尤毅

摘   要：本文简述了我国碳交易制度的发展历程，概括了碳交易市场的特征，认为我国碳配额管理和碳交易存在制度层级低，权威性和有效性不足，配额机制不完善，市场机制不完善，市场结构不成熟等问题，建议对碳配额管理和碳交易进行立法，科学确立碳基准价格，充分发挥碳价格机制作用，对高碳和碳密集行业、企业确定碳排放峰值及年限，完善碳额度分配机制，加强对碳排放的监测、报告和核查。

关键词：碳交易市场；碳配额；碳价格

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.03.004

中图分类号：X196；F832.5            文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）03－0039－08

一、我国碳交易制度发展历程及碳交易市场特征

中国的碳排放贸易起源于《联合国国际气候变化框架公约》和《京都协议》之下的清洁发展机制（CDM），CDM是我国区域碳排放交易制度运行之前唯一能进行的碳交易项目，但这是跨境的，主要交易来自欧盟。随着2012年《京都议定书》失效，国际碳交易市场对核证减排量需求降低，二级市场的碳价格从最高的20歐/吨降到了0.2欧/吨，2013年起，欧洲不再认可中国CDM计划带来的核证减排量，中国CDM计划开发终止。

（一）我国碳交易制度发展历程

2010年7月，国家发展改革委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，提出“组织开展低碳省区和低碳城市试点工作”，这成为我国碳交易市场发展的开端。2011年，国家发展改革委员会发布《关于开展碳排放交易权试点的通知》，在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等两省五市开展试点，目的是服务于2020年我国温室气体排放行动目标， 2016年，福建成为国内第八个碳排放权交易试点地区。同年，四川成为非试点地区首家拥有国家备案碳交易机构的省份。

2014年12月，国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行办法》，明确国家对各省、自治区和直辖市将分配排放配额总量，配额分配初期免费为主，预留部分排放配额数量，实行有偿分配。用于市场调节、重大建设项目等，有偿分配的收益，用于促进国家减碳以及相关的能力建设。

2015年，四川联合环境交易所开展中国核证自愿减排量（CCER）交易试点。同年，国家发改委上线“自愿减排交易信息平台”，CCER正式加入碳排放交易试点，配额超排企业如果购买不到剩余的配额，可以购买自愿减排机制下的排放来抵消配额。2017年3月，国家发改委表示CCER 存在交易量小、个别项目不够规范等问题，暂停项目备案，碳排放交易成为纯配额交易。

2017年，国家发改委发布《全国碳排放交易市场建设方案（发电行业）》，确定全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设分别由湖北省和上海市分别牵头承建，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营。自此以后，开启了全国碳排放权注册登记和交易系统的运行。2018年，因机构改革，功能归并，原来由国家发改委负责的气候变化政策组合（包括碳排放和交易）管理被划归生态环境部。

2021年2月，生态环境部分别发布《碳排放权登记管理规则》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》，全国性碳排放交易制度规范初步建立。

（二）我国碳交易市场的一些特征

1.初步建立了排放权交易的管理框架

一是明确了排放企业的覆盖范围。如北京为火力发电、石化、水泥、热力生产和供应等其他工业和服务业，天津是钢铁、化工、电力、石化、油气和民用建筑等，深圳是电力、燃气、水供给等26个行业；二是明确配额分配方法。基本采取历史法和基准法确定配额，深圳则采取历史法和竞争博弈法。配额多为免费分配，如北京、天津、上海、湖北等，但深圳和广东有部分有偿分配；三是明确了排放报告和核查机制。对于碳排放报告和数据核查，各试点地区制定了排放核算报告指南，北京、上海制定了第三方核查机构管理办法；四是规定了自愿减排参与履约交易的抵消比例。各试点地区对自愿减排核证抵消配额的比例一般规定不超过配额的3%～ 10%；五是明确了违约责任。各试点地区的履约日主要集中在6月，对于违约或未及时履约的，一般规定进行行政处罚，如湖北对不能清缴配额的，对差额部分处以1倍以上3倍以下最高不超过15万元的罚款，并在下一年度配额分配中予以双倍扣除。天津则采取取消三年优惠政策的做法。《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，对虚报、瞒报排放的重点排放单位将处以1万元以上3万元以下的罚款，重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，将处以2万元以上3万元以下的罚款。

2.市场交易规模较小，交易价格相对较低

从试点开始，我国碳交易市场的交易量一直不大，价格虽有提高，但相对较低。如重庆2014年6月19日开始日交易，成交了14.5万吨以后，几乎连续9个月没有成交量。上海碳排放交易所2019—2022年年度成交量分别为264万吨、184万、138万吨、152万吨。2021年7月16日，全国碳市场在北京、上海、武汉三地同时开市。开市当天碳交易量超百万吨，之后五个交易日的交易量为十几万吨，其余日交易量在万吨以下且部分日成交量不足百吨。2021年，全国碳排放交易市场碳排放配额（CEA）累计成交1.79亿吨，114个交易日日均交易157万吨，2022年全国碳市场碳排放配额（CEA）总成交量5089万吨，不及2021年的三分之一。

交易数量极小的同时，交易价格较低。2020年全国8个碳排放交易所的价格除北京外，没有超过40元。全国市场建立后，2021年年均价格为每吨42.8元，2021年收盘价为54.22元；2022年平均价格55.3元，2022年收盘价为55元。

3.各地制度略有特色，差异性显著

《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法（2016修订）》制定了碳定价机制，采取公开竞价的方式定价，明确竞价收益用于支持企业碳减排、碳市场调控、碳交易市场建设等。该办法规定，企业因增减设施，合并、分立及产量变化等因素导致碳排放量与年度碳排放初始配额相差20%或者20万吨二氧化碳以上的，应当向主管部门报告，主管部门对其碳排放配额进行重新核定；《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》借鉴了欧洲的管理经验，对核查、报告、验证规定较为详细，配额管理中设有拍卖和储备机制。

北京自2016年起，将二氧化碳排放总量5000吨（含）以上的单位列为重点排放单位，实行配额管理。湖北省规定年综合能源消费量6万吨标准煤及以上的工业企业，实行碳排放配额管理。广东省规定年排放二氧化碳1万吨及以上的工业企业，年排放二氧化碳5000吨以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位为控制排放企业和单位，发文将陶瓷、纺织、数据中心等行业纳入碳交易体系。深圳市规定任意一年的碳排放量达到3000吨二氧化碳当量以上的企业，和大型公共建筑和建筑面积达到一万平方米以上的国家机关办公建筑的业主都实行碳排放配额管理。

差异性也表现为管理合法性的不同。多数试点地区以政府名义发布了碳排放的交易管理办法。2012年10月，深圳市人大常委会制定了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，2013年12月北京市人大常委会制定了《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》。

4.明确了电力行业的全国碳配额确定和分配方法

就碳配额的确定和分配方法来说，虽然试点期间政策有指引，但各地还是存在一定差异，建立全国碳交易市场后，统一了电力企业的碳配额确定和分配方法。如《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》对配额总量的确定制定了具体操作办法：省级生态环境部门根据本行政区域内重点排放单位2019—2020 年的实际产出量以及本方案确定的配额分配方法及碳排放基准值，核定各重点排放单位的配额数量；将核定后的本行政区域内各重点排放单位配额数量进行加总，形成省级行政区域配额总量。将各省级行政区域配额总量加总，最终确定全国配额总量。

就配额分配来说，2019—2020 年实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。重点排放单位的配额量为其所拥有各类机组配额量的总和。《2021、2022 年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》的2021、2022 年度碳排放基准值以 2021 年各类机组实际供电、供热盈亏平衡值为基础，结合各类机组碳排放强度下降规律及预期政策目标分年度设定。生态环境部将各省年度配额总量加总，确定全国配额总量。对于配额分配，制度有所改革：省级生态环境部门按规定的核算方法，确定各机组 2021、2022 年度预分配配额量，通过管理平台审核配额分配相关数据，将管理平台自动生成的预分配配额相关数据表传输至全国碳排放权注册登记系统，告知重点排放单位，以正式文件报送全国碳排放权注册登记系统管理机构。全国碳排放权注册登记系统管理机构（以下简称“全国碳排放权注册登记机构”）依据省级生态环境部门报送的文件，配合省生态环境部门核对预分配相关数据表，并将预分配配额发放至重点排放单位账户。省生态环境部门基于应发放配额量和已发放预分配配额量，按照多退少补的原则，在全国碳排放权注册登记机构配合下，做好全国碳市场 2021、2022 年度配额发放工作。

二、我国碳市场发展存在的问题

（一）管理制度层级不够，缺乏权威性和有效性

目前我国碳配额管理和碳交易机制局限于部门规章和规范性文件，制度规范层级不高，缺乏权威性、有效性以及操作性。因此，我国的碳排放总额下降始终是一个难题。如果从碳排放的效率和能源效率来比较，我国与国际比较差距很大，浪费性太大。

制度有效性不足，缺乏制度设计的具体目标尤其是数量目标，尚未确定配额分配原则和机制、区域、企业之间平衡的规则。不仅如此，注册登记和交易分成两地管理，不仅成本较高，监管的协调难度也较大。对于核查，地方制度都有涉及，提出要求第三方核查，北京市制定了《碳排放交易权核查机构管理办法（试行）》，对核查机构和人员进行政府备案，但未明确如何核查数据，未规定具体的计算和操作方法。

（二）配额管理机制不完善，减排作用效果低

我国碳交易市场从试点到正式建立，发展相对缓慢。其根本原因在于配额机制不完善，市场未真正发展起来，减排效果自然也不明显。

一是没有确定碳排放的峰值。虽然我国2015年就承诺了排放总量，但没有落实到年度和峰值，各地也不确定峰值。在这一背景下，所谓的配额必然是以前年或上年为基础，全部免费。免费的配额，企业自然缺乏减排压力和动力。二是对于超出配额的排放没有处罚机制。目前国家政策中，没有规定对超额碳排放予以惩罚的规定，故行政处罚缺乏法律依据。地方制定的管理办法中，虽然有法律责任规定，但不是针对企业超额排放的，而是对交易管理中的问题进行行政处罚。有些地方，只是将超额排放要求报告企业主管部门。三是配额确定方法科学性不足，无法促进减排。各地配额总额确定基本按照其上報数据确定，参照一定的条件和修改系数。这会导致谁排放多，谁拿到的配额就越多。这种足额给予的基数，以上年和自报为准的基数，不能达到减排效果。只有建立一个鼓励节能减排机制的基数确定法，建立一个具有约束力和压力的基数，才能真正推动企业自主减排。四是配额确定、分配和调整缺乏严肃性。2019—2020年配额方案提出：为降低配额缺口较大的重点排放单位所面临的履约负担，在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，其值为重点排放单位经核查排放量的 20%，即当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过 20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加 20%的经核查排放量。这意味着企业排放可以增加20%，不仅给予的变动差很大，而且也缺乏有效的监督、检查和验证制度。

（三）碳市场机制有效性不足，减排动力和压力不足

我国碳交易市场，缺乏对减碳降碳的评价基准，既无奖励机制，也没有惩罚机制，价格机制低效。故简单地用單位GDP能耗去考核地方政府，缺乏抓手和落实机制，考核没有奖励和惩罚机制，就没有人重视减碳降碳，实现双碳目标就会落空。更重要的是，我国没有一个真正的碳价格形成机制，碳价格不能对企业产生压力，没有激励，减碳降碳也就没有积极性，更无主动性。依靠技术标准虽然可以改善碳排放，但作用毕竟有限。

（四）市场结构单一，尚未成熟

当前碳市场主要是电力行业，尚未加入工业、供热、航空、交通运输等。这些行业与电力行业不同，需要不同的方法来确定配额，监测其数据。尤其是工业部门，必须有排放许可和安装设备仪器，才能准确测量和监测其排放，否则不能确定数据的准确性。

市场单一，同时体现在只是免费配额下的交易。没有拍卖竞价交易，有些地方有，但不是真正的市场价格。配额储备机制有些地方考虑到了，全国未考虑，也无制度。碳信用交易未加入，非重点企业的碳排放控制如何进行，如何交易也未涉及。市场不成熟，表现为缺乏对配额、拍卖、账户管理以及碳交易制度和细节熟悉的专业人才，对国际碳交易缺乏深入了解，未形成真正的碳现货交易市场，碳期货、期权和掉期尚未开发等。

三、我国发展碳交易市场的政策建议

（一）对碳配额管理和碳交易进行立法

应对气候变化，实行双碳目标，都需要法律的支持，需要法律的授权。只有具有了法律的授权，市场行为的规范、治理、监督、责任认定有了法律依据，政策才具有权威性。碳配额、碳交易在我国既往的法律法规中尚属空白，依靠行政管理难以达到预期目标。建议尽快制定《碳配额管理和碳交易管理法（条例）》，对碳核算方法、配额确定的技术基准、碳配额分配、清缴、核查，碳排放管理、监测和控制，碳数据的报告、验证、检查，碳交易价格的确定机制、碳配额的拍卖、拍卖配额储备机制、账户等登记和管理、碳金融产品的监管等做出规定。《碳配额管理和碳交易管理法（条例）》可以在充分吸收地方碳配额管理、交易立法及管理办法、全国碳配额管理和碳交易规定以及借鉴国外经验的基础上制定。

（二）科学确立碳基准价格

我国已经搭建了初步的碳交易市场，但较不完善，不足以促进碳减排，也不足以鼓励企业节能减排，根本原因在于我国缺乏良好的碳价格确定机制。目前，我国对环境污染虽然有行政处罚，但这种处罚力度相对较小，对企业不足以产生威慑。罚款的金额远远低于排放、污染带来的收益。因此，我们要改变对环境处罚的机制和金额，借鉴发达国家在进行行政处罚的同时，采取谁污染、谁排放，谁治理的原则，而且必须恢复到污染之前的生态，这样的成本就构成了对污染和排放的约束，有利于鼓励其他企业创新，帮助排放企业、污染企业减排和治理污染。

1.明确碳定价的原则

一是碳价格水平有利于减碳、降碳。碳价要能够促进企业自觉减碳降碳，尤其是要让企业不敢污染环境，不敢无节制的超排；二是有利于提高企业采用新能源、清洁能源积极性。在电网统一，不能区分电力来源情况下，碳价水平要有利于发展清洁能源、可再生能源，有利于调动企业进行清洁可再生能源投资；三是成本利润原则。碳价格水平要让节能减排的企业有利益驱动的积极性，购买的碳额度对企业构成成本和利润压力，促使企业完善节能减排措施；四是参照国际价格，循序渐进设置合理碳价。合理的价格区间对温室气体控制能起到良好的作用，碳价过低不能如实反映碳排放控制成本，对企业约束力有限，碳价过高又会增加重排企业负担，形成较大减排阻力。因此，发达国家在碳价处理上通常采用循序渐进稳定手段。

2.碳定价的具体操作方法

计算直接成本。首先，确定碳排放初始成本，根据每吨碳排放的直接成本进行计算。煤炭、天然气、石油和清洁能源的成本不同，降碳主要是降低煤炭和化石能源，故碳排放的成本应该以煤炭为标准，确定最初始成本。其次，计算一吨标准使用的其他成本，包括运输、工资、固定设备等成本。初始成本和各种中间成本合计为直接成本。最后，根据行业碳排放计算每吨碳排放的增加值，与每吨直接成本的差额，就是其利润。

计算间接成本。间接成本就是排放污染带来环境危害的损害及其治理投入成本，或者碳汇、碳捕捉的成本和投入。环境危害要计算可以选择某地使用煤炭污染带来的职业病治疗和恢复成本，治理投入是指进行治理需要投入的资金，将投入进行年度和吨碳分摊。

计算直接成本和间接成本以后，我国的碳价格可能就不是目前的水平。碳价格超过的国际水平，才能促进企业节能减排，发展清洁能源，提高能效，改善供应链成本。

（三）充分发挥碳价格机制作用

碳达峰、碳中和不仅需要采取行政管理措施，加强各种制度建设，促进能源结构深度调整，创新新能源技术和产品，更需要一个好的市场机制和价格机制，发挥企业自主减少和取消煤炭消费的积极性。一个有约束力、吸引力的价格、利润，一个好的碳交易市场，会有效促进双碳目标的实现。好的价格机制表现为：逐步取消化石能源价格补贴，建立起对超额碳排放的高价机制，对于超排部门，要建立清理和赔偿的法律机制。

（四）对高碳和碳密集行业、企业及早确定碳排放峰值及年限

《2030年前碳达峰行动方案》明确了碳达峰分步骤的时间表、路线图，为“双碳”目标实现提供了行动指南。目前，我国能源、工业、城乡建设、交通运输、石化化工、钢铁、有色金属、建材、农业农村等重点领域和行业已经出台碳达峰方案，但未确定峰值。对于重点行业，应该尽快确定碳达峰年限。只有确定了峰值年，配额的分配以及每年的调整才具有约束性意义，辅助以碳价格约束，就可以真正巩固和稳定降碳效果，促进2030年以后的碳中和。行业峰值确定的同时，对重点企业确定峰值，颁发排放许可证。为增强排放的严肃性和法定性，应修改相关法律，对温室气体排放实行许可证制度，或者设立《温室气体排放管理法》，将排放许可、设备安装和监控，碳配额分配和登记、交易等纳入管理。

（五）完善碳额度分配机制

由于碳达峰年份未确定，峰值也就不确定，行业额度分配以及进度也无法确定，故目前碳配额存在制度缺陷。根据部门文件，2021年和2022年我国发电行业的碳配额确定计算公式为：机组配额量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。配额确定的计算公式虽然没有问题，但实际供电量和供热基准值，缺乏设备监控数据和标准，最后只能是企业填报数据或发电机组差异化的数据。碳配额缺乏约束性、严肃性，超发电、超排随时可能被地方政府认同或者经过与企业的沟通协调而调整，不具有法定性。

我国的碳排放额度分配，由于发展阶段不同，与欧盟已经达峰、逐渐减排不同，欧盟基本2～8年一个周期调整设备配额。我国减排任务重，时间紧，压力大，未来配额可能1～2年就需要调整，不能将配额指标长期化，必须给出明确的时间表，否则企业不具有长期投资预期，就无法真正控制排放总量。目前，我国只是在电力行业进行二年度的调整，故需要完善碳配额机制，明确基数，确定递减进度，这样的配额制度和交易制度，才能促进降碳减排。对于碳配额，不仅是电力行业，石油、化工、钢铁、有色金属以及供暖等排放大户和重点企业，都应该纳入管理体系，实行许可证和配额管理。只有这样，才能真正发挥配额的约束性作用。

（六）加强对碳排放的监测、报告和核查

根据《碳排放权登记管理规则（试行》，碳配额的注册登记机构根据省级生态环境部门制定的碳排放配额分配方案和省生态环境部门确定的配额分配结果，为登记主体办理初始分配登记。这种登记可能缺乏科学性和准确性，因为依靠分配的配额不设置排放许可，也没有安装设备进行监测，无法清楚一个企业真正的排放量，超排和减排都不清楚，碳配额的确定和交易不具有促进企业减排作用。没有仪器设备，无法确定年度调整基数的可靠性，阶段性的配额就无法验证真假，事实上，仅仅是清缴就可能存在数据造假。必须在建立排放许可证的基础上，安装温室气体或碳排放监控设备，确定企业是否达标并予以监测、报告、核查、清缴。根据双碳目标要求，设立不同阶段的配额。对于核查，需要制定科学的核查方法、核查程序、数据采集和计算方法。同时，要用相关数据进行比较、验证。要与重视配额分配一样重视核查，制定具体管理办法，要求承担法律责任。

欧盟对于碳配额的登记制度值得借鉴，首先，给排放企业颁发排放许可证，没有许可证不允许排放，许可证是带配额的。其次，安装排放监控设备，并根据设备排放数据计算是否符合配额，是超排还是减排。再次，根据减排时间进度表，以及排放设备的实际数据，调整下个周期的配额。最后，由国家验证、认证机构，对企业报告的碳排放及其配额进行验证，甚至会由第三方机构，根据当地环境指标确立其数据的真实性。

（责任编辑：夏凡）

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