杨丹志

在东南亚国家中，论政府换届后外交转向的幅度，菲律宾或许能拔得头筹。菲前总统杜特尔特执政6年期间，从未访问美国这个菲律宾唯一的条约盟友，他也从未掩饰过对美国的不满。现任总统马科斯执政仅一年，就实现了菲律宾与美国同盟关系的提质升级。这样的快速“切换”，影响的绝不只是美菲双边关系。

各有所需

美国和菲律宾对于美菲同盟的提质升级均有强烈需求。在美方看来，菲律宾的地理位置极为重要。菲律宾群岛南北长达1850公里，东西宽1100公里，是亚洲东部岛链的一部分。菲律宾群岛不仅分布范围大，还地扼多条海峡，如北端与中国台湾岛之间的巴士海峡、民都洛海峡以及南端与加里曼丹岛之间的巴拉巴克海峡。

拜登政府推进印太战略，需要菲律宾作为重要的军事前哨基地，同时在菲保持灵活的军事存在。菲律宾是美国在亚洲拥有的五个条约盟友中，历史最为悠久的一个。美菲之间已经先后签署《共同防御条约》《部队访问协定》《增强防务合作协定》，具备条约基础和保障。

但在美国看来，美菲同盟过于“老旧”，需要现代化升级。由于菲律宾与中国之间存在南海纷争，升级美菲同盟，便于美国介入南海制衡中国。

菲律宾欢迎美菲同盟升级，原因有三。其一，由于与中国南海纷争的现实存在，菲方试图借美国这个唯一盟友的力量来平衡中国。美菲共同防御条约是两国在72年前签署的，菲律宾对条约的有效性，因历史的久远而心生疑虑，需要美国在为其提供安全保障方面做出新的明确承诺。

其二，菲律宾军事现代化进程步伐缓慢，菲方期待能得到美国的帮助。对于在东南亚国家中实力增长并不那么抢眼的菲律宾来说，“借助外力”的动机并不难理解。

此外，菲国内政治因素也不容忽视的因素。菲军方和外交系统，存在不少主张在南海问题上对华强硬的势力。菲朝野之间，不时有不同政治势力相互攻讦，竞相打民族主义牌，转移国内视线，煽动国民情绪。马科斯政府主张强化升级美菲同盟，依靠美国在南海问题上制衡中国，在一定程度上也是出于菲国内政治斗争的需要。

菲律宾与美国做“同盟牢固”的表态并不鲜见，但马斯科总统上台以来，美菲同盟有了诸多实质性的升级，主要体现在以下三个方面。一是菲律宾对美新开放军事基地。菲总统办公室4月3日公布新增可供美军使用基地的位置，分别为吕宋岛北部卡加延省圣安娜卡米洛·奥西亚斯海军基地和拉尔洛机场，伊莎贝拉省加穆的梅尔乔德拉克鲁兹营地，以及坐望南海的巴拉望岛附近的巴拉巴克岛。

尤其值得注意的是，位于吕宋岛北部卡加延省和伊莎贝拉省的三个基地距离中国台湾地区不远，最近仅约400公里。從美国的角度看，必要时或可起到“协防台湾”的作用。在巴拉望岛附近的基地，则被视为“剑指中国”，意在增强对美国对南海军事介入能力。

美菲共同防御条约是两国在72年前签署的，菲律宾对条约的有效性，因历史的久远而心生疑虑，需要美国在为其提供安全保障方面做出新的明确承诺。

美国国防部长奥斯汀，在今年4月美菲防长和外长“2+2”对话后指出，通过这些《增强防务合作协定》（EDCA）站点，使美国和菲律宾不仅能够一起训练，而且能够在发生自然灾害等危机或需要快速提供人道主义援助时，响应菲律宾的需求，而这同时也对加强联合威慑态势的能力至关重要。

包括美国前国防官员在内的专家都认为，菲律宾是储存弹药、导弹和火炮系统的潜在地点，有助于对抗中国大陆“入侵”台湾。美国军事分析师扎克·阿布迪，在接受美国媒体采访时也表示，在菲律宾基地的美军，将处于打击中国登陆部队并阻止任何封锁企图的最佳位置。“例如，台湾南部就位于巴萨空军基地的美国飞机打击范围内，美国陆军和海军的导弹可以击沉吕宋海峡的船只。”

据报道，美国将在2023财政年度结束前，对EDCA基地与周边投入超过价值1亿美元的基础设施资金，可以起到刺激当地经济、创造就业机会的作用。因此，过去菲国内大部分反对对美开放菲律宾基地人士，可能转而支持在他们省内安排一个EDCA地点的想法。

目前，菲境内总计已经开放9个军事基地供美军使用。据悉，菲律宾随后还将对美国开放8个基地。藉此，美国希望可以达到将中国封锁在第一岛链内的战略意图。

美菲同盟升级的第二个迹象，是有史以来规模最大的联合军演。4月下旬，菲律宾与美国在南海周边海域举行了规模空前的军演。这次美菲“肩并肩”联合军演历时两周，有1.7万名军人参与。美国驻菲使馆表示，这次参加联合军演的军事人员数量几乎是去年的两倍。

这次美菲联合军演旨在强化美菲同盟，提高两国军方应对印太地区紧急情况的能力。值得注意的是，演习不仅规模史无前例，更重要的是演习内容突破了维护菲律宾安全的范围，指向准备应对与第三国可能发生的大规模、高烈度军事冲突。

菲律宾前总统杜特尔特任内，美菲“肩并肩”演习主要被定性为反恐和应对人道主义危机。本年度“肩并肩”军演则是引入、展现传统军事能力和准备应对大规模地区冲突。“美国海军新闻网”安全问题专家亚伦-马修·拉里奥萨认为，这次演习是一种威慑，表明美国可以在需要时与菲律宾军队进行有效整合和合作。“美军与菲律宾军队肩并肩作战，是向中国等潜在对手发出了强烈的信号。”

以美菲同盟的现代化带动菲律宾防务现代化的动机，是同盟升级的第三个证据。奥斯汀在美菲“2+2”会后表示，美菲同意在未来5到10年内完成美国军援菲律宾的路线图。菲外长马纳洛称，双方加倍承诺菲美联盟的现代化，“我们的伙伴关系将需要在维护以国际法为基础的国际秩序上发挥更强的作用。”以此来看，菲律宾试图在防务力量建设方面与美国实现紧密捆绑。

连锁效应

美菲军事上新的动作，不太可能在东南亚引发示范效应，至少美国的另一个条约同盟泰国，不可能把与美国的同盟做类似的升级。但是，美菲同盟的升级，以及可能的后续，是有可能在区域国际政治上引发连锁反应的。具体地说，就是可能对中国周边国家的对华外交和安全政策，产生复杂的影响。

比如，有可能刺激和诱发其他与中国存在南海主权争议的东南亚国家，在主权争议问题上采取机会主义甚至冒险主义的做法。由于美菲同盟的强化，菲律宾在南海问题上立场可能变得强硬，导致中国不得不投入更多外交和军事资源来应对。这样一来，其他相关方可能误以为中国无暇他顾，以所谓“维权”的名义，更大胆或频繁地在南海做“切香肠”的行为。

此外，与中国存在南海主权争议的其他东南亚国家，有可能加强与菲律宾的合作。不容忽视的是，在南海问题上，某些东南亚国家之间有利益冲突，但在“联合对华”方面也存在利益契合。未来越南、菲律宾、马来西亚、印尼及文莱五国，有可能围绕南海问题加强小多边合作。包括举行五边对话，甚至在小多边框架内举行海上联合演习、联合巡航、岛礁联谊活动。

美菲把双边关系“安全化”的做法，可能诱使相关方为应对包括南海问题在内的所谓区域重大安全挑战，拓展和强化与印太大国和中等强国的安全关系。特别是借助美国、日本、印度等大国，以及澳大利亚、韩国等中等强国来“平衡”中国。在合作形式上，可能包括定期舉行防务安全对话、军事人员培训，以及开展双边、小多边和多边联合军演等。如此一来，中国周边安全态势的不确定性和风险性也会随之增加。

未来走势

美菲同盟升级，在安全和经济层面都对中菲关系构成了挑战。在安全领域，由于菲律宾对美新开放的军事基地与台湾距离较近，美方一旦在基地部署火箭炮、导弹及军机，将会实质性强化美军介入台海事态的能力。

尽管马科斯总统声称上述基地只能用于保护菲律宾国家安全，不能用于对他国发动军事打击，或者为攻击他国提供后勤服务，但鉴于美菲同盟的非对称性，一旦台海发生战事，菲律宾根本无法阻止美国利用菲基地，对中国发动攻击或为军事行动提供后勤服务。换言之，菲律宾极有可能被迫卷入，从而直接站在中国的对立面。

对于菲律宾而言，审慎处理与美国和中国的关系，在中美间开展平衡外交、规避风险，最符合菲律宾的国家利益。

在经济领域，中国“一带一路”倡议与菲律宾“大建特建”计划对接的不确定性可能上升。菲律宾加入了美国主导的印太经济框架（IPEF），致力于多元化引入外资，加强与美国、日本等大国之间的经贸合作。这或多或少会侵蚀菲方对华经济合作的意愿，而随之被推高的菲国内民族主义情绪，又可能对中资进入菲律宾构成掣肘。

很难否认，中菲关系受制于美菲关系。从目前的情况来看，未来美菲关系可能出现三个态势。第一是美菲关系持续走强，菲律宾成为美国在东南亚乃至印太最为坚定的盟友之一，与美国保持战略安全上的高度一致、无缝对接。此种情势下，菲律宾实则明确在中美之间选边站、倒向美国，成为美国布局印太，遏制中国的一枚棋子。菲律宾与中国发生摩擦甚至冲突的风险会上升。由于菲美在战略安全领域保持高度的战略同步性，中菲之间将难有外交转圜的空间。

另一种可能性是美菲关系达到顶峰后逐渐回落。在安全和经济领域，如果美方不能兑现对菲律宾的承诺，徒增菲律宾安全风险，使菲方错失与中国经贸合作的巨大商机，那么菲方基于自身长远利益考虑，会逐步回调美菲关系。美菲关系有可能由此出现高开低走。由此，菲律宾获得一定的灵活开展外交的空间，这有助于其减少与中国的摩擦，改善和加强双边关系。

第三种可能性是，菲律宾着眼于巩固美菲同盟的“现有成果”，但避免刺激中国。比如，菲律宾稳步加强与美国的安全和经贸合作，但集中于巩固和消化美菲关系提质升级的成果，继续坚持以美菲关系的强化来平衡和牵制中国。但在这个过程中，菲律宾也谨慎行事，不放弃与中国发展关系。此种情况下，中菲关系发展虽然存在难度，但依然有回旋余地。

对于菲律宾而言，审慎处理与美国和中国的关系，在中美间开展平衡外交、规避风险，最符合菲律宾的国家利益。中方对于美菲同盟提质升级保持高度关注，并对其中针对中国的部署和安排予以严正警告。与此同时，中方也在尽最大可能，继续为发展中菲关系做建设性努力。