姚建龙 俞海涛

党的第三个历史决议指出改革进入了攻坚期和深水区。攻坚期和深水区是指改革的难度与风险加大，系统性、综合性、复杂性大大增加。〔1〕参见沈国明：《“重大改革于法有据”：习近平法治思想的重要论断》，载《学术月刊》2021 年第7 期，第7 页。习近平总书记曾形象地说：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”〔2〕《将全面深化改革进行到底——关于新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本动力》，载《人民日报》2019 年7 月31 日，第7 版。2021 年4 月，中共中央、国务院作出《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》），明确支持浦东勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵。同年6 月，中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《授权决定》）。为承接和实施这一《授权决定》，上海市人民代表大会常务委员会（以下简称“上海市人大常委会”）通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》（以下简称“上海市人大常委会决定”）。截至2022 年底，上海市人大常委会共制定了15 部涉及各领域的浦东新区法规。然而，目前对浦东新区法规的“变通权”还存在理解上的分歧，对变通的风险和对策仍缺乏深入讨论。本文首先论述了浦东新区法规的变通之于改革开放的时代意义，继而论证其本质特征“持法达变”——变通权及其限度，最后探讨变通可能面临的风险及其应对之策。

一、浦东新区法规变通的时代意义

浦东新区法规的重大意义，需要置于改革开放的历史进程中来理解。从“浦东新区”到“浦东引领区”，体现了中央坚定不移推进全面深化改革的决心。与浦东引领区成为渐进式改革开放的“突破点”相适应，〔3〕有学者认为经济特区是“起点”，参见徐现祥、陈小飞：《经济特区：中国渐进改革开放的起点》，载《世界经济文汇》2008 年第1 期，第14 页。国家授予上海立法变通权，为浦东引领区建设保驾护航。

（一）授权变通弥补既有立法体制之不足

浦东新区法规属于授权立法，《授权决定》对被授权主体、授权目的、权限要求、实施范围、备案审查等作了规定，官方论证其“符合宪法法律的规定、原则和精神”。〔4〕参见全国人大常委会法制工作委员会宪法室：《贯彻习近平法治思想 丰富创新立法形式 加强浦东新区高水平改革开放的法治保障》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/4061a4d288bd4fc1a40088553fe5d6d9.shtml，2021 年11 月10 日访问。授权变通弥补了既有立法体制在浦东引领区建设中法治保障不足的缺陷。

其一，上海市人民代表大会（以下简称“上海市人大”）及其常委会没有突破上位法的权力。根据《立法法》（2015）的规定，在有上位法规定的情形下，上海只有执行性立法权，制定的法规不得与上位法相抵触；在没有上位法规定的情形下，上海有地方性事务立法权和先行性立法权，先行性法规若与国家后制定的上位法相抵触，则无效。其二，授权暂时调整制度不能满足引领区实践创新的需要。此前浦东新区唯一可能突破上位法的立法依据是《立法法》（2015）第13 条。该条规定了“暂时调整”和“暂时停止”适用法律部分规定这两种阻却上位法效力的方式。应该说，“调整”与“变通”是同义词，“调整”与“变通”的法律效果是一样的，都需要暂时“停止”或“悬置”旧法的效力并作出新的规定。然而，原第13 条具有较多限制：就被授权主体来说，虽然该条在字面上并未明确被授权主体，可能蕴含着向国务院以外其他主体扩展解释的意图，〔5〕参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021 年第4 期，第178 页。但实践中主要还是国务院；就授权事项来说，限于行政管理等领域的特定事项；〔6〕2023 年《立法法》修改，将第13 条改为第16 条，删去了“行政管理等领域”的表述。就授权时间来说，只能是暂时的。而且，两者的最大区别在于，调整其实是授权主体（全国人大常委会）“一事一议”自己作出的，变通则是“一揽子”授权后，被授权主体作出的。总之，授权暂时调整制度难以及时回应地方改革创新的实际需求。

（二）持法达变为“3.0 版改革”提供法治保障

我国改革开放经历了三个阶段：第一阶段自下而上，摸着石头过河，实践走在立法的前面，存在“无法有办法”的问题；第二阶段自上而下，中央通过顶层设计推动各地区实施改革，行之既久，出现了“有法无办法”的困境；第三阶段双向结合，既有自下而上的实践创新，又有自上而下的法治保障，真正实现“有法有办法”。引领区建设的提出、浦东新区法规的授权开启了我国“3.0 版改革”的新篇章——既有自上而下的顶层设计、统筹改革，又给予地方改革的自主权和主动权。〔7〕参见黄尖尖：《专访王战：浦东“引领区”建设，将开启我国“3.0 版改革”新篇章》，载上观新闻网，https://web.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=387463，2021 年11 月22 日访问。经济特区在第一阶段作出了开创性贡献，但也渐渐陷入创新疲软、立法受挫的境地，从起初的“无法有办法”走向“有法惹争议”。相较于经济特区法规的初衷在于为“从无到有”的改革创新提供法治保障，浦东新区法规的功能定位则是为“从有到优”的改革创新提供法治支撑，“从有到优”需要“持法达变”。

浦东新区法规的生命在于“持经达变”或“持法达变”。凡事有原则叫作“持经”，而衡量实际状况，因时因地因人而制宜而应变，叫作“达变”。〔8〕参见曾仕强：《中国式思维》，北京联合出版公司2017 年版，第65 页。“持法达变”一词从“持经达变”一词衍生而来，“持法达变是法治思维的变化模式，是法治与改革需要同步推进的特殊历史时期化解社会矛盾的法治思维方式”。〔9〕陈金钊：《法律如何调整变化的社会——对“持法达变”思维模式的诠释》，载《清华法学》2018 年第6 期，第81 页。持法达变是在不违反基本原则的前提下以变应变。其实“变通”的本义就是“依据不同情况，作非原则性的变动”。〔10〕中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典（第7 版）》，商务印书馆2016 年版，第81 页。穷则变、变则通、通则久，“变通”蕴含着守正创新的智慧：从马克思主义基本原理来看，变通立法的意义在于突破旧的生产关系的束缚，解放、发展生产力，建立和巩固新的生产关系，变通立法也是对马克思主义活的灵魂——“具体问题具体分析”的应用；从法律与社会的关系来看，变通立法能够克服法律的滞后性与局限性，协调法律稳定性与社会变动性，促进法治与改革良性互动。

二、达变：浦东新区法规的本质特征

浦东新区法规是“法规家族新成员”。〔11〕参见林圻、李秋悦：《浦东新区法规：法规家族新成员》，载《上海人大月刊》2021 年第7 期，第9 页。在我国，地方性法规家族成员包括一般的地方性法规（包括执行性立法、自主性立法和先行性立法）和具有变通权的自治法规（自治条例和单行条例）、经济特区法规、海南自贸港法规、浦东新区法规。浦东新区法规与其他家族成员既有相同点，又有不同点。

（一）对浦东新区法规的两种理解

目前对浦东新区法规的理解并不一致。广义的观点认为，浦东新区法规的“制度变通权”包含“立法突破权”和“先行先试立法权”，〔12〕此观点为华东师范大学长三角研究院院长刘平教授在“‘浦东新区法规研究中心成立仪式’暨‘首届浦东法规研讨会’”（2021 年9 月17 日，上海社会科学院法学研究所主办）上的发言。又如：“‘变通’适用法律隐含了‘创设新规则’的内涵，‘创设新规则’实际上是‘变通’适用法律的一种特殊方式。”丁伟：《我国特定经济区域变通适用国际私法规范的前瞻思考》，载《政治与法律》2022年第9 期，第12 页。前者可以突破上位法的规定，后者在无上位法规定的情形下先行先试。狭义的观点则认为，“变通”只针对突破上位法或中央立法已有规定的情形。两种观点如图1 所示。

图1 对浦东新区法规的差异化理解

广义的理解源于对《授权决定》和“上海市人大常委会决定”的一种解读：就《授权决定》来说，其第1 条授权上海市人大及其常委会“制定浦东新区法规”，并未对“变通”作出直接规定。其第2 条规定“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况”，此处的“应当”针对的是“说明”而非“变通”。如果浦东新区法规作出了变通，则在报备时“必须”说明；如果未作变通，则不必说明。就“上海市人大常委会决定”来说，其第1 条规定“制定浦东新区法规，可以对法律、行政法规、部门规章作出变通规定”，明确用了“可以”而不是“应当”。其第3 条又规定，对暂无法律、法规或者明确规定的领域，支持浦东新区人民代表大会或政府先行制定相关管理措施。上海市人大常委会及时将管理措施探索形成的经验做法以“法规”形式固化，将“浦东管理措施”上升为“浦东新区法规”。〔13〕参见丁伟：《我国特定经济区域变通适用国际私法规范的前瞻思考》，载《政治与法律》2022 年第9 期，第12 页。总之，浦东新区法规之于变通是一种“可为”模式，而非“当为”模式。

（二）变通立法权不是先行立法权

变通立法=悬置旧法+新立优法，新立的优法也具有先行先试的特征，但是变通立法权不是先行立法权。〔14〕基于“先行先试”一词的通常理解和广泛使用，建议如下使用概念：“先行先试立法”（立法创新）既包括从无到有的“先行性立法”（立法创制），又包括从有到优的“变通性立法”（立法变通），甚至包括一些从有到细的执行性、实施性立法创新。广义的理解扩张了“变通”的含义，混淆了变通立法权和先行立法权。变通是浦东新区法规区别于一般地方性法规的本质特征。授权制定浦东新区法规的目的并非针对上位法缺位的情形，因为《立法法》（2015）第73 条已然赋予地方在上位法缺位的情形下进行先行性立法的职权。无论是根据立法释义学的分析，还是根据“如无必要，毋增实体”的奥卡姆剃刀原则，“浦东新区法规”与“变通权”的关系都是“名”与“实”的关系。全国人大常委会没有必要为上海市人大及其常委会已经具备的立法权赋予一个新的法规类型名称。换言之，国家授权制定浦东新区法规，所授之权即为变通权，上海要根据所受之权制定浦东新区法规。

在狭义的理解下，就《授权决定》来说，其第2 条就表明“浦东新区法规”与“变通规定”之间是应然的、本质的联系。若浦东新区法规未作变通，就无法“说明”变通情况，就不能满足“应当”说明要求。〔15〕2023 年《立法法》修改，第109 条采用了相同的表述：“经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规报送备案时，应当说明变通的情况。”就“上海市人大常委会决定”来说，其第1 条用的“可以”，是相对于自身权限而言，而非对浦东新区法规而言；其第3 条规定并非说将“浦东管理措施”（无变通权）上升为“浦东新区法规”，而是上升为一般地方性法规。总之，浦东新区法规之于变通是一种“当为模式”，其需遵循“无变通不立法”原则。因此，适用于浦东新区的法规不一定是“浦东新区法规”；只有对法律、行政法规和部门规章作出了变通的适用于浦东新区的法规，才能称得上“浦东新区法规”。据此，上海市人大及其常委会的“浦东新区立法”包括一般地方性法规和浦东新区法规，浦东新区法规属于浦东新区立法，但是浦东新区立法并不一定都是浦东新区法规，二者是包含与被包含的关系。

对浦东新区法规的误解与对经济特区法规的误解一脉相承。有学者指出，变通权不符合特区立法授权决定的本意，特区法规的根本存在价值就是制度创新，即“从无到有的创新”。〔16〕参见林彦：《经济特区立法再审视》，载《中国法律评论》2019 年第5 期，第185 页。但也有学者认为，将先行先试作为经济特区立法权的根本特征是不恰当的，根据既有立法体制，在无上位法的情形下，各级地方人民代表大会及其常务委员会都在不同程度上享有先行先试性立法的权力，变通立法权才是经济特区立法权的根本特征。〔17〕参见李洪雷：《在新的历史条件下用好经济特区立法权》，载《人民论坛•学术前沿》2018 年第13 期，第68 页。官方释义书认为，授权制定经济特区法规的目的就是赋予其比一般地方性法规更大的变通权，以将国家给予经济特区的特殊政策具体化，起到立法试验田的作用。〔18〕参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015 年版，第288 页。即便经济特区立法在授权之初的目的在于从无到有的创新，随着历史条件的变化和国家立法的愈加完善，其侧重点也需发生变化，先行性立法可以委诸地方职权立法，无须借助授权变通立法。〔19〕关于经济特区立法，有学者建议“用好两个立法权，但地方立法权优先”“争取扩大地方立法权，模糊使用授权立法权”。参见李林：《关于经济特区授权立法的几个问题》，载《海南人大》2004 年第2 期，第24 页。总之，浦东新区法规“比照经济特区法规”获得的最大“红利”就在于，同样享有了变通立法权，变通才是浦东新区法规的最本质特征。

（三）法规家族成员的变通权比较

浦东新区法规与经济特区法规、海南自贸港法规、自治法规的共同点是在遵循宪法、法律和行政法规的基本原则的前提下，都能因地制宜，对已有规定（主要是上位法）作出变通。但是它们也有区别。

首先，自治法规的变通与其他三类有较大不同。有学者将前者称为“自治型变通”，后者称为“改革型变通”〔20〕王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022 年第2 期，第36 页。，笔者则称为“内生型变通”和“外赋型变通”。其一，关于变通范围。宪法规定自治地方有权依照当地民族的“政治、经济和文化”特点制定自治法规，而后三类法规是赋予我国特定经济区域的，侧重于经济领域立法（取决于国家试验意图）。据此，自治法规的变通范围要大些。其二，关于变通性质。自治法规的变通立法属于职权立法。《宪法》第115 条的表述为“根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”，也即其变通也是执行性的，属于“执行性变通”。然而，后三类很难说是“贯彻执行”法律法规，国家希望特定区域发挥“试验”功能，积累新的经验，故属于“试验性变通”。其三，关于生效程序。省级自治法规（无论变通与否）需要全国人大常委会批准后生效，而后三类经“一揽子”授权赋权后，地方自主变通，只需报备（海南自贸港法规存在例外）。

其次，三类特定经济区域法规之间也存在区别。其一，尽管浦东新区法规与经济特区法规最为亲近，《引领区意见》明确指出“比照经济特区法规”，两者在应然层面的最大特点和新的历史条件下的立法重点都是变通性立法，但后者强调“从无到有”的创制，前者强调“从有到优”的变通。其二，浦东新区法规和海南自贸港法规于同日诞生，但是对二者的性质存在较大争议。有学者根据授权依据——授权决定和法律的不同（《立法法》第84 条也明确指出了这个不同），认为浦东新区法规是授权立法，海南自贸港法规是职权立法。〔21〕参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022 年第9 期，第32 页。但也有学者认为，海南自贸港法规延续了经济特区法规的传统，是以改革试验为目的的变通性立法，因此必须将三者纳入同一范畴。〔22〕参见王建学：《国家纵向治理现代化中的立法变通授权》，载《地方立法研究》2023 年第2 期，第9 页。其三，关于变通权限。就广度来说，浦东新区法规与经济特区法规属于空白授权，变通事项并不确定，海南自贸港法规限于贸易、投资及相关管理活动。就深度来说，海南自贸港法规可以变通法律和行政法规保留事项，经济特区法规与浦东新区法规一般认为不能变通保留事项。就功能定位来说，社会主义现代化建设引领区是自贸试验区与自由贸易港的叠加，〔23〕参见许凯：《论“社会主义现代化建设引领区”的司法保障》，载《上海对外经贸大学学报》2022 年第2 期，第93 页。与此相适应，浦东新区法规应比经济特区法规、海南自贸港法规允许试验的范围更广、力度更强。

最后，浦东新区法规的变通超出了立法变通的传统定义。“立法变通权基本内涵是，享有立法变通权的主体有权根据不同情况、根据时代发展的要求，对上位法进行一定范围的突破。”〔24〕宋方青：《拓展立法空间：经济特区授权立法若干关系思考》，载《当代法学》2004 年第6 期，第56 页。这一定义强调位阶，原型是经济特区法规。经济特区法规的变通对象是法律、行政法规和地方性法规。经济特区所在地的市变通省级地方性法规，也符合位阶要求。浦东新区法规的制定主体与一般地方性法规相同，所以不存在变通地方性法规的问题。一般地方性法规不能适应浦东发展要求的，上海市人大及其常委会可根据职权调整，〔25〕除地方性法规的立改废释外，上海市还有暂停实施部分地方性法规的经验，如上海市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议于2013 年9 月26 日通过《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》。无须借助变通权。浦东新区法规的变通对象是法律、行政法规和部门规章，《授权决定》明确部门规章作为变通对象实际上吸取了经济特区的经验教训。问题在于，浦东新区法规作出与部门规章不一致的规定时，能否称为“变通”？根据《立法法》对效力的规定，地方性法规的位阶高于部门规章；根据《立法法》对裁决机制的规定，地方性法规的位阶与部门规章相同。因此，浦东新区法规变通部门规章不符合“变通”的传统定义。然而，就适用范围来说，如果将适用于全国作为“原则”，适用于局部作为“例外”，那么也符合变通的字面含义。为涵盖新的变通类型，也许可以将其定义为——地方立法对中央立法的突破。

三、持法：浦东新区法规变通的限度

浦东新区法规的生命在于持法达变，“持法”是“达变”的前提，制定浦东新区法规需要“戴着镣铐跳舞”。《授权决定》对浦东新区法规所需持之“法”规定得较为简短，其优点是给予地方改革创新足够的空间，缺点是违反授权明确性原则。下面逐一分析《授权决定》的权限规定。

（一）遵循宪法在权限、程序、法律保留等方面的规定

变通立法必须遵循宪法。宪法是我国的根本大法和母法，是制定其他法律的依据，具有最高的权威和效力。法秩序是一种不同层级之法律规范的阶层构造，下位法的效力源于上位法，这样无限递归至基础规范——如果只考虑国家法秩序，那么宪法就构成了实在法的最高位阶。〔26〕参见［奥］汉斯•凯尔森：《纯粹法学说（第2 版）》，［德］马蒂亚斯•耶施泰特编，雷磊译，法律出版社2021 年版，第279 页。我国《宪法》和《立法法》确立了“依宪立法”的原则。“依宪立法”中的“宪”既包括较为客观的宪法性法律文件，又包括文本背后的原理、原则和精神。遵循宪法规定，首先要遵循宪法规定的立法权限，无论哪个层级、何种性质的立法，其立法主体都必须要有宪法明确规定的立法权限。其次，立法主体在具体化宪法、制定法律法规的过程中，不能违背宪法原则和精神，不能改变宪法规范的基本要求，不能解除宪法规定明确禁止的事项，不能颠倒宪法规定的基本权利和义务，不能超出或缩减宪法的授权范围等。再次，立法必须尊重宪法和法律保留原则，不能变通应当由宪法和法律加以明确和规定的事项。〔27〕参见莫纪宏：《依宪立法原则与合宪性审查》，载《中国社会科学》2020 年第11 期，第101-102 页。据统计，《宪法》共在45 处明确规定了应当由法律规定的事项，〔28〕参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015 年版，第75 页。《立法法》第11 条则集中规定了全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）及其常委会的专属立法事项，包括国家主权事项，政治、经济、税收、刑事、民事等方面的基本制度，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等。《立法法》第12 条又进行了绝对保留和相对保留的区分。有观点认为地方变通立法不仅不得涉及法律绝对保留事项，针对其可以涉足的法律相对保留事项也需要考虑其变通立法的规范密度问题。〔29〕参见李德旺、叶必丰：《地方变通立法的法律界限与冲突解决》，载《社会科学》2022 年第3 期，第8 页。虽然地方立法能否“涉及”（如细化）法律绝对保留事项存在争议，〔30〕参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022 年第9 期，第41 页。甚至对法律绝对保留事项的看法也不甚相同，但是《立法法》第11 条中存在中央专属立法事项的部分，地方不能触碰，也不能变通，当属共识。

（二）遵循法律、行政法规的政策性、公理性基本原则

变通立法必须遵循法律、行政法规的基本原则。基本原则体现着法的根本价值，构成法律体系统一性和稳定性的灵魂，是整个法律领域或法律活动的指导思想和出发点。〔31〕参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996 年版，第390-391 页。基本原则是法律的基础或出发点、灵魂与核心，贯穿于整部法律，维系着整部法律，对基本原则作出变通，不啻否定整部法律。〔32〕参见宋方青：《突破与规制：中国立法变通权探讨》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2004 年第1 期，第67 页。已制定浦东新区法规都在第1 条规定了“根据有关法律、行政法规的基本原则，结合浦东实际，制定本规定”。尽管如此，“何谓法律和行政法规的基本原则，是必须遵循法律和行政法规冠以‘基本原则’的部分内容，还是必须遵循法律、行政法规作为一个整体的基本原则，抑或必须遵循贯穿于法律和行政法规的精神和方针，在立法实践中尚未达成一个统一的认识。”〔33〕宋方青：《拓展立法空间：经济特区授权立法若干关系思考》，载《当代法学》2004 年第6 期，第56 页。基本原则具有抽象性和一定程度的不确定性。

原则可以分为政策性原则和公理性原则，政策性原则是各个国家根据不同目标、针对不同社会问题提出的法律政策，具有特殊性；公理性原则则是从社会关系的本质中提炼出来的法律公理，具有普适性。有学者对普通法原则进行了总结：程序法有参与原则、公平原则、及时原则、证明责任原则等；财产法有排他性原则、转让原则、先占原则、劳动原则、法定所有权原则、继承原则等；契约法有要约原则、承诺原则、公共利益原则、约因原则、诚信原则等；侵权法有民事惩罚原则、补偿原则、注意原则、因果关系原则等；刑法有无罪原则、预防原则、相称原则、改造原则、罪过原则等。〔34〕参见［美］迈克尔•D•贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996 年版，第364-435 页。由于我国社会文化不同于普通法社会，因而在一些政策性原则上会与之有所区别，但是其中绝大多数的公理性原则是普遍适用的，例如，《民法典》第5、6、7 条分别规定了自愿原则、公平原则和诚信原则，《刑法》第3、4、5条规定了罪刑法定原则、适用刑法人人平等原则、罪刑相适应原则，等等。

对经济特区法规的实证研究发现，其遵循“原则”的方式非常灵活，其“原则”条款或与上位法的基本原则完全重合，或在与上位法的基本原则部分重合的同时又创制具体原则，或在上位法无基本原则时创制具体原则。〔35〕参见何家华、高頔：《经济特区立法变通权的变通之道——以深圳市变通类立法为样本的分析》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第2 期，第63-64 页。在自治法规中，立法变通最多体现在对《婚姻法》中结婚年龄及结婚禁忌所作的规定，它们大多根据民族自治地方流行早婚习俗的特点变通了结婚的最低年龄，但对婚姻自由、一夫一妻等婚姻法的基本原则没有变通。〔36〕参见徐爽：《变通立法的“变”与“通”——基于74 件民族自治地方变通立法文件的实证分析》，载《政法论坛》2021 年第4 期，第171 页。这些都为浦东新区法规提供了参考，许多法律、行政法规的基本原则体现了宪法精神，遵循这些原则也是遵循宪法规定的应有之义。

（三）引领区改革创新实践需要的立法目的限制

变通立法必须受目的限制。在耶林看来，“目的是整个法的创造者”。〔37〕［德］伯恩•魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013 年版，第233 页。目的创造法律，法律归依目的。在对《授权决定》的分析中，人们往往只注重第1 条对授权制定浦东新区法规和第2 条对备案说明的规定，而忽略对立法目的的规定。事实上，在短短的《授权决定》中，立法目的也占了相当篇幅，第1 条和第2 条的规定最终是“为建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。”必须明确，浦东新区法规的制定需要“根据浦东改革创新实践需要”，为引领区建设服务。

立法目的为变通立法提供实质正当性。变通在目的上的正当性或许可以概括为内生性和外生性两个方面。内生性方面，由于上位法的一般性和普遍性，难以照顾到地方的特殊需求，因而需要允许地方根据自身特点，因地制宜进行变通。公平是照顾到内生差异性的公平，而非千篇一律、“一刀切”的公平，在罗尔斯的正义理论中，差别原则作为正义原则的重要组成部分，排除了自然禀赋和社会环境在利益分配中的影响。〔38〕参见［美］约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2001 年版，第69-133 页。外生性方面，由于全国性改革开放进入深水区，需要允许某些地方在中央的统筹规划下，有计划有步骤地实现试点突破，进而为全国性的高水平改革开放积累经验、提供引领。外生性立足地方、面向全国，带着特殊使命，承担着作为引领区的责任。可以看到，自治法规的变通正当性基于内生性，而浦东新区法规、经济特区法规、海南自贸港法规基于内生性与外生性的结合，并且侧重于外生性。

地方不能在授权立法目的和改革创新实践需要之外滥用变通权，不能以地方保护为目的，使社会主义现代化引领区变质为制度特权区。立法目的呈现深浅的层次结构，或者说立法存在由近及远的目的链条。“立法目的条款是立法者开宗明义以‘为了’或‘为’为标识语，用规范化的语句专门用来表述整个法律文本之目的的特定法条形式，与立法目的是形式与内容的关系。”〔39〕刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013 年第3 期，第48 页。已制定浦东新区法规的立法目的在于优化营商环境、构建国际知识产权保护高地、促进张江生物医药产业创新高地建设、助力上海国际消费中心城市建设、打造上海国际绿色金融枢纽、推动上海国际文物艺术品交易中心建设，其最终目的都指向打造社会主义现代化建设引领区。

（四）在浦东新区实施的空间限制

变通立法受空间限制。在法律实证主义者看来，没有法律不受空间限制，法律的效力只限于某个特定空间范围。“既然规范调整人的行为，而人的行为是在时间和空间中发生的，那么，规范也就对一定时间和一定空间是有效力的。”〔40〕［奥］汉斯•凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013 年版，第81 页。在人类学家吉尔兹看来，法律本身就是一种“地方性知识”，而地方性知识是在特定的情境中生成并得到辩护的。于浦东新区法规而言，这一特定情境与其说是地理意义上的“浦东新区”，不如说是“引领区”的定位，空间设定与立法目的具有内在关联。浦东新区成为新时代的“试验田”，浦东新区法规进可升为适用于上海、全国的法律法规，退可回到变通前的法律法规。这种“试验性”契合了地方性知识的“地方性”——地方性并未给知识的构造与辩护框定界限，相反，它为知识的流通、运用和交叉开启了广阔的空间，地方性同时也意味着开放性，地方性知识的一个重要特征是，它始终是未完成的、有待于完成的、或者正在完成中的工作。〔41〕参见盛晓明：《地方性知识的构造》，载《哲学研究》2000 年第12 期，第43 页。

《授权决定》规定浦东新区法规“在浦东新区实施”，然而，在实践操作中“在浦东新区实施”并非如其字面那样简单，需要根据不同情况作出解释。例如，关于企业破产的法规从原征求意见稿的“住所地位于浦东新区”到正式稿的“在浦东新区办理破产以及相关的管理、保障活动”，意味着管辖原则从“住所地主义”变为了“主要利益中心主义”，扩大了适用范围。相较而言，“一业一证”改革和市场主体退出两部法规明确规定适用于“注册登记”在浦东新区的市场主体。然而，注册登记在浦东新区的市场主体不可能只在浦东新区活动，否则就丧失了新时代赋予浦东的龙头辐射作用与浦东作为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接的作用。“一业一证”改革法规第7 条规定“各有关国家机关应当对行业综合许可证的效力予以认可”，承接的是国务院规定“上海市浦东新区颁发的行业综合许可证在全国范围合法有效。”〔42〕《国务院关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》（国函〔2020〕155 号）。这说明，国务院希望各有关国家机关不仅要在浦东新区内认可行业综合许可证的效力，也要在浦东新区外认可其效力。由于市场活动具有扩张的性质，会使浦东新区空间内外产生较多的联系，因而，空间效力也会有某种程度的溢出。相较于市场活动不可避免的溢出效应，城市非现场执法管理活动附着于特定地面，具有严格的空间限制。总之，浦东新区法规有意识地使用“属人”“属地”等多种“客观连结点”，既依法确保了法规的适用范围限定在浦东新区，又促成了其实际效力向外作必要而有限度的延伸。

（五）备案说明程序增加了论证负担

变通立法受备案说明程序限制。《授权决定》规定浦东新区法规应当依照《立法法》的有关规定分别报全国人大常委会和国务院备案，报备时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。这里没有规定对变通的哪些情况进行说明。2019 年通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《办法》）规定，自治法规和经济特区法规报送备案时应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况，具体包括“内容、依据、理由”等。浦东新区法规“比照经济特区法规”，备案说明也应包括“内容、依据、理由”等。备案说明不仅要说明变通的对象、内容，还要说明变通的依据、理由，换言之，不仅要描述变通的事实，还要论证变通的合法性与正当性。

对上海市人大及其常委会而言，备案说明程序增加了浦东新区法规变通立法的论证负担。备案说明程序虽然并不影响浦东新区法规的生效，但是它负担起立法论证的重任，以备回应合法性、合宪性、合理性等方面的质疑，也保持了中央对地方立法、授权机关对授权立法的监督态势。对全国人大常委会和国务院来说，备案说明程序提供了沟通交流和审查监督的渠道。关于备案与审查的关系，实践工作中还存在争议：〔43〕参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015 年版，第305 页。在一种被动的立法监督观点下，备案就是“存档备查”，备案不一定要审查；另一种相反的观点则认为凡备案就要审查，备案等同于主动审查。〔44〕参见周旺生：《立法学（第2 版）》，法律出版社2009 年版，第346 页。《办法》明确了依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等审查方式，并采取了“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。全国人大常委会依职权组织宪法和法律委员会和专门委员会对浦东新区法规进行主动审查，可以最大程度凝聚共识，避免违法违宪争议；同时，也不排除后续可能的被动审查。备案说明程序不是一个可有可无的走过场的程序，“程序是一种角色分配的体系。程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩。”〔45〕季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993 年第1 期，第6 页。

四、变通可能面临的风险及其应对

变通权是一把“双刃剑”，在为推动浦东高水平改革开放提供机遇的同时，也带来了风险和挑战。特别是在不同的发展阶段，变通的范围和程度与接受度也会存在很大的差异。要说明的是，“风险”本身即意味着，下文多是根据以往变通经验所进行的未雨绸缪的分析。

（一）超出变通限度，导致违法违宪

浦东新区法规可以突破法律、行政法规、部门规章的规定，但是突破的范围、程度、领域、底线等都没有规定。变通必须遵循的宪法规定以及法律和行政法规的“基本原则”也较为抽象和模糊，存在很大解释空间，这导致变通容易引发违法违宪争议。深圳特区的变通立法曾不乏争议，例如，1996 年《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》规定罚款上缴市财政以及高额罚款，被强烈质疑违反《行政处罚法》关于罚没款上缴国库的原则以及教育与惩罚相结合的原则；1999 年《深圳经济特区公证条例》对房地产转让、抵押、赠与等的强制公证的规定，被质疑违反1982 年国务院《公证暂行条例》确立的公证自愿原则，等等。总体来看，具有排除限制竞争、地方保护主义、部门保护主义、扩大行政处罚权等特点的变通立法较容易受到质疑，这为浦东新区法规提供了前车之鉴。

已制定浦东新区法规对行政许可法、著作权法、专利法、商标法、公司法、企业破产法、海关法、市场主体登记管理条例及其实施细则、医疗器械监督管理条例、化妆品监督管理条例、食品经营许可管理办法、药品注册管理办法等法律法规规章的具体规定作出了变通，暂时还未出现违法违宪的争议。〔46〕有学者认为《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》第7 条在对《行政处罚法》第41 条作变通时，删除了“应当经过法制和技术审核”内容，因而存在违法嫌疑。参见李德旺、叶必丰：《地方变通立法的法律界限与冲突解决》，载《社会科学》2022年第3 期，第89 页。本文认为，其第7 条第2 款明文规定了“电子技术监控设备的安装使用应当经过法制审核和技术审核”，这一质疑缺乏根据。实践中，浦东新区法规的制定非常注意不触及国家事权，并遵循先易后难的思路，避免在一开始就陷入违法违宪的争议漩涡。在法规制定过程中，上海市人大常委会积极与全国人大、国家各部委沟通，充分贯彻全过程人民民主，广泛凝聚共识，使得立法变通权的行使不是单方面的任意突破，而是对浦东立法变通共识的确认，以此推进国家赋予改革创新的使命任务。然而，只要有突破，就存在伴随突破的风险，重要的是如何做好突破与规制的平衡，使风险保持在可控的范围内。

（二）沦为立法放水，破坏法制统一

我国《宪法》第5 条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，违反法制统一原则的不当变通的具体表现，就是违反宪法规定以及法律和行政法规的基本原则。法制统一原则于国家和社会而言极其重要，“法莫如一而固”，法律的稳定性、体系性、权威性和可预期性等都建立在法制统一原则之上。变通可能导致与其他法律法规的冲突，可能使公众对国家法律的稳定期望落空，危及法律的权威性。习近平总书记指出：我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要，地方立法工作总体情况是好的，但有的地方也存在违背上位法规定、立法“放水”等问题，影响很不好。〔47〕参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期，第10 页。立法“放水”指的是地方立法主体通过包括但不限于缩减上位法执行范围、减缓上位法执行力度、抵消上位法执行效果、违法违规扩充或者缩减部门职权（责）等方式，“变通”执行中央决策部署，“架空”上位法规定的一种地方立法行为。〔48〕参见梁鹰：《备案审查视角下地方立法 “放水”问题探讨》，载《地方立法研究》2021 年第6 期，第55 页。地方立法“放水”是地方保护主义的一种新形式，其实质是地方立法机关违法，尤其是违反上位法的禁止性规定。立法“放水”和立法“变通”具有表面相似性，地方立法“放水”和立法“变通”都针对上位法或中央立法已有规定的情形而言。地方立法“放水”在本应贯彻实施上位法或中央立法已有规定之时，架空或改变已有规定；地方立法“变通”同样突破了已有规定。然而，不能将所有立法“变通”视为立法“放水”，如果把立法“放水”理解得过于宽泛，简单地将下位法与上位法不一致都视为“放水”，就会束缚地方立法的工作动力和创新热情。立法“放水”等于不当变通或违法变通，浦东新区法规的变通只要不超出限度，就不属于立法“放水”。

（三）造成一市两法，有悖平等原则

比照经济特区，浦东新区实际上也是“特区”，甚至享有比经济特区更大的“特权”。法律面前人人平等是现代法治国家的基本原则，特权现象违背平等原则，为现代法治国家所反对。变通立法造成全国性法律法规在不同地区的不一致、不平等，可能加剧不同地区经济社会发展的不平衡。变通立法权的行使需要警惕防止落入地方保护主义，需要明确“浦东是制度引领区，而不是制度特权区”。〔49〕参见罗培新：《浦东新区法规，如何守正创新，持法达变——兼与深圳特区立法实践相比较》，载微信公众号“中国法律评论”，2021 年6 月25 日。浦东引领区的先行先试是国家的先行先试，为全国性的深化改革积累经验，而不是通过立法特权将浦东固化为独此一家的特权区。在这个“试验”的过程中，国家需要不断调试和平衡客观上的不平等现象。浦东新区法规首先造成浦东新区与上海市其他区的不平等，长此以往就会出现与深圳特区同样的“一市两法”问题。“一市两法”问题指的是同一事项在同一行政区域内适用不同的法规所导致的，在行政管理、司法适用、公民权益保障等方面的不平等。2010年国务院批准深圳特区扩大到深圳全市，才终结了困扰深圳十多年的“一市两法”问题。处理浦东新区与上海市其他区、上海市与长三角其他省市、长三角省市与全国其他省市的政策不平等、发展不平衡问题，需要中央统筹协调，充分发挥浦东新区的“试验”作用和对长三角一体化发展的龙头辐射作用，适时推广积累的有益经验，由点及面，最终实现全国性高水平改革开放。

（四）法律位阶不明，司法适用困难

浦东新区法规的位阶存在争议，位阶高低决定了优先适用与否。学界关于授权立法的位阶可以概括为三种观点：其一，“代理说”，被授权机关代理授权机关立法，授权立法位阶同于授权机关所立之法。其二，“职权转移说”，授权立法位阶同于被授权机关所立之法。其三，介于授权机关所立之法与被授权机关所立之法之间。〔50〕参见陈伯礼：《授权立法的位阶探讨》，载《现代法学》1999 年第6 期，第51 页。那么相应地，按第一种观点，浦东新区法规的位阶同于全国人大常委会所立之法，即法律；〔51〕参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022 年第9 期，第28 页。按照第二种观点，浦东新区法规的位阶同于上海市人大及其常委会所立之法，即地方性法规；按照第三种观点，介于地方性法规与法律之间。笔者认为，浦东新区法规的位阶不能一概而论，需根据条文性质作区分，位阶理论归根结底要解决的是法条冲突适用的问题。已制定浦东新区法规既有运用一般地方立法权制定的条文（先行性立法、执行性立法），也有运用变通权制定的条文（变通性立法），前者的位阶与一般地方性法规等同，后者的位阶则与变通对象等同。〔52〕参见崔文俊：《论经济特区法规的位阶》，载《学术交流》2019 年第6 期，第72 页。

从理论上说，位阶与适用还有以下问题需要商榷：其一，浦东新区法规的名称与位阶不符。科学的法的名称应包含三要素：反映法的适用范围的要素、反映法的内容的要素、反映法的效力等级的要素，目前我国许多法的名称在表现法的效力等级上还存在明显弊病，各被授权主体根据授权所立的法，宜通称为“条例”。〔53〕参见周旺生：《立法学（第2 版）》，法律出版社2009 年版，第461、464 页。经济特区法规的名称一般也用“条例”。已制定15部法规的名称用了“规定”，主要是基于“小、快、灵”简易型立法的考虑，然而这容易引起位阶上的误解。其二，《授权决定》本身的位阶问题。《授权决定》不属于狭义的法律，其制定程序不如立法程序那般严格，其效力应当低于宪法、法律以及立法解释，但高于行政法规、地方性法规和规章。〔54〕参见秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化》，载《广东社会科学》2017 年第6 期，第219 页。根据《授权决定》，浦东新区法规可以变通法律、行政法规、部门规章，那么这里隐藏的一个问题是，比“法律”位阶低的《授权决定》能否授权浦东新区法规变通“法律”？为增加授权立法的权威性和稳定性，建议将浦东新区法规的授权依据上升为法律，或将浦东新区法规写入《立法法》，〔55〕2023 年《立法法》修改，第84 条规定“上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。”追认了《授权决定》的合法性，解决了这个问题。或将省级人大及其常委会作为被授权主体写入《立法法》。〔56〕参见王春业：《论我国立法被授权主体的扩容——以授权上海制定浦东新区法规为例》，载《政治与法律》2022 年9 期，第26 页。其三，即便从理论的角度确定了浦东新区法规的位阶，从经济特区法规的司法适用经验来看，法院并不一定根据确定的位阶来适用。案例研究表明，总体上经济特区法院并未将经济特区法规置于特殊的优越地位，实践中真正左右法院司法推理的规范仍然是法律、司法解释、行政法规和地方性法规。对于争议较大的案件，法院往往回归一般法律规范中的原理性条款，法院在经济特区法规的司法适用上趋于保守。〔57〕参见屠凯：《司法判决中的经济特区法规与法制统一》，载《当代法学》2017 年第2 期，第30 页。因此，亟须确定浦东新区法规的司法适用规则，统一法院对浦东新区法规优先适用的认识。

（五）浦东新区法规如何用足用好变通权

“用足”注重立法从量到质的提升，是要充分发挥立法变通权的突破性、创新性进而引领和带动特定经济区域开拓创新；“用好”注重立法变通的限度，要求立法变通权必须在合宪合法范围内有效发挥其功能；“用足用好”组合起来使得权力效能最大化。〔58〕参见周叶中、周鸿雁：《我国经济特区立法变通权的规范审视》，载《荆楚法学》2022 年第3 期，第112-113 页。“用足用好”之于地方行使变通权，既是鼓励，又是要求，还是限制和规范。“用足”立法变通权意味着不能少用、不用，授权立法承载着中央对引领区“大胆试、大胆闯、自主改”的厚望，受权主体需要积极主动地行使该权力，不能敷衍塞责，更不能束之高阁。“用好”立法变通权意味着不能滥用，一方面，地方需要根据具体事项，有选择地运用执行性立法、自主性立法、先行性立法和变通性立法，打好组合拳；另一方面，变通权的行使必须以改革创新的立法目的为范导，遵循宪法、法律和行政法规的基本原则，做好论证评估和备案说明，尤其注意不能沦为立法“放水”。用足用好变通权的具体途径包括但不限于：

第一，借鉴外部经验，类比变通先例。浦东引领区的建设需要借鉴国内外办特区和新区的有益经验。浦东新区法规是地方性法规家族的新成员，与其他成员具有“家族相似性”。自治法规、经济特区法规变通立法的经验也为浦东新区法规积累了“先例”。浦东新区法规在变通的事项、范围和程度等不能确定时，可以与自治法规、经济特区法规、海南自贸港法规作类比，或可采用“举轻以明重”或“举重以明轻”的“当然论证”。〔59〕参见郑毅：《设区的市级地方立法权的改革与实施》，法律出版社2020 年版，第149-153 页。变通事项、范围和程度主要受到授权依据和授权目的的限制。从领域或范围来看，自治法规可以对民事制度、刑事制度、政治制度（如选举）等作出变通，现行有效的变通立法涉及婚姻、收养、继承、民事诉讼、计划生育、遗产保护、禁毒、动物防疫、野生动物保护、土地管理、义务教育、草原、选举、森林、妇女权益保障、水土保持、旅游管理、国有土地使用等。〔60〕参见张殿军、王静：《我国民族区域自治地方变通立法实证分析》，载《创新》2010 年第6 期，第91 页。经济特区法规和浦东新区法规承载了国家对改革创新的期待，主要针对经济领域，然而经济体制改革必然牵涉政治、社会等其他领域。现实中经济特区法规变通的范围就涉及政治、经济、社会、文化和生态各个领域，变通程度也强弱不一，有的还对行政法规的原则进行了变通。〔61〕参见肖明新：《经济特区法规制度的法治理论意义》，载《深圳社会科学》2020 年第5 期，第109 页。浦东新区法规与经济特区法规最具可比性，由于其承载高水平改革开放中“挑最重的担子、啃最硬的骨头”的历史任务，其变通权限理应较之经济特区法规更宽。

第二，征集内部需求，发挥浦东优势。中央将浦东选为新时代的“试验田”和“窗口”，除了考虑到经济特区渐呈创新疲软、立法受挫外，也由于浦东自身在基础设施、金融环境、外贸条件、国际航运条件、人才资源、研发实力、产业发展、园区发展和体制方面具有优势。〔62〕参见杨洪涛、刘亮：《浦东新区开发开放政策及竞争优势演变分析》，载《华东经济管理》2012 年第9 期，第1 页。自2013 年上海自贸区成立以来，浦东坚持以制度创新为核心，聚焦投资、贸易、金融等领域，形成了一批与国际通行规则接轨的制度。2019 年上海自贸区临港新片区正式成立，新片区的改革、开放和创新力度前所未有。浦东通过引进全球最先进、最前沿的技术、产业、人才等要素，对标全球最高标准、最好水平，拉开了新一轮高水平对外开放的序幕。浦东新区立法不仅需要巩固已有成果，将自贸区、新片区改革创新已经取得的成功经验固定下来并推行；而且需要搭建法律理论界和实务界的合作平台与机制，将先进的、可行的研究成果转化为制度实践，满足进一步的改革创新需要。总之，浦东新区立法需要发扬新区优势，调动地方积极性，广泛征集新区政府和公众的立法变通需求，梳理并突破禁锢改革创新实践的上位法和中央立法的规定。浦东具有深圳等经济特区所不具备的政治优势、区位优势、发展优势、期待优势，浦东变通立法权的行使空间和力度，特别是抗风险能力，要高于深圳等经济特区。

第三，遵循“先易后难”，进行分级“试”和“闯”。为了避免引领区立法在一开始就陷入违法违宪质疑的漩涡，立法突破需要遵循“先易后难”的思路，不断探索变通的事项、范围、程度和边界。而且，可对变通进行分级“试”和“闯”，属于“利益”层面的坚决变、属于“观念”层面的坚决改、属于“禁忌”层面的坚决突破、属于“红线”层面的坚决恪守。探索制定“负面清单”，以“负面清单”形式明确变通的边界并经法定程序予以确认，可能是更加务实的方式。

第四，加强评估论证，凝聚变通共识。《授权决定》要求浦东新区法规报送备案时说明变通情况，不能只看作对变通情况的简单说明，还要陈述合法性、合宪性、合目的性等方面的理由。变通立法的评估与论证既需要人大、政府、智库等各部门的通力合作，也需要政治学、法学、经济学等各学科的通力合作。浦东新区法规在立法过程中需要与全国人大、国务院各部委等保持密切沟通，广泛凝聚共识。《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》的制定就积累了“纵向联动、横向协同”的成功经验，国家、市、区的知识产权局上下通力合作，实现了中央与地方意见的高度统一，值得推广。

五、结语

新时代浦东新区接力经济特区成为改革开放的开路先锋和社会主义现代化建设的排头兵，浦东新区法规为“3.0 版改革”和引领区建设提供了法治保障。浦东新区法规的生命在于“持法达变”，也面临着超出变通限度导致违法违宪、破坏法制统一沦为立法放水、有悖平等原则造成一市两法、法律位阶不明司法适用困难等风险和挑战。然而，没有争议的变通不是真正的变通，也不符合“两个大胆”（大胆试、大胆闯）和“两个最”（挑最重的担子、啃最硬的骨头）的要求。实际上，试验立法的性质决定了变通的范围和程度很难事先确定，需交由央地互动的实践理性来决定。浦东新区法规要敢于变、善于变，不仅要在经济金融领域大胆变通立法，在社会治理、城市管理等领域也要敢于变通，对于客观上存在且将长期存在的一些社会热点话题，可率先作出探索。用足、用好立法变通权需要积极主动地借鉴外部经验、类比变通先例，征集内部需求、发挥浦东优势，遵循“先易后难”、进行分级“试”“闯”，强化评估论证、凝聚变通共识。正如邓小平同志所说：“要克服一个怕字，要有勇气。什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败也不要紧。希望上海人民思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点。”〔63〕邓小平：《邓小平文选（第3 卷）》，人民出版社1993 年版，第367 页。

党的第三个历史决议也指出：实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，改革只有进行时、没有完成时，必须以更大的政治勇气和智慧推进全面深化改革，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，注重改革关联性，真枪真刀推进改革，有效破除体制机制弊端。立法变通权是浦东引领区建设中破除各方面体制机制弊端的利器，上海要用实际行动成为高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例，更好地传递中国理念、展现中国精神、践行中国道路。