王瑞雪

［摘 要］随着中国特色社会主义市场经济体制的建立与“单位制”的瓦解，基层社区流动性、异质性的增强，社区居民的需求与矛盾日益增加，传统的以政府为单一主体的社区治理模式难以为继。通过分析上海市C区Z街道既有多层住宅加装电梯的实践，发现Z街道电梯的成功加装离不开党建、社区居民、社会组织、政府部门等多主体的共同作用，进而从多中心治理视角出发，构建多元主体共治的社区治理模式。

［关键词］多中心治理；社区治理；加装电梯

［中图分类号］F28文献标志码：A

1 问题的提出

基层社会治理是国家治理体系中不可或缺的重要部分，也是能让基层群众真切感受到国家治理效果的重要一环。基层社区作为社会治理的基本单元，其建设与发展状态直接关系到社会和谐与国家政权的稳固。随着“单位制”的瓦解，基层社区更具有流动性、多元性与开放性，使政府传统的“大包大揽”式管理面临着严峻的挑战。如何对社区开展有效的治理，成为一个亟待解决的现实问题。党的十九届四中全会应当完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[1]的社会治理体系，在国家层面为新时代完善多元主体参与社会治理的途径提供了根本遵循和科學指引。多元主体共治似乎为社区治理找到了出路。

2 多元主体参与社区治理的内在逻辑：多中心治理理论

2.1 多中心治理理论

“多中心”的概念最早是由英国学者迈克尔·博兰尼提出的，并在《自由的逻辑》一书中对“多中心”进行了深入的探讨，他认为只有多中心任务的调整配合才能产生社会秩序的“自发秩序”[2]。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆以迈克尔·博兰尼的研究为基础，将“多中心”引入公共管理的领域，构建了多中心治理理论体系。多中心治理理论反对通过集权垄断政治治理，主张打破政府单一决策治理的局面，鼓励除政府之外的主体作为决策中心，明确自身定位，发挥各自优势，从而实现公共事务的共同治理。多中心治理有以下几个特征：第一，治理主体的多元化；第二，治理结构网格化。各中心在特定场域自由平等地对话，表达自身的观点与利益[3]；第三，公共利益最大化；第四，治理方式正式化，各主体基于既定规则进行协商合作。

2.2 多中心治理理论与社区治理的契合

多中心治理理论得到越来越多国内学者的认可，20世纪90年代以来，我国学者开始将多中心治理理论与社区治理相结合，并进行实证研究。

2.2.1 多中心治理理论为居民参与社区治理提供平台

社区是城市居民生活的基本单元，居民是社区的主体。社区自治的基础是社区居民形成的集体选择，社区内部自治组织更贴近基层群众，了解居民实际需求，多中心治理理论及其治理模式的构建为社区居民参与社区事务提供了平台，社区居民通过集体决策决定社区事务，并对治理过程进行管理和监督。

2.2.2 多中心治理理论为社区公共服务提供保障

在传统模式中，政府作为单一主体供给社区公共服务，易产生供给低效、供需不均、准对性差等问题。多中心治理理论以公共利益最大化和满足社区居民多样化需求为目标，主张由多元主体在既定规则的框架内进行协商合作，发挥各自优势，以实现社区公共服务的高效供给。

2.2.3 多中心治理理论为培育公共精神奠定基础

与传统单位制熟人社会相比，城市社区邻里关系陷入了“陌生化”困境与信任危机，必然会阻碍社区公共精神的培养。多中心治理理论推动多元主体为实现同一目标在网格化的治理结构中协商合作，在此过程中增强集体参与意识，构建信任关系，培养公共精神，实现资本积累。

3 上海市C区Z街道既有多层住宅加装电梯的实践

2019年上海市提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，C区Z街道以社区居民的需求为导向，成立了全市唯一一个区级既有多层住宅加装电梯服务中心，坚持以党建引领、政府支持、社区自治、专业支持的多元主体治理模式推动既有多层住宅加装电梯。

3.1 以党建为引领，凝聚各方共识

C区Z街道党工委紧跟中央与市委主题教育的部署要求与工作步伐，以党建为引领，把群众观点、群众路线深深地根植在思想中，落实在行动上。将既有多层住宅加装电梯实践与推进“我为群众办实事”和开展党史学习教育紧密结合，不断深化党的群众工作方法。加梯工作的本质是群众工作，在加梯过程中往往会产生居民意见难统一、邻里纠纷难协调、各方利益难平衡、加梯资金难筹措、申请流程难审批等难题，Z街道居民区党支部一方面从社区内部出发，引导培育自治组织，为居民协商搭建平台；一方面坚持“电梯在哪里，支部就建在哪里”的原则，充分发挥党的组织优势，依靠“从党支部——党小组——楼组长——广大居民”工作脉络，充分发挥居民区党支部总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党的政治优势、组织优势与群众工作优势转化为治理优势，共圆加梯梦。

3.2 以专业为支撑，鼓励社会参与

2016年Z街道S小区第一部电梯的成功加装，使社区居民加装电梯的咨询量陡然增加，为了更好地满足居民需求，Z街道重点扶持培育了H社会组织，它拥有出色的专业技术团队和丰富的各方资源，为居民加装电梯过程提供政策解读、答疑解惑、可行性调研、立项代理、现场勘探等全方位咨询与全过程服务。H社会组织还承担了C区既有多层住宅加装电梯服务中心的运营工作。加梯中心采取“一门式服务、全流程陪伴、社会化运作、专业化支撑”的服务模式，具体有六项服务内容：相关政策宣传咨询、加梯过程帮办代办、常见设计方案展示、居民普遍问题解答、提供协商交流平台、自治组织培训赋能。将社区治理主体及其拥有的资源吸引汇聚到加梯服务中心，实现社会资本的积累，促进多元主体的良性互动。

3.3 发挥自治力量，激发内生动力

加装电梯从本质上来说是居民自主行为，从意向提出、意见征询再到集资、选定方案等阶段都由社区居民自治自理。Z街道成功加装的第一部电梯就是由居民自治完成的。Z街道S小区21号楼电梯的成功加装，让小区里不少楼组动了心。由居民区党支部主动牵线，以社区加梯能人为引路人成立了“加装电梯自治联盟”，为小区有意向加装电梯的居民答疑解惑，指明方向；并推动各楼栋组建“加梯三人自治小组”，从征询、立项、审批、设计、公示，再到施工、竣工，自治三人组成员围绕加梯工作筑牢主阵地，切切实实发挥协调联动的作用。在电梯加装后，社区党委和居委通过“民事、民议、民决”的方式，组织业主代表、物业等主体针对电梯安全、卫生维护、保养维修等事宜进行商议，草拟各项规定与公约，建立和谐文明的邻里关系。老小区每一台成功安装电梯的背后，都凝聚着小区居民自治成果。

3.4 加强正面引导，提供各方支持

加装电梯属于居民自治工作，但加装电梯是一个复杂的过程，诸多环节都需要政府部门的引导与支持。针对社区居民日益增多的加梯需求，按照政府引导、社会力量参与的模式，Z街道办着力培育孵化专业化的社会组织——H，为居民加装电梯过程提供全方位咨询、零距离服务。长期以来政府十分重视养老民生，也非常鼓励既有多层住宅加装电梯，为此上海市政府在政策上为其提供支持，印发了《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯的若干意见》《关于调整本市既有多层住宅加装电梯业主表决比例的通知》《关于进一步明确本市既有多层住宅加装电梯审批管理等要求的通知》等一系列指导文件。同时，在经济上政府也给予一定补贴。市级和区级财政总共补贴加装电梯项目费用总额的40%，最高不超过28万。区财政局积极与预算部门和上级部门积极沟通，加快资金的申请与批复。C区行政服务中心还设立了上海首个既有多层住宅加装电梯的“综合受理窗口”，通过各职能部门联合审核的方式，优化审批流程，提升政府服务效能。

4 构建多元主体共治的社区治理模式

4.1 多元主体共治的社区治理模式

基于多中心治理理論对上海市C区Z街道既有多层住宅加装电梯实践的分析，可以构建出多元主体共治的社区有效治理模式。在多中心治理理论的框架下，社区治理应当建立多元主体联动机制。以党建为引领、以居民需求为依托、以居民自治为突破口，推进政府的职能转变，不断下移治理重心，提高政府培育孵化社会组织的能力，推进社会组织品牌化建设，释放社会活力，在联结互动的过程中不断夯实基层治理基础。

4.2 多元主体共治的策略

4.2.1 党建引领

2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确了党建引领社会的政策目标[4]。首先，党建引领已经成为社区治理的显著特征，多中心治理也是当前社区治理理论和实践领域中普遍认同的概念，多元化、复杂化的主体在参与社区治理的过程中可能会出现离散与冲突，因此，基层党组织应当坚持政治引领，对多元主体的治理目标、价值观念、利益趋向等进行有效整合，为基层社区治理提供向心力与凝聚力；其次，在社区治理中，党的组织力来源于党支部的建设[5]，党支部要不断下沉，发挥其组织引领作用，以点带面、点面结合，激励社区居民、政府、私人部门、社会组织等主体有序参与；第三，充分发挥基层党组织的服务功能，不断畅通群众沟通渠道，发挥网格党支部的作用，了解群众实际诉求，解决群众急难愁盼，保持党同人民群众的血肉联系，提高服务能力。

4.2.2 政府扶持

在多元主体共治的社区治理模式中，政府要积极转变观念并优化职能，将治理重心放在提高治理能力与治理体系现代化上，扮演好服务者的角色，“有所为、有所不为”[6]。构建自治化的社区管理组织体系，充分尊重社区自治权，建立并完善维护群众利益机制与矛盾纠纷调解机制，注重保障并解决民生问题。加大社区建设的资金投入力度，夯实社区自治的物质基础。同时，政府应当提高培育孵化社会组织的能力，针对具有专业性的社区项目或公共事务，政府可以通过购买服务的方式将其转移给社会组织，释放社会力量，满足社区居民多元化的需求。在创新服务机制方面，政府部门可以通过“协同政务”的方式简化行政程序，提高办事效率，协调各部门利益，进一步推进行政管理改革。

4.2.3 居民自治

社区是国家治理体系与治理能力现代化的基层阵地与“神经末梢”，社区作为基层治理的微观单位，居民的主体地位日益凸显，这就要求政府在完善社区公共服务的同时，还应当引导社区居民在国家法规政策的框架内积极参与、有效协商社区公共事务。在党支部和街道办的指导与支持下，居委会和党小组积极挖掘社区自治骨干，凝聚社区自治合力，组建社区自治组织，以点带面、点面结合，从而化解民间纠纷、培育基层民主、增进邻里关系、凝聚社会共识、维护和谐秩序，构建社区治理新格局。

4.2.4 社会组织参与

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。社会组织在社区中具有相对独立性，具有自我管理、自我组织与自我运作的功能。作为具有群众性的自治组织，要紧贴居民生活，要以群众需求为导向，要做社区居民与外界沟通的桥梁，为社区治理提供协商交流平台，将治理过程中所需的社会资源汇聚到社区场域中，实现社会资本的积累；社会组织以其自身的专业能力能够培训赋能社区的自治组织，在参与社会治理与提供社会服务的过程中，提高社区服务的精准化和精细化，进而完善社区治理结构。

5 结论

社区治理是基层社会治理的重要一环，基层社会治理是国家治理的重要基石。因此，构建合理的社区治理主体关系是十分必要的。本研究从多中心治理理论的视角出发，深入分析上海市C区Z街道既有多层住宅加装电梯实践中的主体及其行为，发现参与社区治理的主体呈现多元化特征。充分发挥党委在社区治理中的统筹协调作用，政府治理重心不断下移，加快职能的转变，提高孵化培育社会组织的能力，激发社会的创造力与活力。尊重居民意愿，聚焦社区问题，引导居民自治共管，不断激发社区居民在基层治理机制中的内驱动力，最终实现社区治理实践中的多元主体共治，提高社区治理科学化、民主化水平。

参考文献

［1］中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（001）.

［2］迈克尔．博兰尼.自由的逻辑[M ]．冯银江，李雪茹，译．长春：吉林人民出版社，2002：20-33.

［3］王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2009，11（S2）：35-37.

［4］彭勃，杜力.“超行政治理”：党建引领的基层治理逻辑与工作路径[J].理论与改革，2022（1）：59.

［5］王智强，何旺旺.城市社区互动式治理：运作机理、现实困境与实现路径[J].西安财经大学学报，2022，35（05）：98-107.

［6］彭宗峰.政府、社会与居民良性互动的社区治理何以可能——一个基于内卷理论重释的理解框架[J].求实，2022（04）：55-68，111.