政策，生育率是否降得更快。你必须从其他层面评估这些政策的效果，比如民生、福利。但有一项政策的效果明确且立竿见影—吸纳移民。

当然，吸纳移民无法解决低生育率问题，它没法补上短板，只是增加了水源。一方面，部分国家采取鼓励移民的政策，尤其是鼓励高素质、高技术水平移民迁入；另一方面，各国也通过加强社会服务、提供语言培训、完善法律法规等方式，保障非本国国民快速融入本国社 会。

加拿大是最典型的“人口增长靠移民”的国家之一。加拿大统计局的报告指出，加拿大人口持续老龄化，生育率低于人口更替水平，目前移民是人口增长的主要推动力。如果這些趋势持续下去，到2041年，移民可能占加拿大人口的29.1%至34%。而为了吸引更多移民，加拿大也推出了技术移民、商业移民、家庭团聚移民、难民和人道主义移民等多样化的移民政策。

但是，通过移民来提高生育率的做法一直面临着“杀鸡取卵”的质疑。2021年9月，中欧国家领导人签署了一份联合声明，称移民不应成为解决欧盟出生率下降的方法，同时呼吁该集团将家庭政策置于国家管辖之下。

经过诸多国家长达数十年的实践，关于生育政策的一个简单结论已经得出：单一的政策措施很难提高生育率，特别是当它们基于对家庭和性别角色过时假设的基础上。

一项完善的生育政策应对经济和劳动力市场的不确定性、住房成本的飙升，以及女性和男性在生育选择上的多样性作出回应。但信任是最稀缺的，也是最宝贵的。法国人口研究所高级研究员洛朗·图莱蒙说，在法国，公民知道国家热爱他们的家庭，并相信政府会在经济上帮助他们的家庭。所以，尽管过去4年出生率略有下降，法国仍然是新生儿出生率最高的欧盟国家。