时方艳

摘 要：科技创新政策是政府宏观调控科学技术活动、优化创新环境、激发创新活力的重要手段。河北省科技创新政策体系是河北省推进科技创新活动、实现经济社会高质量发展的重要支撑。文章首先对相关研究进行梳理，主要包括科技创新政策内涵、分类和实施效果评估。其次对河北省科技创新政策体系现状从政策发布时间、发布部门、涉及内容、所属文种四个角度进行了梳理。再次结合实际分析了河北省科技创新政策执行过程中存在的问题不足，包括政策针对性有待提升、政策落地程度不高和政策内容有待进一步完善三个方面。最后在借鉴先进省份经验的基础上，提出了促进河北省科技创新政策体系持续优化的实现路径，具体包括：加强组织协调，构建多元主体参与的科技创新政策体系；明确政策导向，营造创新氛围浓厚、市场便利化程度高的环境载体；加大投入力度，推动各项科技创新政策高质量落实落地；重视评价考核，形成配套完备、科学高效、执行有力的政策考核体系。

关键词：科技创新政策；评价考核；人才引进

中图分类号：F832.7文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）16-0009-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.16.009

当今时代，科技创新能力重塑世界发展格局，已成为衡量一个国家和地区综合实力最关键的体现。与此同时，由于科技创新和发展投入较大，风险性以及复杂程度较高，不能仅依靠市场进行资源配置，还需要政府制定一系列的科技创新政策来完善科技创新顶层设计，构建高质高效的科技创新政策体系，持续发挥科技创新政策体系的环境氛围营造和创新激励作用，落实创新驱动发展战略，提高科技成果转化效率。党的十八大以来，我国不断深化对科技创新政策价值及效用的认识。党的二十大报告提出，加快实现高水平科技自立自强。习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调，“在激烈的国际竞争中，我们要开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势，从根本上说，还是要依靠科技创新”。近年来，河北省深刻领会习近平总书记关于科技创新的重要论述以及对河北省工作的重要指示批示精神，深入实施创新驱动发展战略，科技创新工作呈现出创新政策出台密集、创新主体“增多做强”、创新成果持续涌现、创新氛围日益浓厚的特征，综合科技创新水平指数不断攀升，河北省科技创新的四梁八柱已搭建起来，形成了统筹协调的科技工作格局。

1 研究综述

国内外相关学者对科技创新政策的研究主要集中在科技创新政策内涵、分类、实施效果评估等方面。

第一，关于科技创新政策内涵的相关研究。OECD认为，科学技术政策是政府为了促进科技研究和实现一般政治目的所采取的具體措施，涵盖经济、社会、产业等多个政策体系，科技创新政策与其他政策形成共同体产生合力影响科学技术整体发展水平［1-2］。Paul David等基于经济学的角度解释科技创新政策，科技创新政策将市场失灵的基本原理纳入更广泛的系统视角，以此寻求更为适当的政策工具和手段解决市场失灵的问题［3］。Mark Dodgsona等认为创新政策的设计必须考虑经济发展的本质、复杂程度、面临的新挑战和出现的新问题，基于复杂的动态角度理解创新系统，并通过政策体系来支持和刺激创新系统激发动能［4］。Jan Fagerberg认为，创新政策已成为经济政策的一个重要领域，创新政策为达到促进经济增长的目的来影响创新活动的开展。

第二，关于科技创新政策分类的相关研究。Roy Rothwell等基于科技创新政策对科技活动的作用层面，将科技创新政策分为供给政策、需求政策和环境政策［5］。M Dodgson基于广义的角度认为，科技政策包括对研发活动的投资以及通过教育和培训开发产生的人力资本；技术政策包括发展技术基础设施，以及对现有技术和新技术的开发和利用；创新政策重点在于公共组织所采取的帮助企业提升创新能力的行动［6］。Bengt-Ake Lundvall等将科技创新政策分为科学政策、技术政策和创新政策三种类型［7］。龚著燕等基于内容角度将科技创新政策划分为科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权、人才队伍和科技平台共七部分内容［8］。彭辉基于内容分析的角度，从层级、内容和工具三个维度对上海市科技创新政策文本进行了深入分析［9］。王元明等基于政策工具角度将科技创新政策分为供给政策、需求政策和环境政策，基于创新价值链角度将科技创新作用环节分为研究开发、生产试验、商业化与产业化三个阶段［10］。

第三，关于科技创新政策实施效果评估的相关研究。在对科技创新政策的实证研究中，主要运用的评估方法包括因子分析法、聚类分析法、模糊综合评价法、DEA数据包络分析法、灰色关联度分析法、熵值法、多元回归分析法等。郭强综合运用熵值法和模糊综合评价法，从科技创新投入政策、需求政策和环境政策三个维度对我国31个省市区科技创新政策的实施效果进行了综合评估［11］。王愿华运用国内已公布的指标基数，对南京市科技创新政策实施前后的效果进行了对比分析，并运用DEA模型对南京市科技创新政策实施效果进行了综合评估，提出了改进建议［12］。张媛媛等运用层次分析法和因子分析法，以供给政策、需求政策和环境政策作为评价指标体系的准则层，以R&D人员总量、技术市场成交额等作为指标层，对我国各省市的科技创新政策进行了效果评价，并划分发达地区、中等地区、落后地区进行聚类分析，总结各地区存在差异的原因，提出针对性的政策性建议［13］。

2 河北省科技创新政策体系现状分析

对科技创新政策体系文本进行分析是优化和完善科技创新政策体系的重要内容和环节。相关学者对科技创新政策的分析框架包括以下两种：一是“要素政策”“主体政策”“关联政策”“产业与区域创新政策”“创新环境政策”五维分析框架；二是“政策年度”“适用范围”“政策工具”“政策文种”四维分析框架。文章在借鉴相关研究的基础上，主要从政策发布时间、政策发布部门、政策涉及内容和政策文种四个维度对河北省科技创新政策体系现状进行系统分析。

河北省高度重视科技创新工作，把科技创新提至事关全省经济社会全面协调发展的战略高度，先后出台《关于大力推进科技创新工作的若干措施》《河北省重大科技成果转化行动实施方案》《河北省农业科技园区管理办法》等多个专项政策，按下河北省科技创新“快进键”，激发高质量发展“新动能”。

为了更加高效地开展对河北省科技创新政策文本的纵向分析，文章一方面梳理了石家庄市科学技术局编撰的《科技创新政策汇编》（2020年1月至2022年4月），该文件收录了对石家庄市具有重要影响的科技创新政策，包括国家层面、河北省层面和石家庄市层面的科技创新政策，所列科技创新政策条目翔实、权威，具有重大研究价值。该政策汇编中共列举了50份国家科技创新政策、44份河北省科技创新政策和33份石家庄市科技创新政策。另一方面通过河北省人民政府和河北省科学技术厅网站收集相关补充河北省科技政策，通过与《科技创新政策汇编》涉及的科技创新政策对比，共补充37份河北省科技创新政策。因此，文章主要对81份河北省科技创新政策文本进行深入分析，系统把握近3年河北省科技创新政策体系发展现状。

（1）从政策发布时间来看。河北省近3年科技创新政策发布数量呈现“两头小、中间大”的特征。2020年，河北省共发布科技创新政策30份，其中《科技创新政策汇编》收录17份，网站补充13份；2021年，河北省共发布科技创新政策32份，其中《科技创新政策汇编》收录23份，网站补充9份；2022年，河北省共发布科技创新政策19份，其中《科技创新政策汇编》收录4份，网站补充15份。

（2）从政策发布部门来看。独立发布与联合发布并存，以河北省科学技术厅发布为主。如表1所示，对2020—2022年河北省科技创新政策发布部门情况进行整理发现，河北省科技创新政策发布既有独立发布也有联合发布，其中独立发布的政策文件数量为69份，占政策文件总发布数量的比重达85.19%。从具体政策发布部门来看，以河北省人民政府和河北省科学技术厅为主，其中河北省人民政府发布政策文件数量32份，占政策文件总发布数量的比重为39.51%；河北省科学技术厅发布政策文件数量45份，占政策文件总发布数量的比重为55.56%。

（3）从政策涉及内容来看。河北省科技创新政策较为全面，但仍有所侧重。由科学技术部组织编写的《中国科技创新政策体系报告》在对科技创新政策定义的基础上，将科技创新政策体系框架分为科技创新要素政策、主体政策、关联政策、产业与区域创新政策和创新环境政策等内容［14］。结合81份河北省科技创新政策文本研究发现，河北省科技创新政策体系涉及内容较为全面，具体包括科技投入、科技人才、科技創新基础条件平台与基地、企业技术创新、科研院所与高等院校、产学研结合、科技成果转化、知识产权与技术标准、创新国际化等内容。但河北省科技创新政策重心放在要素政策和主体政策，这两部分内容在科技创新政策体系中涉及范围最广、内容最为复杂、重要程度最高，应予以重点关注；关联政策、产业与区域创新政策和创新环境政策虽有涉及，但政策文本相对较少，出现频率较低。通过上述分析发现，科技企业发展是河北省科技创新政策文本的重点内容，这与我国“以企业为科技创新主体”的发展思路相吻合。

（4）从政策所属文种来看。河北省科技创新政策涉及种类较多，以管理办法、政策措施、实施细则为主。对河北省2020—2022年81份科技创新政策文种进行分析发现，河北省科技创新政策涉及文种较多，包括实施细则、管理办法、政策措施、条例、实施意见、实施方案、规划、通知、工作规程、办法、意见等。其中，管理办法出现频次最高，为17次；政策措施次之，为14次；管理办法依次是实施细则、实施意见、实施方案、规划等。综合分析得出：河北省科技创新政策文种多处于执行层面，如科技创新实施细则、科研诚信管理办法、技术转移机构管理办法、科技领军企业培育实施方案、碳达峰实施方案等，这些科技创新政策的出台实施，为全省科技创新工作的开展、企业主体作用的发挥、创新综合能力的提升指明了方向，提供了重要依据和遵循。

3 河北省科技创新政策执行过程中存在的问题和不足

近三年，河北省相继出台了各类支持科技创新的政策，科技创新政策内容不断丰富，政策手段更加多元化、平衡化，政策体系的着力点开始发生渐进式的转变，科技创新政策体系整体由“系统型”向“规范与激励混合型”转变，科技创新主体的自主选择权不断增强，创新的积极性、主动性不断提高。但与先进省份相比，河北省科技创新政策体系仍存在一些不足，主要表现在以下三个方面。

3.1 科技创新政策体系虽涉及范围较广，但针对性有待提升

河北省科技创新仍面临系统程度不高、政策实施细则不够完善、政策体系还未形成完整闭环的问题，一定程度上导致系统性风险较高、政策缺失、政策冲突、政策脱节、政策拥挤的情况依然存在，政策执行过程受阻，隐性存在的利益冲突阻碍科技创新政策体系的发展。当前政策体系针对性不强，适应性政策不足，对于基础研究弱项缺少足够的政策出台；缺少容错机制，政策内容重心在于支持已有技术的拓展应用，对原始技术集成创新的重视程度不够，环境层面的政策还有所欠缺。

3.2 科技创新政策执行力度不够，部分政策落地程度不高

河北省科技创新政策执行力度有待进一步提高，主要体现在以下两方面：一是人才引培政策执行效果不够，部分创新人才政策不能够有效激发人才引进培养的积极性，同时对于科技成果转化的力度不够，人才结构存在不均衡、不协调的问题。二是对企业创新主体活力激发不足，近几年河北省科技创新企业数量出现巨大变化，科技型中小企业数量不断增加，但企业数量的增加不等于企业创新能力的提升，创新能力涉及企业内部的创新意识、创新能力、创新投入等要素，需要多方发力。但结合实际发现，当前部分企业仍存在企业家创新精神不够、企业内部创新投入能力不足、企业创新能力难以得到有效提升等问题。

3.3 科技创新政策评价监管处于初期阶段，内容有待进一步完善

河北省相关部门已开始重视科技创新政策评价监管工作，虽在科技创新政策绩效评价、政策对象评价等方面出台了相关政策，并从政策执行力度、政策影响力度以及政策实施效果等角度设置了评价考核指标，但仍处于发展初期阶段，对政策评价的内容、流程、信息的反馈机制、政策的进一步改进有待完善。一方面，科技创新政策主体与评价的对象，仍需一段较长的适应期限才能实现政策评价的目标，达到评价与监管的目的；另一方面，评价体系单一化程度较高，政府部门未将多元评价和多元监管主体纳入评价体系中去，造成结果不够全面、准确。

4 促进河北省科技创新政策体系持续优化的实现路径

4.1 加强组织协调，构建多元主体参与的科技创新政策体系

借鉴先进省份经验，找准自身定位，实现科技创新政策主体多元化发展。坚持决策体系的多元化和扩大化，扩大决策者范围，从单一的政府部门到专家学者和创新主体，决策过程由封闭单一转向开放系统，加大高校、科研机构、企业等相关主体人员参与力度，政策出台过程中加强专家论证，注重听取群众意见建议，充分调动各类创新主体的主动性、积极性，梳理各创新主体的资源优势，从政策视角进行协同支持，形成有效规范的激励机制，实现共赢发展。高度重视企业作为关键创新主体的作用，鼓励企业开展特定领域范围的优先创新，引导企业实现从模仿创新到突破创新的转变，创办高新技术企业，在细化领域形成独特资源优势，进而形成技术优勢，实现企业本土化和研发驱动发展。鼓励企业采取合理有效的竞争模式，基于错位竞争视角赋予新的发展思路，找到适合企业自身的发展模式；从已有市场中加强协调，培育更多优秀企业，积极寻找市场发展机遇，并找到突破创新的实现路径。

4.2 明确政策导向，营造创新氛围浓厚、市场便利化程度高的环境载体

坚持开放发展，营造更加积极向上的研发环境，推动基础研究发展。高度重视基础研究建设，进一步推进高风险研究的责任体系，明确责任归属，形成包括关键和核心技术在内的科技攻坚计划，聚焦产业发展的难点堵点，科学谋划技术发展前景，部署技术发展战略。推进更加便利化的市场环境建设，持续降低市场准入门槛，优化新业态、新模式的市场准入条件，加快创新要素自由流动，破解当前发展困境。坚持差异化制定科技创新政策文本，吸收借鉴先进技术经验，立足差异化竞争，重视基础研究发展，优化传统产业转型升级链条，超前布局先导性产业，形成集群化的产业发展格局，在当前的市场竞争环境中找寻发展潜力，找到尽可能小的突破点，助推河北省区域创新发展迈入新阶段，铸就新辉煌。

4.3 加大投入力度，推动各项科技创新政策高质量落实落地

加大各项投入力度，促进科研成果转化，推进各项激励措施落地。全方位落实财政科技投入、税收政策支撑、金融服务、知识产权保护体系，明确各项资金具体用途安排，形成更加高效的资金投入规模体系，深入细化包括加计扣除在内的各项税收优化政策，避免企业偷税、逃税、避税，切实保障科技创新企业的税收优惠待遇。在更大范围内落实企业创新各项激励政策，弘扬企业家精神，引导企业家重视企业科技创新，积极引培科技创新人才；通过科技活动资金补贴、金融信贷、税收优惠等政策，引导企业自发形成弘扬创新的文化氛围，以创新增加企业收益；下大力气推进科技创新平台建设，鼓励创新平台试错，营造更加宽松的管理制度体系，实现科技型中小企业全方位发展；完善产业创新政策体系，推进各类服务平台和科技孵化平台建设，提高服务型创新平台成熟度。构建完备的科技人才支撑体系，加大高端人才引进力度，开辟“绿色通道”，积极落实相关人才激励政策，并加快在全省范围内推广；夯实人才公共服务保障机制，解决人才发展后顾之忧，加强人才服务配套设施建设，在住房、交通、医疗、教育等方面提供基本保障，促进人才持续发展。

4.4 重视评价考核，形成配套完备、科学高效、执行有力的政策考核体系

科技创新政策的执行效果要依靠科学广泛的绩效评价来实现。在全省范围内通过明察暗访、第三方机构调查等方式，对科技创新政策落地、政务服务开展、财政税收制度等情况进行全方位考核，及时总结好的经验做法，形成更加丰富多元的绩效管理体系，确保科技创新绩效评价改革的有效性和稳定性。明确科研主体与各级决策层两个核心绩效评价对象，对科研主体坚持价值和发展导向，打破传统考核思维，摆脱单一考核评价体系的局限性；对各级决策层要细化评价指标，定期公布评价结果，并且纳入地方政府主管部门考核范围，加强科研容错机制建设，以积极、开放、包容的心态尊重科技创新发展自然规律，以新的制度设计来适应新的发展需求，激发科研主体的创造性、主动性和积极性，营造鼓励创新的研究氛围。健全完善科技创新环境评价机制，各级各部门要梳理自身职责权限，加强协调配合，统筹推进相关领域改革，深入抓好各项任务落实，在各类创新平台发展、创新主体评估、组织管理、软硬件设施、研发经费支出进度、可持续发展方面加强能力建设。

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