张剑江

摘要：以浙江省慈溪市的消防安全工作现状为主线，通过对基层火灾形势、消防体制、工作机制以及执法力量等多方面问题进行梳理，并提出针对性举措来加强和改进基层消防安全工作。

关键词：消防安全；体制；机制；执法；基层

中图分类号：D035.36       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）01-0055-03

近年来，随着慈溪市建设“现代化区域性中心城市”进程加快，社会面上的各类消防监管对象日益增多，火灾隐患的复杂多样性增强，加之居住出租房、合用场所、高层建筑、大型综合体等传统与电商直播、密室逃生、私人影咖等非传统新产业、新业态、新动能的消防安全因素交织叠加影响增大，经连年整治后，慈溪市火灾事故防控压力仍然较大。笔者以慈溪市为例，从基层消防工作现状出发，分析梳理基层消防监管存在的问题，就加强和改进基层消防安全工作提出几点建议，对当前消防安全管理工作现状进行再认识、再完善、再加强。

1 消防监管存在的问题

1.1  体制问题亟须理顺

一是应急管理部門和消防救援部门的关系。按照《中华人民共和国消防法》规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援部门负责具体实施。应急管理部门和消防救援部门两者看似各自职责明确，但在实际工作中界限模糊，在一定程度上影响了行政区域内的消防安全工作落实落地和闭环管理。特别是2018年消防体制改革后，消防救援部门与应急管理部门之间迫切需要厘清各自职责、理顺双方关系，尤其是在权责上亟待进一步明确。

二是公安部门和消防救援部门的关系。消防救援部门与公安部门之间的职责关系也需要再明确、再落实。2019年1月，公安部修订实施的《公安机关办理行政案件程序规定》中删除了“消防监督检查和执法职能”，目前基层公安派出所已基本上退出了出租房屋等领域的消防安全监督执法工作，但受各种因素制约，消防救援部门对该领域的消防安全违法行为监督执法工作尚未完全承接，导致当前基层出租房屋等领域的消防安全监督执法工作存在较大的漏洞和隐患，存在消防安全监督执法缺位的现象。

1.2  工作机制仍需健全完善

一是进一步建立健全闭环管控机制。突出表现在消防安全管理的闭环管控机制远未形成，要么存在消防安全监管盲区和漏洞缺位，导致消防安全隐患排摸不到位，从而形成历史遗留性火灾隐患；要么在消防安全隐患排摸发现上报后，由于各类因素，发现的消防安全隐患迟迟得不到有效处置，导致消防安全隐患无法得到彻底消除。因此，消防安全管理的闭环管控机制的建立健全成了当前消防安全的重要工作之一。

二是进一步建立完善监督管理机制。虽然各行业主管部门要履行“管行业必须管安全”职责[1]，但各行业主管部门的本行业领域消防安全监管机制落实进度良莠不齐，各行业领域消防安全标准化管理[2]建立进度也参差不齐，比如应急管理部门管规上企业、商务部门管大型综合体，众多“低小散”企业却尚未明确由哪个部门主要负责监管。同时，在日常消防安全监管机制上，消防网格化监管仍存在消防安全监管力度不够、专业领域业务能力不强等诸多问题。

三是进一步建立形成主体责任机制。在消防安全主体责任的落实上，仍需尽快建立形成消防安全主体责任机制。主要表现在当前社会单位消防安全主体责任落实上，由于各类因素，导致社会单位消防安全主体责任得不到有效落实，尤其是消防安全重点单位的消防安全主体责任落实不到位，超负荷生产、历史遗留违建、违规电焊作业等消防安全隐患不断滋生，极大地影响了社会面火灾防控水平和全市火灾形势的稳定。

四是进一步抓细压实责任追究机制。受工作部署上热下冷、末端力量弱化等诸多因素的影响，慈溪火灾事故责任追究尚未完全落实落地，需要尽快抓细压实。在地方政府火灾事故责任追究机制上，地方政府对起火单位的火灾事故责任追究和问责力度一直不够有力，一定程度上存在“高举轻放”的现象，导致问责对象心存侥幸。

五是进一步高效形成消防宣教机制。主要表现在基层对消防安全宣传教育重视程度不一，未常态化开展消防宣传培训，消防安全宣传提示不深入，覆盖面还不够广，人民群众获取消防知识的途径不够多，不少在岗员工和负责人仍缺乏基本的消防安全常识和逃生自救知识，尤其是外来务工人员和老、弱、病、残、幼等弱势群体存在消防安全知识盲区，“小火亡人”事故时有发生，社会面总体火灾防控水平有待提升。

1.3  执法力量不足问题突出

截至2021年底，慈溪现有生产经营性单位18.4万余家，工商注册登记企业5.59万家，其中规模以上企业仅有1 459家，绝大部分是点多、量大、面广的“低小散”企业、家庭式小作坊，且明显呈逐年递增趋势，消防安全监督执法的体量规模基本呈逐年增多现状。自2018年慈溪应急管理部门改革后，公安消防现役部队转型成为国家综合性消防救援队伍，并正式挂牌为慈溪市消防救援大队，目前市消防救援大队在编11人（含大队领导4人），辅助执法20余人。大队除日常监督检查、火灾调查、消防宣传之外，还要留出大量精力开展部门检查、专项行动以及举报投诉处理等工作，人手显得捉襟见肘，工作的数量和质量难以保证。加之镇（街道）消防基层力量被削弱，公安派出所力量缺位，各行业主管部门对本行业领域的消防安全监管长效机制尚未健全，导致重点领域、重要场所的日常监督频次和执法打击力度受到明显影响，无力对存在的消防安全隐患实施整治闭环。现有的消防监督执法力量远远无法满足当前慈溪消防安全监督执法工作的需要，基层消防安全监督执法力量不足这一突出问题成了当前慈溪消防安全工作亟须解决的突出难题之一。

2 加强和改进消防安全工作的几点建议

2.1  尽快理顺消防安全管理体制

重点是在国家、省级、宁波市级层面相关法律法规的基础上，进一步理顺市消防救援大队与市应急管理局、市消防安全委员会成员单位以及属地镇（街道）之间的权责关系，并完善相关的消防安全工作机制，尽快形成一套長效的闭环管控机制，确保各类消防安全隐患能够被及时发现，并得到妥善处置，且整改后不再反弹。结合慈溪实际，推动市委办、市府办于2021年11月出台的《关于进一步加强消防管理体系和能力建设的实施方案》（以下简称“实施方案”）落实生根，其中“强化市消安委办实体化运作”“组建消防执法指导中队”等工作应尽快落实到位，要形成定期抽调各镇（街道）从事消防安全工作的精英骨干入驻市消安办实体化办公，负责实现市消安办综合协调各行业主管部门、督促指导各镇（街道）部署开展各项消防安全工作，并开展消防安全宣传教育培训工作；要增加消防执法指导中队人员编制，实现配备专业执法人员定期对消防工作站从事消防工作人员进行监督指导和业务培训，对基层消防执法进行指标下达、任务跟踪。同时，强化镇村两级体制机制完善，推进安全生产和消防深度融入基层社会治理“一张网”中，形成上下贯通的基层应急管理体系模式。

2.2  加快基层消防委托执法进度

通过消防委托执法这一举措，既能够有效解决当前消防救援部门消防安全监督执法力量严重不足的难题，又能解决基层一直以来面对消防安全违法行为和火灾隐患没有行政执法权的困境，避免了通过强制停水、停电、张贴“消安委”封条等粗犷措施带来的风险。新修订的《浙江省消防条例》中的第五十七条规定“消防救援机构可以委托乡镇、街道符合法定条件的组织，对有关违法消防安全管理的行为依法实施行政处罚”，建议全面推进基层消防委托执法[3]，按照依法下放、宜放则放的原则，市消防救援大队牵头梳理下放的消防行政处罚权力清单，尽快与各镇（街道）签订《行政执法委托协议书》，将消防执法权下放给属地镇（街道），推动镇（街道）补充基层消防安全工作人员力量，落实人员消防安全执法指导、培训，确保基层消防安全监管力量到位。可在基础较好的镇街先行先试，时机成熟后全市层面全面推开，同时建议将消防委托执法工作落实情况和委托后的执法办法实效情况纳入市政府对镇（街道）的年度目标管理考核，切实补齐基层消防安全工作有责无权的短板。

2.3  切实压实消防安全工作责任

坚持党委政府主导，固化政府会议常态定期研究部署消防工作和政府警示约谈、督导考核机制，组织开展消防安全目标责任制考核并强化结果运用，将消防公共服务事项纳入政府重点工作或民生实事工程。强化消防安全委员会督导问效作用，严格落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管、谁负责”责任制原则，明确市级消防安全委员会双主任制度，分别由常务副市长和分管公安的副市长担任，压实各行业主管部门和镇（街道）“一把手”第一责任人的责任，建立行业系统火灾形势和突出问题定期通报制度，督促落实责任，夯实镇（街道）属地管理责任和企业消防安全主体责任，确保基层消防安全工作有人抓、有人管。高度重视机关、团体、企业、事业等单位，尤其是消防重点单位和容易造成群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等火灾高危单位消防安全主体责任的压实。加大火灾事故责任追究力度，对发生亡人和有影响火灾事故的，严格实施火灾事故责任倒查、责任追究和延伸调查，以此来全面推动各行业部门、属地落实好各自的消防安全职责。

2.4  加大对防火工作的重视程度

防火和灭火工作同等重要，建议常态化组织开展消防安全“大整治、大执法、大培训”行动，巩固前期成果，把消防安全工作做在前端、初始，把火灾风险隐患消灭在源头和萌芽，加强重大火灾隐患单位和区域性火灾隐患的排查、辨识、评估、分级管控，夯实基层消防安全隐患排查整治、消防委托执法执行和消防安全培训演练等基础性防火工作。同时，分类编制社会单位火灾风险指南，指导社会单位知晓风险辨识和隐患自查的方法要点，深化单位消防安全“四个能力”建设。进一步加强“智慧消防”建设，建议尽快推动市大数据中心将“智慧消防”市级平台接入全市“城市大脑”数字应急系统建设，常态化形成全市应急响应机制和联勤联动机制，实现“救早、灭小”作用。在实际工作中，既要注重灭火力量建设，也要注重防火力量建设，建议加强消防安全督查暗访、“双随机、一公开”、各类消防安全专项整治和基层镇（街道）消防安全工作的指导力度，针对火灾事故调查、信访举报核查等工作，配套形成行之有效的长效闭环处置机制。属地镇（街道）应高度重视消防安全监督执法力量建设。全面铺开消防委托执法工作后，要高度重视对基层消防监督执法办案人员的定期培训指导，积极通过消防安全工作例会、协同演练、技能比武等多样化、多形态的方式方法，全面提升基层消防救援队伍的综合素质能力。

2.5  多措并用建强基层管理队伍

加强市消防执法指导中队和镇（街道）专职辅助执法队伍建设。结合我市基层消防工作站现状，人员编制远远无法满足现实需求，强化镇（街道）消防工作站力量建设，尽快按照市两办“实施方案”中“消防工作站站长由镇（街道）中层正职兼任，按照特大重点类镇（街道）3～4名，较大类镇（街道）2～3名的要求配备从事消防工作的在编人员”的要求落实到位，并保障经费、装备等硬指标配备。同时，依托基层治理“四个平台”建设[4]，深入推进消防安全网格化管理，定期开展网格员消防业务培训，不断提升消防安全网格化管理工作水平，持续充实基层消防安全监管力量。加强全市微型消防站和消防区域联防协作组织建设，根据村企业布局、火情预判、需求紧迫、条件与否等实际情况，按照“有站点、有人员、有器材、有战斗力”的建设标准和“多建站、建小站、密布点”的原则，因地制宜、统筹资源、合理布局，推动消防安全重点单位、千人以上行政村、体量相当于重点单位的工业园区或企业按标建成微型消防站，鼓励其他村、规上企业、火灾风险较高的企业按标建成微型消防站，循序渐进，做到应建尽建，并实施社区微型消防站提档升级，努力实现“1分钟响应启动、3分钟到场扑救、5分钟协同作战”初起火灾的扑救要求。

2.6  深化浓厚社会消防宣教氛围

以宣传“五进”为主线，认真落实《全民消防安全宣传教育纲要（2011—2015）》，常态化开展消防安全大宣傳大培训大演练活动，将其列入民生实事工程，并以民间志愿服务队“老励工作室”为先进典型，推广“源头管理、协同治理、百姓自理”的民间消防管理模式，加强基层网格力量建设，鼓励镇（街道）多形式、多渠道开展以“全民消防、生命至上”为主题的消防宣传教育，不断深化消防宣传进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭工作[5]，大力普及消防安全知识。持续强化消防安全培训的深度和效果，分级分类培训各类人群，重点从老、弱、病、残以及妇女幼小等弱势群体入手，从农村、工业园区等火灾高发、易发点入手，从居住出租房、工业企业、物流仓储的外来务工人员入手，也可以从学校的老师、学生入手，通过消防安全培训授课、体验式教育等形式，持续拓宽消防安全宣传阵地，广泛宣传消防安全常识，增强社会面公众消防安全意识。针对电焊等特种作业人员，住建部门、消防救援部门要抓好管控，定期组织开展消防安全培训演练，确保该类人群持证上岗且具备一定的火灾防控能力。进一步深化产业工人安全生产和消防安全技能大提升行动，加强对单位消防安全责任人、消防安全管理人、消防控制室操作人员和消防设计、施工、监理人员及保安、电（气）焊工、消防技术服务机构从业人员的消防安全培训，全年分级分类培训110万名以上产业工人。

3 结语

面对基层消防安全工作亟待加强和改进的现状，我们应始终坚持地方政府主导，推动政府重视基层防火工作，理顺消防安全管理体制机制，加速铺开基层消防委托执法，不断建强基层管理队伍，深化浓厚社会消防宣教氛围。

参考文献：

[1]新《安全生产法》：进一步压实企业安全生产主体责任[J].上海化工，2021（5）：79-81.

[2]王照林.文化行业领域场所消防安全档案标准化管理研究[J].兰台内外，2019（18）：33-34.

[3]林楠.基层消防行政执法委托的探索及实践——浙江省台州市黄岩区为例[J].消防界（电子版），2021，7（19）：104-105.

[4]李小园.体制与技术双轮驱动的基层整合式治理创新路径——以浙江基层治理“四个平台”建设为例[J].中共天津市委党校学报，2021（1）：79-85.

[5]黄晓红.以科学发展观为指导，深入推进消防宣传“五进”工作[J].安全与健康，2010（4）：24-25.

Several suggestions for

strengthening and improving fire safety work

Zhang Jianjiang

（Cixi City Fire and Rescue Section， Zhejiang Cixi 315300）

Abstract：Taking the current situation of fire safety work in Cixi， Zhejiang Province as the main line， the grassroots fire situation， fire protection system， working mechanism and law enforcement forces are sorted out. Targeted measures to strengthen and improve grassroots fire safety work are proposed.

Keywords：fire safety; system; mechanism; law enforcement; grassroots