摘要：在美国对华全面竞争战略已经确立的大背景下，包括联邦政府、国会、非政府组织等在内多元主体协同涉疆行动架构的形成，是美国“以疆制华”策略实施的突出体现。以美国国家民主基金会为代表的非政府组织是美国维护世界霸权地位、对别国进行干涉颠覆的重要工具。在新疆事务上，美国国家民主基金会充当干涉渗透的“排头兵”。其干涉手段包括充当新疆分裂势力和国际反华机构的幕后金主；支持新疆分裂势力发布虚假涉疆报告，干涉中国内政；炮制涉疆虚假信息，炒作反华言论；设立所谓“民主”奖项和资助培训班、讲座，推进意识形态渗透。在美国政府对华关系朝着遏制、围堵方向不断演进的趋势下，美国国家民主基金会对新疆事务的干涉表现出若干新特征：非政府组织日渐成为推动美国国家安全战略有效实施的重要战略力量；完善“以疆制华”策略实施架构，发挥聚合释能的战略效应；对新疆事务的干涉成为美国对华政治战的重要组成部分。

关键词：中美关系；战略竞争；美国国家民主基金会；新疆事务；政治战；反干涉

中图分类号：D871.2文献标识码：A文章编号：2096-3378（2023）04-0145-12

DOI：10.13946/j.cnki.jcq is.2023.04.014

作者简介：张威，黄冈师范学院政法学院教授。

基金项目：国家民委民族理论研究项目“西方非政府组织与民族事务研究”（2021-GMD-121）

引用格式：张威．战略竞争背景下美国国家民主基金会对新疆事务的干涉［J］．统一战线学研究，2023（4）：145-156.

以“争霸”保底，以“称霸”塑局，瞄准中俄两个大国，以战略竞争为“底色”进行战略设计，是21世纪第二个10年以来美国历届政府国家安全战略构建的首要关切。在对华战略上，特朗普政府将中国视为所谓“修正主义竞争者”，实行“反华、遏华、抗华”战略［1］。在对“特朗普外交遗产”全面评估的基础上，拜登政府深度聚焦“中国威胁”，拉开“对华全面战略竞争”的大幕，将中国视作所谓“最严峻的地缘政治挑战”［2］，将中美关系界定为所谓“民主与专制对立的关系”，强调通过“全域竞争”，实现“在竞争中胜出”的对华战略总目标。值得注意的是，拜登政府颁布的首份《国家安全战略》文件中，将中国新疆地区与香港、西藏地区一并作为对华发动“人权攻势”的重要据点［2］。这一举动不仅是中国行政区域首次出现在21世纪以来美国顶层战略设计文本中，而且说明新疆地区在美国对华战略竞争总体布局中的地位不断凸显。美国将新疆地区作为对华实施全面竞争攻势的重要战略抓手，以众多非政府组织为“先锋”，“强化与私营部门、慈善事业和民间社会的合作”［2］，形成“主体捆绑+立体干涉”的涉疆行动框架，企图对中国进行破坏和颠覆，已成为一股难以逆转的趋势。学界的相关研究主要围绕非政府组织在美国对华战略中的角色、作用来展开［3］；而以国家民主基金会为研究对象，探究美国对华战略调整背景下其对新疆事务干涉的专题研究不多［4］。为此，本文从美国对华战略竞争的内在机理、组织框架出发，探讨近年来美国国家民主基金会对新疆事务干涉的手段、特征，并提出反干涉的应对策略。

一、美国多元主体协同涉疆行动架构的形成

在美国的战略视野中，未来10年将是中美之间“全域竞争”的“决定性10年”。美国声称“已经处于能否在竞争中胜出的拐点之上”［2］，鼓吹在政治、军事、经济、科技与供应链安全等方面均面临中国的“竞争威胁”。在所谓“中国威胁”面前，美国实施“综合威慑”，聚焦“全政府+全社会”的对华战略组织原则。“全政府+全社会”的基础在于“全”，即参与力量的全面性、竞争的广泛性，但成败的关键在于是否保持“协调”［5］。美国对涉疆问题的介入和干涉从属于其对华战略［6］。形成包括联邦政府、国会、非政府组织、媒体和学术界在内五大主体分工明确、相互配合、彼此呼应，注重发挥系统效应和联动效应的总体架构，是“全政府+全社会”的对华战略组织原则在美国“以疆制华”策略实施过程中的直接体现。

其一，联邦政府发挥“执行官”和“协调者”作用。美国国务院作为“枢纽”，其基本功能是制定政策、表达立场，形成资源积聚和优化配置优势，最大限度地推进“以疆制华”策略实施进程。以涉疆人权问题为切口，美国国务院近期加大了以外交制裁方式对我国进行干涉和恐吓的力度。与美国国务院在涉疆问题上形成“共振”的美国商务部、国土安全部等机构，以所谓“强迫少数群体劳动”为由，打压我国棉花、光伏等产业，开列“实体清单”，实施“暂扣令”，对有关个人和实体实施单边制裁。2020年5月以来，美国政府已先后发布8批次、共计将152家中国企业纳入出口管制的清单。2022年6月，美国国土安全部出台新政策，对来自新疆的产品开展生产、供应链的所谓“纵贯追溯式调查”，开列涉疆企业“黑名单”，进一步加大涉疆经济制裁力度。

其二，国会扮演新疆分裂势力“幕后支持者”和“压力传导施动者”。一方面，美国國会公然会见新疆分裂势力头目，充当新疆分裂势力“保护伞”，直接对中国施压；另一方面，要求美国行政机构加大对涉疆事务干涉的力度、深度和广度，通过制定涉疆决议案、举办听证会等方式，对中国间接施压。2020年5月、12月，美国国会分别通过所谓“2020年维吾尔人权政策法案”和“防止强迫维吾尔人劳动法”。前一部法案要求“总统应定期向国会提交在新疆实施‘侵犯人权行为的中国高层官员名单”，胁迫中国关闭“职业技能教育培训中心”（下文简称“教培中心”）［7］，向中国政府传递“极限施压”政治信号。后一部法案基于所谓“可反驳的推定”原则，认定“所有雇佣维吾尔族人员的企业（包括未在新疆进行生产加工的企业）”存在“强迫劳动行为”，禁止“所有原产地为新疆”“在产销供应链层面雇佣维吾尔族人员和使用产自新疆的原材料”［8］的商品进入美国市场。以上两部法案的出台不仅说明美国国会的涉疆立法主旨与美国政府的涉疆政策目标趋向一致，而且在对华“全政府+全社会”战略打压态势塑造上，已经形成府会协同干涉新疆事务的联动机制。

其三，媒体充当涉疆负面舆情和意识形态渗透的“制造者”。近年来，美国网络社交媒体异军突起，成为以媒体塑造政治的重要“助推器”。一方面，在美国媒体的支持下，境外新疆分裂势力纷纷建立门户网站，将其作为从事意识形态渗透与破坏活动的网络阵地，丑化和歪曲中国政府形象，煽动民族仇恨，企图分裂中国。与此同时，Facebook、Youtube、Twitter等美国社交媒体平台上充斥着大量为新疆分裂势力服务的专门账号，为煽动反华情绪、传播暴恐思想推波助澜。比如，研究报告《未闻之声：对五年来“亲西方秘密操纵舆论行动”的评估》（Unheard Voice：Evaluating Five Years of Pro-Western Covert Influence Operations）发现，美国政府将人工智能技术武器化，利用“机器人水军”传播虚假或垃圾政治信息，扶持“新疆受害者数据库”等虚假信息网络［9］。

其四，美国学界部分人士充当政策供给的“排头兵”。从护持美国霸权利益的视角出发分析、界定涉疆问题，产出带有意识形态偏见的“学术成果”，企图增强美国在涉疆研究上的国际话语权，是近年来美国學界在涉疆问题研究上的一种重要趋势。《新疆工程》是由约翰霍普金斯大学教授弗雷德里克·斯塔尔和美国前中央情报局国家情报委员会副主席格雷厄姆·富勒主持，16位美国涉疆问题研究学者共同参与研究的课题。该课题的系列成果包括论文集《Xinjiang：Chinas Muslim Borderland》（《新疆：中国的穆斯林边陲》）和所谓研究报告《The Xinjiang Problem》（《新疆问题》）。《新疆问题》罔顾历史事实，支持新疆分裂势力，把新疆地区视为“未来在与中国的竞争中有效施压的一张牌”［10］。这一结论在美国加紧对华战略遏制布局的当下尤显负面作用。

其五，非政府组织充当以压促变的“特洛伊木马”。从理论上看，非政府组织是国际关系中的重要行为体之一，具有独立性、非营利性等特点［11］。但在实践中，非政府组织很难完全做到独立和公正。组织成立及运作的地域分布、以政府资助为重要资金来源等因素，往往导致西方国家的非政府组织“独立性缺陷”［12］。非政府组织愈加成为美国推进战略扩张、向所谓“低度民主国家”进行民主输出的政治工具。2010年5月，奥巴马政府首份《国家安全战略》报告将非政府组织视为“能在国际社会代表美国价值观和利益诉求”，并为“美国的国家安全作出贡献”的“战略伙伴”。在新疆事务上，美国非政府组织与联邦政府、国会积极配合，形成以美国国家民主基金会为“龙头”，其他非政府组织（“大赦国际”“人权观察”“自由之家”等）为策应的伞状网络。其主要作用在于服务并服从于美国对华战略、推动涉疆问题国际化和主导国际涉疆舆论。这些非政府组织种类众多、成分复杂，对于新疆事务关注重点、行为方式、实际影响各有不同，彼此之间也存在相互竞争，但在服务美国对华战略需要，配合美国联邦政府、国会遏制和打压中国上是一致的。其行为选择体现了战略价值（遏制中国）与工具策略（支持新疆分裂势力）的统一。其实施破坏、渗透的主要方式包括直接提供产品和服务（资金、非暴力抗争的策略与技巧培训、宣传手法、公关援助），散布政治谣言，导演街头政治和策划暴恐行动等。这些都是非政府组织对新疆实施意识形态渗透的主要方式。

总体而言，“全政府+全社会”模式在美国“以疆制华”策略实施过程中的主要特征是“主体捆绑+立体干涉”，波及贸易、科技、能源、传媒、文化等领域，广泛采取禁购、禁售和制裁、拒签以及制造谣言、操控舆论等三类工具。在美国国内业已形成遏制中国的强烈共识之下，反华势力将新疆事务作为遏制、围堵中国的战略抓手，妄图通过分化西化渗透、经济打压遏制、外交孤立围堵等“组合拳”遏制中国崛起，干扰中华民族伟大复兴的历史进程。

二、美国国家民主基金会干涉新疆事务的主要手段

长期以来，美国将民主工具化、武器化，借民主之名行反民主之实，煽动分裂对抗，干涉别国内政，造成灾难性后果。美国国家民主基金会作为美国政府的“马前卒”和“白手套”，打着“促进民主”的幌子，颠覆别国合法政府，培植亲美傀儡势力。2022年5月7日，中国外交部官网发布《关于美国国家民主基金会的一些事实清单》。这份包括六大部分内容、约12000字的材料，通过数百条从公开报道中搜集的具体事例，将美国国家民主基金会的真实面目充分暴露在世人面前。尽管美国国家民主基金会自诩为“私有的非营利性基金会”，但“私人身份”与“政府资助”的互嵌融合恰是其“活动有效性”［13］受到保障的关键。究其实质，它是一个既非国家机构又非纯粹的非政府组织的“准基金会”，以护持美国霸权利益为存在价值，替美国政府实施渗透、颠覆行动的辅助工具［14］。

美国国家民主基金会的使用经费依赖于美国国会、国务院、国际开发署的年度拨款和相关项目资助，只有极少部分经费来自布兰德利基金会、欧林基金会等私人基金会的捐赠。美国联邦政府财政支出数据显示，美国政府对国家民主基金会的计划拨款数额逐年增加：2018年1月至2023年9月，计划拨款1.7亿美元；2019年11月至2024年9月，计划拨款3亿美元；2020年1月至2025年9月，计划拨款3亿美元；2021年1月至2026年9月，计划拨款3.15亿美元。通过官僚机构的层层过滤，这些国家拨款变成“私人资金”。美国国家民主基金会成为以“对别国民主提供支援”之名，为美国国会、国务院“洗钱”的机构［14］221。

在组织架构上，美国国家民主基金会效仿私人基金会治理模式，设立董事会、执行机构及其附属机构。除“国际事务民主协会”“国际共和研究所”“国际劳工团结中心”和“国际私营企业中心”等4个“核心受让”机构之外，美国国家民主基金会还建有“国际民主研究论坛”“国际媒体援助中心”“世界民主运动”以及“非暴力行动与战略运用中心”等附属机构。其中，董事会掌控对外援助资金的支配权，并以项目资助的形式向目标国的民间组织、独立媒体、协会等提供资助。由董事会而非美国政府决定资金的用途和流向，使得美国国家民主基金会在与美国政府实现了“表面上的分离”同时［14］221，能以较为隐蔽的方式进行全球民主输出。其“促进民主”是假，破坏渗透是真。在美国对华全面战略竞争大幕徐徐落下之际，新疆地区已经成为其所谓“以民主对抗专制”的前沿地带。作为美国政府“民主十字军”主力之一的美国国家民主基金会，在“以疆制华”策略实施过程中扮演着日益重要的角色。

其一，对新疆分裂势力和国际反华机构提供持续资金援助，充当国际反华势力的金主。一方面，不断加大对流亡海外反动势力的资助力度，既重点突进，又全面协同，以干涉议题的联动化对华实施全面遏制。以中国为目标对象国，美国国家民主基金会对中国的项目投入分属四个部分——“中国”和“中国（香港）”“中国（西藏）”“中国（新疆）”。第一个项目重点资助流亡海外的所谓“民运分子”、极端女权组织和民间团体，后三个项目的资助重点聚焦香港、西藏和新疆分裂势力，严重危害中国主权与国家统一。尽管“中国（新疆）”项目设立时间最晚，但经费投入持续递增，后来居上。2017年，美国国家民主基金会对中国的总经费投入为647.7万美元，其中，新疆项目54万美元、西藏项目82.7万美元、香港项目53万美元。到2021年，上述四个部分的经费投入分别达到1154.2万美元、317万美元、127.8万美元、55.8万美元。从新疆项目经费投入的年度比较来看，2019年经费投入开始大幅上涨：相比于2018年，2019年增长175%，达到90.5万美元；2020年增长42.5%，达到129万美元；2021年增长145.7%，达到317万美元。经费的涨幅起落从一个侧面清晰地展现了美国国家民主基金会对重点地区的经费投入，与美国政府构筑对华全面战略竞争总体布局之间存在匹配关系。

在持续的经费支持下，美国国家民主基金会对新疆事务的干涉愈加廣泛和深入，目标划分也愈加清晰。其目的是配合美国政府对华战略动向，炒作所谓新疆“人权危机”，企图“以疆制华”。2004年以来，美国国家民主基金会通过项目竞标形式，先后向所谓“维吾尔美国协会”“世界维吾尔代表大会”（下文简称“世维会”）和“国际维吾尔人权与民主基金会”“国际维吾尔笔会”“维吾尔人权项目”等组织提供高达11161001美元的经费，并声称其是“维吾尔民主与人权组织的唯一资助者”。美国国家民主基金会涉疆项目主要包括所谓“捍卫和倡导维吾尔人权”“赋权妇女和青年进行宣传和公民参与”“促进维吾尔人的言论自由”等六个方面。其具体内容包括所谓“提高维吾尔人对人权的认识和支持”，对新疆分裂势力青年群体进行“领导力和宣传技巧的研讨培训”；伪造所谓新疆地区“侵犯人权”证人证据，将新疆“教培中心”蔑称为“集中营”，炮制“中期报告”和“年度报告”；聚焦妇女和青年两大群体进行“宣传技巧”“公关援助”方面的针对性培训，唆使其参与反华活动；呼吁通过“跨部门协调行动”以结束所谓针对“维吾尔人的强迫劳动”，以市场机制为杠杆向中国政府施压。

另一方面，为国际反华机构持续提供资金支持，企图打造反华同盟。所谓“终止维吾尔地区强迫劳动联盟”是接受美国国家民主基金会资助的国际反华势力“大杂烩”。包括“世维会”“国际劳工权利论坛”等在内的众多反华机构都是其指导委员会的成员［15］。澳大利亚战略研究所是当今国际社会反华“智库”的代表，尽管其对外界宣称是一个“独立、无党派的”防务研究机构，但绝大多数涉华项目研究均得到国外资金力量（包括国家民主基金会）的援助［16］。该研究所《2020—2021年度报告》披露，美国国务院通过战争与和平报告研究所向其捐赠了985140.4澳元［17］，聚焦“新疆人权”等议题，提高对华“人权攻势”的调门。战争与和平报告研究所官方网站对其资助者进行公布，美国国家民主基金会赫然在列。2021年10月17日，自由撰稿人布莱恩·贝莱蒂奇在美国独立新闻网站“灰色地带”上发表署名文章《在“维吾尔特别法庭”背后：美国政府支持的分裂势力将激化美国与中国的冲突》［18］。该文章揭开“维吾尔特别法庭”背后的黑幕，指出“美国已经建立一个打着人权旗号的国际组织网络，以存在对人权可疑指控为由，专门针对美国试图胁迫的国家，进行所谓的‘法庭调查和报告发布，‘维吾尔特别法庭就是最新‘产品”。在这一“特别法庭”背后，“世维会”发挥重要作用，提供12万英镑的资金。而“世维会”的最大金主就是美国国家民主基金会。

其二，支持新疆分裂势力发布涉疆报告，干涉中国内政。打着“加强其他国家的民主团体和机构的力量”的幌子，资助新疆分裂势力发布所谓“调查结果”“研究报告”，攻击中国治疆政策、广布谣言，破坏中国的民族团结，是美国国家民主基金会干涉新疆事务的又一重要手段。以“维吾尔人权项目”为例，2016—2022年，美国国家民主基金会向其提供总计1544698美元的资助，产出37篇涉疆报告。总体而言，这些涉疆报告的主要内容包括三个方面。一是针对中国政府颁布的相关法律、政策炮制一系列研究报告。例如，《中国新反恐法及其对维吾尔人的人权影响》妄称2015年12月27日通过的《中华人民共和国反恐怖主义法》将会使维吾尔族“边缘化”，加剧地区“紧张态势”［19］；《中国政府在“宗教中国化”运动中加快同化政策》对2018年4月3日对国务院新闻办公室发布的《中国保护宗教信仰自由的政策和做法》白皮书进行攻击，渲染所谓“维吾尔人维护民族身份的权利正在进一步受到侵犯”［20］等谬论。二是聚焦“文化认同”出台一系列研究报告。《摧毁信仰：维吾尔清真寺和神社的破坏和亵渎》《强迫亲属关系：石榴花计划与维吾尔儿童的强迫同化》等多份所谓报告通过伪造证据，抹黑中国政府的治疆政策，妄称“维吾尔民族文化认同正在消亡”［21］。三是以“跨国镇压”为持续关注议题拼凑研究成果。2021年8月11日发布的《新报告记录了巴基斯坦和阿富汗在中国对维吾尔族的跨国镇压中的同谋》［22］、2022年3月24日发布的《超越沉默：阿拉伯国家与中国在跨国镇压维吾尔人方面的合作》［23］等多份所谓报告将中国与巴基斯坦等国在反恐、地区安全治理等领域开展的合作污名化，蔑称为所谓“跨国镇压”。这些报告漏洞百出，与学术研究的标准相距甚远，是彻头彻尾的伪学术产品，旨在配合美国政府的涉疆政策。

其三，支持炮制涉疆虚假信息，为遏制中国造势。美国国家民主基金会是这方面的“行家里手”。利用流亡海外的新疆分裂势力炮制涉疆虚假信息，并勾结西方反华机构、媒体大肆向世界扩散，是美国国家民主基金会对新疆进行渗透、颠覆的又一重要手段。“维吾尔美国协会”及下属准军事组织“阿勒泰防务”在新冠疫情期间，大肆散布所谓“中国阴谋论”，妄称“新冠病毒是武汉实验室制造的生化武器”［24］。该论调为有关美西方国家煽动反华、反亚裔的种族主义情绪推波助澜。2019年12月21日，“灰色地带”发表题为“中国政府拘押上百万维吾尔人？——美国支持的非政府组织和极右翼研究员对北京的指控存在严重问题”的文章［25］，首次详细披露了“百万维吾尔人被拘押”的虚假新闻是如何被炮制出来的，又是如何被西方媒体视作“信源”并广为传播的过程。该文章指出，美国国家民主基金会支持的“中国人权捍卫者网络”在采访8个“证人”的基础上，就将估算比例应用到整个新疆地区，荒谬得出25～100万人“被拘留”、200万人被迫接受“再教育”的谣言。美国著名记者麦克斯·布鲁门特尔披露，在2018年8月由美国国家民主基金会承办的一次会议中，时任“世维会”主席奥马尔·卡纳特亲口承认“有关集中营拘押近百万维吾尔人”的真正源头是“西方媒体的估计”和“少数匿名消息来源的证词”［26］。美国国家民主基金会还支持其他非政府组织炒作涉疆议题。美国“工人权利协会”名为“独立机构”，实为接受美国国家民主基金会献金、掀起谣言声浪的代理人。2019年6月24日，“工人权利协会”发布所谓调查报告，以新疆和田泰达服饰公司为攻击对象，指控该公司“强迫维吾尔人劳动”，拉开国际反华势力策动“新疆棉”舆论战的序幕。这篇报告的信息来源既包括“世维会”“维吾尔美国协会”等新疆分裂势力提供的所谓调查资料，也包括“自由亚洲电台”的所谓报道、澳大利亚战略研究所和反华“学者”郑国恩的所谓研究成果［15］。根据瑞典跨国和平与未来研究基金会的分析，这些信源均缺乏坚实的、可供公开核查的证据，存在相当严重的可靠性问题［27］。

其四，设立“民主”奖项、开设培训班和资助讲座，推进意识形态渗透。美国国家民主基金会以“非暴力”之名，通过举办培训班、学术讲座等“软实力工具”，在支持新疆分裂势力的同时，极力“促销民主”，企图否定中国共产党的领导和中国特色社会主义制度。2019年6月和2021年10月，美国国家民主基金会分别将所谓年度“民主奖”“民主勇气奖”颁给“世维会”及其分支机构“维吾尔运动”。“族群青年领袖研习班”是美国国家民主基金会将“民主改造”视为解决民族冲突重要手段的载体之一。这一研习班的参加人员多为分裂势力代表。2018年12月，美国国家民主基金会时任主席卡尔·格什曼在第十三届“族群青年领袖研习班”发表主题演讲，鼓噪在中国争取“民主”。“世维会”在美国国家民主基金会的赞助下，以新疆分裂势力青年骨干分子为培训对象，常年举办“领导力培训研讨班”［28］。2020年，在国家民主基金会举办的利普塞特讲座上，美国学者裴敏欣以“极权主义暗长阴影笼罩下的中国”为题，攻击中国政府治疆政策，提出通过培养“青年活动家”为美国在新疆的长线布局提供后续动能［29］。

三、美国国家民主基金会干涉新疆事务的新特征

在西方中心主义和霸权逻辑下，“民主”已成为一种美西方有关国家干涉他国内政、破坏他国形象的工具。美国国家民主基金会以维护“维吾尔族人权”为理论预设，将民主“武器化”，既充当国际反华势力的金主，破坏中国民族团结、社会稳定；又披着“专业主义”的外衣，资助新疆分裂势力炮制虚假涉疆报告、进行思想渗透。在美国政府对华关系朝着遏制、围堵方向不断演进的背景下，美国国家民主基金会对新疆事务的干涉表现出新特征。

其一，以国家民主基金会为代表的非政府组织日渐成为推动美国国家安全战略有效实施的重要战略力量。美国以“全政府+全社会”为战略组织原则，设定实现“竞胜”中国的目标，在对华战略竞争中动员所有资源，使用国家权力中的所有工具。以美国国家民主基金会为代表的非政府组织不仅在政策倡议与舆论引导方面发挥重要作用，还积极参与美国对华全域竞争［3］。在“以疆制华”战略实施过程中，美国国家民主基金会与美国政府、国会、媒体等相互勾连、明暗互补。一方面，以中国政府“侵犯人权”为由，为美国国会出台反华法案提供所谓“事实依据”，为美国政府对华实施制裁助推发力。另一方面，以维护“维吾尔族权益”为由，支持新疆分裂势力，与国际反华势力联动制造危机、祸害中国。国家战略的实施过程既是国家战略力量不断增强的过程，也是国家战略力量日益向国家战略目标趋近的过程［30］。美国国家民主基金会在涉疆问题上的作用不断凸显，推动美国改变过去在涉疆问题上的“事件反应式”干涉，更加系统化和常态化。

其二，完善“以疆制华”策略实施架构，发挥聚合释能的战略效应。美国国家民主基金会与美国政府、国会等机构多元联动、相互策应，形成涉疆问题上多链条聚合体系。在资金方面，美国国家民主基金会接受国会、政府的资助，充当美国政府涉疆政策的具体执行者。诸如《2020年维吾尔人权政策法案》这样的反华涉疆法案，就是建立在美国国家民主基金会“资助人的工作基础上”［22］，推动资源高度聚焦所谓“中国威胁”。在人员组成方面，美国国家民主基金会的不少高层人员都曾在美国政府、国会等机构担任要职。例如，董事会现任主席戴蒙·威尔逊曾任美国国家安全委员会欧洲事务高级主任、大西洋理事会执行副主席，副主席戴维·斯凯格斯曾任美國国会道德办公室董事会联合主席，董事会成员威廉·伯恩斯曾任美国国务院副国务卿，首席执行官卡尔·格什曼曾任美国驻联合国安理会代表。人员交叉任职使美国政府、国会乃至两大主要政党与美国国家民主基金会高层之间形成一种特殊的政治利益共同体。该政治利益共同体针对不同的国家战略需求和环境变化，适时调整彼此之间的作用关系，实现多元力量的聚合释能。这使得美国国家民主基金会这样的力量深度参与美国涉疆政策的制定，为美国国家安全战略提供服务。在情报搜集方面，美国国家民主基金会是涉华情报的重要来源。以文化交流、宗教活动、社会调查、学术研究之名，美国国家民主基金会通过流亡海外的新疆分裂势力、中亚地区的“代理人”广泛搜集涉疆情报，为美国政府“以疆制华”策略的制定与实施、国会涉疆法案干涉力度和可操作性的进一步强化提供信息支持。

其三，美国国家民主基金会对新疆事务的干涉成为美国对华政治战的重要组成部分。政治战是“体系化的力量运用”，美国视其为护持霸权地位的利器。在与中国的全域竞争与对抗中，通过内外合围、多域协同，谋求通过“战争之外的一切手段赢得胜利”［31］，这是美国实施对华政治战的核心要旨。出于围堵中国、意识形态渗透的全球战略考量，美国政府将非政府组织作为策动“颜色革命”、实施政权颠覆的重要活动力量，以“自由”“人权”“民主”为口号，对新疆开展渗透活动，刻意制造乱局，强化对华战略压制。在操作层面上，“整合政府和非政府力量”“直接与间接策略相配合”［32］，是美国保障对华政治战实施效能的策略选项。就前者而言，非国家行为体正以“前所未有的方式参与政治战”，而美国国家民主基金会正是典型代表。就后者而言，新疆地区是美国主动发起对华政治战攻势、谋求产生连锁破坏效应的重要场域。

四、遏阻美国非政府组织干涉新疆事务的对策

2019年12月，国家民主基金会等5个美国非政府组织被中国政府实施制裁。但是，美国利用非政府组织对华渗透、破坏的脚步仍未停止。2021年4月，美国参议院通过的《2021年战略竞争法案》载明，在2022—2026财年将以每年拨款3亿美元的方式，设立“对抗中国影响基金”，用于支持“民间组织”和“独立媒体”扩大中国“一带一路”倡议的负面影响；在“独立新闻报道”中加大“普通话、藏语、维吾尔语和粤语”服务的覆盖面［33］，向中国社会深度渗透。类似法案完成立法程序后，将为美国利用非政府组织强化对华战略竞争提供依据。虽然法案所确定的总体拨款额度有限，但考虑到官方资金对民间资金投入的带动作用，未来美国非政府组织针对中国事务的活动经费将会显著上升。相应地，美国非政府组织及其关联机构针对中国国家安全的渗透、破坏活动所带来的风险、挑战亦将进一步增大。在重大风险和挑战面前，我们要坚持党的领导，保持清醒头脑、斗争意识和战略定力，制定和运用行之有效的战略、策略，挫败美国“以疆制华”图谋。

其一，坚持党的全面领导是防范化解涉疆领域重大风险的根本保证。党的二十大报告明确指出“坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨”［34］。防范化解涉疆领域重大风险尤其是政治安全风险，是完整准确贯彻新时代党的治疆方略，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标治疆兴疆的重要领域和关键环节。坚持党对防范化解涉疆领域重大风险的全面领导，是社会主义制度的必然政治要求，是有效应对美国对华全面战略竞争、坚决维护国家安全和新疆社会稳定的根本政治保证。我们必须更加旗帜鲜明地坚持党在防范化解涉疆领域重大风险方面的绝对领导地位，充分发挥党作为领导者、引领者和组织者的作用，既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。

其二，统筹新疆发展与安全，制定多维协作、一体化的国家安全战略体系。政治战是美国实现“竞胜”中国战略目标的重要手段，是系统化的力量运用，而新疆地区则是美国实施对华政治战的重要场域。有效反制美国对华政治战攻势，挫败“以疆制华”图谋需要我们以维护国家安全为旨归，充分发挥“全国一盘棋、集中力量办大事”的社会主义制度优势，统筹运用国家各种战略资源，构建“全域联动、立体高效的国家安全防护体系”［34］53。在美国的战略攻势面前，我们必须把科学统筹作为战略运用的根本方法，讲求新疆发展与安全的同步推进，既立足当前，又着眼长远；既整体推进，又突出重点；既重维护，又重塑造；既讲原则性，又讲策略性；既讲需求，又讲能力。以中华民族伟大复兴宏伟愿景的实现为根本目标，我国必须牢固树立“一盘棋”思想，立足积极防御，统筹国内国际两个大局、疆内疆外两条战线、网上网下两个战场，在经济、政治、外交、文化等多条战线上合理配置资源，形成战略合力，争取战略主动，积小胜为大胜，形成反制政治战战略绩效的最大化呈现。

其三，依法加强对境外非政府组织的管理，提升维护国家政治安全能力。党的二十大报告要求“严密防范体系性安全风险，严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动”［34］53。其中，严防境外非政府组织意识形态渗透是维护我国政治安全的重要任务。据境外非政府组织管理平台显示，截至2023年3月14日，我国登记在册的境外非政府组织数量达到684个。我们要综合运用多种手段，切实严防境外非政府组织以任何名义进行渗透、破坏、颠覆。一方面，以法治为抓手，建强拱卫国家安全的制度屏障。2017年1月颁布实施的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》是有效惩治境外非政府组织从事破坏、颠覆活动的法治利剑。我们还应积极借鉴其他国家非政府组织依法治理的经验，进行合法性身份甄别，设立“外国代理人”身份审核制度，重点关注资金来源和组织活动两大领域，强化法律规制。“外国代理人”是指“接受外国势力委托和支持并为其从事非商业性活动的组织和个人”。世界上一些国家对其已有相关管制规定[35］。比如，《俄罗斯联邦非政府组织法》规定：任何一个非政府组织只要符合接受海外资金和从事政治活动这两点，皆要以“外国代理人”的身份进行登记，列入特别清单，加强监管，定期向俄司法部汇报［36］。另一方面，利用开源情报，全面掌握境外非政府组织在华动向。积极运用大數据分析技术，穿透境外非政府组织与在华活动的非政府组织在资金流向、人员异动、组织活动等方面的联系，对登记注册信息进行前置性预审，及时跟踪和分析境外非政府组织动向，防患于未然。

五、结语

美国国家民主基金会对新疆事务的干涉，只是美国对华全面战略围剿的冰山一角。对中国而言，有效应对美西方反华势力的战略围堵、战略遏制乃至战略剿杀将是长期且极其重要的战略任务。面对新形势、新威胁、新挑战，要实现总体国家安全，消除潜在的、长期的、综合的安全威胁，必须精准把握中美关系的新变化和战略运用的新样态，坚持党对国家安全工作的绝对领导，统筹战略资源和战略手段运用，以能力提升为基础，保持战略定力、战略耐力，以不变应万变。

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责任编辑：林华山