高阳

摘 要：本文以1996年和2021年两版《流动人员人事档案管理服务规定》为依据，运用文本比较的方法从外在形式和详细内容两个方面出发，对新规定进行思考和解读，从总则、管理服务机构及职责、档案日常管理、接收与转递、服务与利用等方面进行详细分析，在流动人员档案整理标准、人事档案知情权、从业人员要求等方面提出了一些优化建议。

关键词：流动人员；人事档案；档案服务

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.060

2021年12月29日，中共中央组织部、人力资源社会保障部等5部门联合印发《流动人员人事档案管理服务规定》，以服务为灵魂，从服务机构名称及职责、服务内容及管理经费保障、服务制度和纪律等方面进行了详细的阐述，宏观与微观相结合、多角度全方位予以规范，为新时期流动人员人事档案管理工作指明了方向，符合民心民意，顺应社会发展潮流，意义重大。人事档案在社会发展中的作用日益加大，在干部选、任、用工作中发挥重要的依据作用，在确定和澄清个人有关问题方面发挥可靠的凭证作用，在人才开发工作中发挥准确的信息作用，同时在历史研究、撰写人物传记方面发挥珍贵的史料作用。建立有序的人事档案管理与利用服务体系才能确保人事档案信息资源的精准科学利用，发挥档案信息的内在价值。

1 新旧文本外在形式比较

1.1 文件名称

与1996版规定相比，2021版《流动人员人事档案管理服务规定》标题突出了“服务”二字。经济发展与人才流动加快，人事档案的利用需求逐渐增加，对流动人员的人事档案、社保记录、党员身份等进行规范管理，完善服务信息系统与服务平台设计，提升便民化水平，解决流动人员职业发展的后顾之忧是大势所趋、人心所向。

1.2 发布单位

1996版发布单位是中共中央组织部和人事部，2021版发布单位是中共中央组织部、人力资源社会保障部、财政部、国家邮政局、国家档案局，增加财政部是为保证流动人员人事档案管理服务相关经费支出，增加国家邮政局是为确保流动人员人事档案安全转递，增加国家档案局是为强调流动人员人事档案的档案属性，实现专业化管理。

1.3 主体结构

1996版共七章，2021版精简为六章，除总则、附则、纪律和监督外，主体章节标题略有改动，在管理服务机构章节，标题增加了“职责”二字，明确了服务内容；“日常管理”被列为单独一章，含材料归档、档案保管、信息化建设等内容，提出了流动人员人事档案从严、规范、高质量管理的要求；“利用”改为“服务利用”，通过开展服务宣传、拓展服务内容、建立服务制度等不断提升流动人员人事档案利用服务水平。

1.4 条目与字数

1996版文本共22条，2356字；2021版文本33条，4941字。除增加信息化建设、管理及服务费用规定等新内容，档案接收、材料归档、利用审批流程、工作纪律等方面规定更加详细，以问题为导向，文件的实践操作性和现实指导意义显著增加。

2 新旧文本具体内容比较

2.1 总则

（1）增加定义和定位，有利于提升社会各界对人事档案重要性的认识。

“流动人员人事档案是反映流动人员政治面貌、道德品行、学习工作经历、专业素养、工作实绩、遵纪守法以及家庭状况、社会关系等情况的历史记录材料。”人事档案是真实的历史记录，是个人综合素质方面的评价和反应，是国家选任、聘用、录用人才的重要依据和参考。人事档案也与个人利益密切相关，“身份认定、工龄计算、职称评审、办理保险、退休审批”等都需要人事档案记录为凭证。流动人员人事档案因其流动性特点需要更加规范认真管理，维护人事档案记录的连贯性，以促进人才在各个不同单位的流动，在不同行业做出贡献。

（2）明确范围和主管部门，有利于实现全行业人员人事档案规范管理。

不同类型人员档案管理方式不同，适应不同的管理规定，科学界定范围是实现管理目标的前提。人事档案无单位接收，滞留在自己手中形成“死档”从而失去利用价值，或者交由没有资质的人事档案管理单位保管造成档案遗失的现象数见不鲜。新规定关于流动人员人事档案的范围最突出的表述是“非公有制经济组织和社会组织聘用人员的人事档案，自由职业或灵活就业人员的人事档案”，基本上涵盖了除党政机关事业团体等具有人事权的单位的其他所有人员，同时新规定明确流动人员人事档案主管部门为政府人力资源社会保障部门，如此对社会有贡献的各类人员的人事档案都能得以规范管理，留存历史记录，确立国家信用体系，积累档案财富，维护社会稳定。

2.2 管理服务机构和职责

（1）拓宽服务内容。

增加出具证明和党员组织关系结转服务，充分考虑当下人事档案的利用需求，比如因出国、财产继承、落户需以档案记录为支撑出具出生证明、亲属关系证明、婚姻证明、学历学位证明等。近年来组织部门不断加强党员规范管理，从严从细做好党员身份核查认定工作，但是党员材料与组织关系异地存放状况越来越多，组织关系在社区党委，档案存放在人才服务机构，党委要求借出党员材料导致人事档案不齐全，这一条规定理顺了关系。

（2）取消服务费用。

第8条规定“档案管理服务机构不得收取档案保管费、查阅费、证明费、转递费等名目的费用。”第9条明确了档案管理及服务经费来源“列入本级财政预算”，第29条“严禁以流动人员人事档案为载体的捆绑收费、隐形收费”，第30条“将违规保管流动人员人事档案、违规收取管理服务费等行为納入人力资源市场秩序日常监管范围，完善举报投诉查处机制。”此前1996版规定“人才流动服务机构应本着‘服务为主，适当收费’的原则，按照有关规定收取服务费。”档案管理费、服务费已经成为历史，陆续有多个文件出台禁止收费且力度不断加大，取消服务费用可有效避免死档、弃档现象发生，减轻企业和个人负担。

2.3 档案日常管理

（1）内容建设更规范。

明确个人与集体账户两种存档方式、材料归档范围及归档时间。“建立符合流动人员职业发展特点的档案材料收集制度”，切实把好“入口关”，个人增强档案意识，单位增强责任意识，确保形成的材料及时装入本人档案，对建立高质量的人事档案资源体系提供了制度保障。流动人员人事档案材料收集工作应注意与干部人事档案的区别，着重收集工资调整、职业资格鉴定、发明专利、岗位培训及继续教育、学历学位、专业技能、工作实绩、养老保险缴纳等材料。细化归档材料的审核登记制度，合理划定归档材料范围，确保档案材料完整、准确、鲜活、及时且分类整理有序规范，档案信息查全率、查准率高，可利用档案解决用户现实问题，档案意识增强，档案工作良性发展。反之，内容陈旧、单薄、空洞，长期没有补充新材料，导致功能退化，档案工作不被重视。

（2）数字化和信息化引关注。

流动人员人事档案服务机构在档案数字化工作方面受主客观条件限制推进缓慢、发展尚不平衡，仅少部分单位如北京市海淀区人力资源公共服务中心实现了人事档案的全面电子化。文件的颁发有利于推进人事档案内容数字化工作，值得注意的是，人事档案材料是不断变化的，具有动态性，在已有材料数字化的情况下，还要不断做好新增材料的数字化，才能准确完整的体现流动人员的发展状况。2018年11月6日，人力资源社会保障部办公厅颁发《关于加快推进流动人员人事档案信息化建设的指导意见》，规定“按照‘数据向上集中、服务向下延伸、信息全国共享’的原则，推进省级集中的流动人员人事档案管理服务信息系统与全国流动人员人事档案管理服务运行平台对接。”新规定对流动人员人事档案信息化工作要求提升了高度，从国家层面进行顶层设计与开发，研发具备实用性、兼容性、可拓展性的高质量流动人员人事档案管理软件，采集全面准确的人事档案信息，向上集中到统一的数据中心，网络服务下伸延到基层平台，与就业失业、养老医疗等政务数据库联动，打破信息壁垒，形成流动人员人事档案科学管理体系，促进人事档案管理工作的智能化、高效化，持续提升人事档案利用服务水平。

2.4 档案接收、转递和服务利用

2.4.1 接收与转递环节更严格

（1）将接收与转递工作并列提及更合逻辑，一个单位转递，另一个单位接收，接收与转递同时发生。

（2）档案接收工作实行告知承诺制，揭开人事档案神秘面纱，加强材料审核甄别，确保核定流动人员“三龄两历”等重要信息的材料归档，避免日后因档案材料不齐全影响出生时间、参加工作时间判定进行影响退休利益。

（3）档案转递方式增加邮政特快专递。

（4）规定档案转递通知单回执应退回原管理服务机构或原工作单位，明确人事档案存档单位，避免权责不清，甚至丢失现象。

（5）新增流动人员死亡后人事档案移交问题，可减轻人才流动服务机构负担，有利于健全国家档案资源体系。

2.4.2 服务与利用机制更健全

（1）为满足工作需要同时确保档案安全，增加了档案借阅规定，按照审批——限时归还——核对环节进行操作。

（2）加强服务信息公开和政策宣传工作。以文字、漫画、微电影等形式在服务大厅、网站、微信公众号宣传服务指南、办事流程，人事档案内容、重要性、档案利用故事等，激发流动人员了解人事档案的意愿，提升对自己檔案的重视程度，熟悉人事政策，形成档案意识，营造良好工作环境。

（3）建立健全人事档案科学利用机制。充分挖掘人事档案的价值，加强档案利用效果与实例统计分析，把握利用规律，掌握用户需求，提高服务效能，为人事政策的制定提供科学参考。

3 优化建议

3.1 流动人员人事档案整理标准需明确

从笔者单位接收的流动人员人事档案来看，各地质量不一，参差不齐，省市级人才服务机构档案整理相对规范，市区县级较弱。档案分类以时间顺序为主、没有考虑内容重要程度，逻辑性差，著录不能反映材料内容，过多冗余材料。

建议设立示范单位，加强工作培训与标准化建设。参照干部人事档案材料主要内容和分类，遵循客观性、发展性、逻辑性、系统性原则，制定流动人员人事档案分类方案。鉴于流动人员人事档案可能是从干部人事档案转化而来，也会转化为干部人事档案，所以分类的差异不宜太大，可在干部人事档案分类的规定下进行简要分类，提高工作效率，避免重复劳动。目录是档案内容的纲目和查阅的索引，是提高查档效率的重要参考，目录的材料类号和类别名称需准确，材料名称需确切反映材料主要内容或性质特点。

3.2 个人人事档案知情权应得到尊重

第21条规定相关单位开展工作可查阅流动人员人事档案，但是禁止个人查阅本人档案，2018年新版《干部人事档案工作条例》已无类似表述，也有不少学者在进行人事档案知情权的探讨，例如罗月桂在《公权与私权的平衡：公民人事档案知情权充分实现的必要条件》中提到“修改以往忽视当事人知情权的有关规定，提高人事档案管理的透明度，使公民的信息知情权在人事档案管理制度中得到应有的体现。”

个人利用人事档案办理户口、退休、开具证明等民生需求在日益增长，因个人待遇问题需要从档案中取证，工

作人员如若查档不仔细告知没有，直接影响个人利益。笔者建议档案目录可给本人查阅，使个人对人事档案内容了然于胸，避免关键材料缺失，也可防止一些恶意失实材料入档案，维护人事档案的真实性和严肃性。查阅目录是提升人事档案亲和力，是宣传人事档案知识、增强档案意识的有效手段。人事档案中的保密材料很少，大多经本人签字的材料，比如干部履历表、学生登记表、审核认定表等应赋予个人知情权，建议考虑人事档案材料的敏感性，对开放内容进行合理判定及评估，对查档过程进行全面监督，确保档案材料安全。

3.3 人事档案从业人员需严格加强管理

文件规定核心岗位要求是党员且加强专业培训，但是没有提及职业资格认定、从业人员与管理档案数量比例问题。在《干部人事档案工作条例》中第十六条规定“每管理1000卷档案一般应当配备1名专职工作人员”，第十七条规定“应当选配政治素质好、专业能力强、作风正派的党员干部从事干部人事档案工作。”

人事档案管理是一项政策性和专业性很强的工作，管理工作水平高低、质量优劣一定程度上取决于档案工作者的以下四方面素质。

一是政治思维、大局意识，熟知人力资源和社会保障政策法法律法规，明确人事档案查借阅事由、手续、人员要求、注意事项及纪律，秉公办事，平衡与人事档案相关的各方面利益的碰撞。

二是专业思维、推敲意识，具备档案专业知识，掌握档案收集、整理、保管、保护的科学方法，不断完善优化档案管理的各项业务流程，尤其注意人事档案分类科学性和逻辑性原则。

三是系统思维、责任意识，人事档案数量巨大，在进行整理方法、分类标准、编号检索方案拟定时应做好全局规划，确保前后一致，避免重复劳动。档案材料的接收审核登记，档案目录的制作、档案的上架排列都要做到严谨、细致，对每卷人事档案认真负责、一丝不苟。

四是数据思维、服务意识，掌握计算机及数据库操作技能，实现人事档案内容电子化管理、办事流程网络化进行，积极探索文本识别、RFID、掌上媒体、大数据等新技术在人事档案管理工作中的应用，加强人事档案信息的抓取、分析、整合、提炼工作，变服务方式被动为主动，最大限度地开发人事档案的价值。若在人事档案中未能查到相关信息可以根据工作经验，对查档人员给与指导和分析，提供查找思路，解决群众困难。

4 结语

《流动人员人事档案管理服务规定》的颁发，贴合人才流动频繁的时代要求，明确了新时期流动人员人事档案工作的任务与目标，增加了人事档案信息化建设要求，着重强调了创新服务方式，优化服务流程，丰富服务内容，细化服务标准，提高服务效能的工作理念，为使档案价值得到最大程度发挥，为國家积累人才资源。制度化、科学化、规范化的流动人员人事档案管理工作有利于促进人才的有序合理流动、维护人民的合法权益、促进和社会的和谐与稳定。

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