彭 庚

(福建教育学院基础教育政策研究中心，福州 350025)

近年来，国家高度重视中小学教师队伍培养培训工作，相继印发了一系列教师队伍建设改革的政策文件。2018年2月，中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革意见》，明确提出“开展中小学教师全员培训，促进教师终身学习和专业发展”。2022年4月，教育部等八部门联合印发《新时代基础教育强师计划》，再次提出“教师培训实现专业化、标准化，教师发展保障有力，教师队伍管理服务水平显著提升”的目标任务。国内外实践经验表明，在职教师培训是实现教师队伍综合素质、创新能力提升和专业成长十分重要的有效途径，是集中力量实现教师专业成长和教师队伍建设目标的重要举措。做好教师培训规划是促进县域教育治理体系和治理能力现代化，推进区域教育高质量发展的题中之义。

当前，许多学者在关于“县级教师进修学校改革发展”“教师培训存在的问题”及“教师专业发展影响因素”等主题的研究中，均指出存在“培训规划缺失”等问题，但就此进行深入研究的较少。教师培训规划是县域教师培训中的重要前置工作和关键环节，是县区开展教师培训的方向性指引，但目前部分县区对教师培训规划编制的组织开展、协调落实等实践工作存在诸多疑惑，导致培训项目之间缺乏系统性、衔接性、持续性，培训难以取得最优成效。因此，文章基于“管理过程理论”视角，分析当前县级中小学教师培训规划的实践困境，提出优化建议，以期为县级教师培训规划工作的开展提供借鉴参考。

一、“管理过程理论”及其视角适切性

(一)管理过程理论的提出及其对教育管理的影响

“管理”是伴随人类共同劳动产生而产生的活动，[1]5是一项具有普遍性的活动。管理过程理论最早发端于19世纪20年代，由法国管理学家亨利·法约尔(Henri Fayol)提出，后经美国当代管理学家哈罗德·孔茨(Harold Koontz)等学者的补充完善，形成管理过程学派。该学派认为，管理是由一系列如计划、组织、协调、控制等普遍而基本的步骤组成[2]35。这一理论关注组织层面的整体活动，将管理要素和原则一般化，是一套科学的管理理论架构，对管理实践提供了实际帮助，被后续许多领域的管理者所推崇。

教育管理是现代社会“大教育”概念下的产物,它打破了以往相较封闭状态的教育格局,立足于与社会相联系、结合的教育[3]10。对活动对象而言，教育管理包含了教育行政管理和学校管理两个方面，教育行政管理过程的主要内容包含了编制教育计划、教育发展和改革计划[4]89。教育规划又包含了教师队伍建设规划，而教师队伍建设规划的重点就是教师培训规划编制。可以说，教师培训规划就是教育管理的其中一项工作。受到管理过程理论的影响，有学者将现代教育管理定义为国家或地方政府对教育系统进行的规划、组织、协调、控制等一系列活动。教育管理既遵循教育特有的规律，又具备一般管理的相关特征，主要目的是将有限的教育资源配置使用的效益最大化，以改善办学条件，从而提高教育质量。对教师培训进行规划，就是为了将有限的教师培训经费用在“刀刃上”，最大限度满足教师对专业发展的需求，从而推动区域教育质量提升。

(二)“管理过程理论”视角的适切性分析

规划是指制定一个组织的长远发总目标和对实现总目标而采取措施做出决策的过程，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和全面的把握[5]120。《教育大辞典》对“教育规划”的解释为:“国家或地区教育主管部门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现的步骤、措施等所拟订的较全面、较长远的计划。”[6]750教育规划的内容,不仅仅是教育规模速度问题,还包括学制、师资、投入等一系列问题[7]。培训规划则是“在一定周期内对某一个地区或学校的培训目标、培训层次、培训对象(数量和质量)、培训内容、培训模式、培训次数、培训时间、培训地点等方面做出的系统的预测和设计。”[8]综上，文章认为县域教师培训规划是指在对县区教育需求和教师队伍建设现状和目标的总体性把握的基础上，对本县区一段时期内教师培训总目标、年度目标，培训类型、层次、对象、内容、模式等方面做出判断和预测，最终形成文本的过程。这一过程从“计划”开始，经历“组织、协调、控制”最后落实的管理过程。

此外，在参与某县级教师培训规划编制中，笔者对教师进修学校的培训规划问题进行调研访谈，部分项目负责人将“规划”存的主要问题陈述为：“不知道要不要做”“不知道由谁来做”“不知道怎么做”“执行中遇到问题怎么办”“规划出来后怎么评估”等问题，此类问题均涉及培训规划的“计划”到“控制”的管理过程。因此，以管理过程理论为分析视角探寻教师培训规划的实践困境和优化策略，具有可行性。

二、基于管理过程理论的县域教师培训规划现状审视

教师培训规划属教育管理的其中一个枝节，其过程也可分为四项职能，即培训规划的计划、组织、协调和控制。换言之，四个职能的完整履行构成一个系统的教师培训规划过程，但当前存在一些不足之处，影响了教师培训规划编制及项目实施。

(一)计划：职能归属尚不明确

“计划”职能是教育管理职能中最基础的一项，其他工作的开展，都必须依赖计划。在教师培训规划中，计划决定了要不要开展规划、谁来主要负责规划、什么时候开展规划等基础性问题。但教师培训规划工作应由谁发起？

2011年，教育部印发了《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》(教师〔2011〕1号)，要求各地为开展教师全员培训提供保障，提出“要将中小学教师培训纳入地方教育发展整体规划”，要求省级教育行政主管部门制定教师培训规划，市县级教育行政部门制定教师培训实施落实计划[9]。落实计划与培训规划又有所不同，计划是指人们在工作或行动以前，预先拟订的要求、内容、步骤和方法。规划则更具有长远性、目的性、战略性、全局性等特征。[5]120

作为地方教育行政管理部门，县教育局在有关教师队伍工作方面，主管全县的教师工作，负责拟定教师管理政策制度，统筹规划教育系统人才队伍建设，负责管理或指导教师招聘、考核、任免、交流、晋级、培训等人事工作，指导教师资格制度实施，开展专业技术职务评审。教育局虽组织教师继续教育，但未直接明确教师培训规划制定实施工作在其职责范围之内。县级教师进修学校主要是负责配合当地教育局做好教育指导，开展教学研究、教育科研、教师培训研究、信息实施继续教育、做好培训服务，发挥的更多是培训组织、协调、服务、评价、咨询等功能。当前，县级教育行政部门一般有对本地的教师队伍建设进行三年或五年规划。而培训落实计划主要是针对省级培训规划的统筹安排，在未明确教师培训规划工作职能归属的情况下，县域教师培训规划或未受到重视，结合本地教师队伍建设目标和教师发展需求开展的中期教师培训规划较少。

(二)组织：规划专业度不高

以法约尔为代表的管理过程学派认为“组织”职能是为了实现预定的目标，对权责进行分配，从而设计职务结构的工作。在教师培训规划过程中，“组织”可以理解为对开展规划所必须的各项工作内容、权责、资源进行确认，加以分类，并将其合理分配给合适的人的过程。当前，因县级教师培训工作一般由县级教师进修学校负责开展，部分县区教育局则委托县级教师进修学校开展教师培训规划工作，还有部分教师进修学校出于培训组织和管理需要，自主进行培训规划后报县教育局进行审批。从教师培训规划的组织职能看，规划的编制是一项专业性极强的工作，要求编制者能够准确把握规划编制的指导思想和原则，熟悉规划编制相关理论，掌握科学的预测和编制方法，熟悉规划编制的基本要素、工作程序，能对本地基础教育发展和教师队伍及培训现状进行系统分析等。同时，还要求对国家、省级和本县区的教育发展规划、教育政策和地方教育特色等内容十分熟悉。

由于历史因素的影响，县级教师进修学校内部的师资队伍存在教师数量不足、学科教师配备不齐、学历和职称不高、名师数量不多、教师合理流动不够、教科研能力不强等问题[10]。且很多教师原为中小学优秀一线教师或学科教研员[11]，受学科视野限制，对教师培训规划的战略性、系统性、全局性把握不足。因此，进修学校教师普遍缺乏系统科学编制教师培训规划的能力。近几年,教师进修校教师队伍素质整体有所提高，但仍无法满足培训规划的专业性要求。因此，即便教师进修学校受教育局委托安排，承接了教师培训规划编制的任务。进修学校相关人员只能根据上级领导指示、以往培训组织经验以及参考其他省市的培训规划，依葫芦画瓢编制出来，未能因地制宜，教师培训规划的科学性无法保证，对后续培训工作的开展缺乏战略和指导意义。

(三)协调：培训资源配置不足

管理过程理论认为，管理是一个普遍而实际的过程，协调贯穿于管理的每一项职能之中。哈罗德·孔茨(Harold Koontz)则把协调视为管理的本质，认为管理的目标不但要追求各种具体资源的充分开发，而且要追求管理系统内外部各种关系的和谐。我国学者陈乃林、孙孔懿认为教育管理中“协调”的涵义是管理主体为了实现管理目标，使用正确的手段与方法，积极稳妥地处理各种矛盾关系，促使矛盾朝着既定目标方向转化的一种创造性活动[12]。在教师培训规划中，需要协调的人、财、物等关系有许多，但培训资源的合理配置不足则影响到规划的编制质量和执行效果。

县级教师进修学校的组织使命是为政府、学校和教师提供服务，管理职能重点是对学校教学、教师队伍建设。县域教师培训规划的落实工作主要由县级教师进修学校承担。因教师进修学校在管理定位上隶属于县级教育局，其开展的活动一般由县级教育局统一安排实施，在具体的实践活动中，教师进修学校的培训任务、方式、课程、经费都由教育局统一管理，缺乏自主权[13]。就目前来看，在各县义务教育均衡发展、中小学学校信息化水平不断提高和校本培训的不断深化的同时，县级教师进修学校仍处于教育资本弱势地位，没有独立办学经费，校舍老旧、设备落后、信息化水平低，培训者队伍的教育视野受限、教研科研水平不高、权威性不足等问题较为突出。总的来说，县级进修学校在培训经费和培训项目审批没有自主权，师资队伍配置上的弱势，在一定程度上导致规划编制的开展、编制的质量不高的问题，加之学校硬件设施设备相对落后，办学条件无法保障，无法满足本县区中小学教师对培训的需求，也对培训规划的落地实施造成一定影响。

(四)控制：规划编制及落实偏差

在现代管理活动中，控制是其他管理职能的必要保障。通过“控制”，可在管理过程中对计划目标的完成情况进行实时监督、检查和纠正偏差，最终确保目标的达成。在教师培训规划中，由于规划“工作组”人员构成的多质性，成员能力和素质的差异等原因，规划编制过程中会出现一定的问题，如工作组衔接问题，规划编制时间跨度较长，进度较慢问题；规划过程中所需开展的座谈、访谈、问卷等调研对象的选取代表性不足问题；规划文本对本地区教师现状和需求反应程度较低；各项指标、目标设置与当前教育发展需求适配度较低等问题。这些问题影响了培训规划文本的编制效率和文本呈现的科学性。

在规划的落实中，由于外部环境存在不确定性，培训的组织管理活动也具有一定的复杂性，而教师培训规划又往往是跨年度的，多数为三到五年，容易因为外部环境的影响造成原有培训计划的偏离，影响教师队伍培养目标的实现。新型冠状病毒(2019-nCoV)在全国反复爆发时期，教育系统“停课不停教、不停学”，各地因地制宜改为教师线上培训或延迟培训项目。此时，外部的政策环境、公共卫生环境都发生了变化，就需对原有培训规划进行适当调整。

另外，即便有编制培训规划，在实际的培训项目开展中，县级教师进修学校因经费和审批需要，一般于每年初上报教师培训计划,在项目执行前再次报批，只有获批的项目才可开展。此外，教育局根据上级指示或贯彻上级精神而下达临时指定的培训项目，有些项目没有经过系统的专业论证，教师进修学校依据上级教育部门的培训通知,临时组织教师和课程的情况时有出现[14]。若单项式、任务式的、临时性的培训项目占比较多，培训项目和项目之间延续性不强、关联度不大[11]。培训规划便失去原有价值，即对培训规划落实的“控制”失效，则规划的落实效果也就无从谈起。

三、基于管理过程理论的县域教师培训规划优化策略

(一)明确职能归属，提升规划意识

从教育管理的视角看，县级教师培训规划旨在帮助县区教育行政管理部门明确教师培训工作重心。提高培训资源分配和培训管理效率，且有计划、有序开展教师培训工作，是实现本地区教师队伍发展目标的有效方式。同时，在《中华人民共和国教师法》“第四章培养和培训”中规定了对教师的管理工作之一是“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”[15]271教育部于2002年印发了《关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》，强调了加强县级教师进修培训机构建设的必要性,明确其主要任务和职能为“由县级人民政府领导、县级教育行政部门主管、以实施本地区中小学教师继续教育工作为主要任务，并具有与教师教育相关的管理、研究、服务和教育信息资源开发与利用等职能。”[16]不难看出，教师培训规划是县级教育行政部门的教育管理职能之一，而教师进修学校具有教师教育管理、研究和服务职能。

因此，作为教师培训的重要环节之一，县区教育行政部门和教师进修学校应当提高对培训规划意义的认识，从县域教育发展战略的高度来重视教师培训规划。明确各自的职能归属，由县级教育局委托发起教师培训规划。同时，强化县级教师进修学校的功能定位，由其承担教师培训规划的组织、编制及实施的职能。教师进修学校应在本县区教育发展规划、教师队伍建设规划的周期内，制定相应的教师培训规划，将教师培训规划作为教师队伍建设规划的配套规划，确保其与上级规划衔接推进。

(二)实行项目组制，提升规划科学性

教师培训规划工作是事关地区教师队伍的培养和基础教育的发展的重要工作。上文已提到，规划编制本身是一项专业性极强的工作，既关注宏观发展又关注微观需求，既要求熟悉教师培训专业本身，又要有科学规划的方法和技术，还要求具有创新意识和现代化意识，这样的工作仅由一人较难以完成。在明确教育行政管理部门发起教师培训规划工作，教师进修学校承担该项工作后，可借鉴企业管理中的“项目制组织结构”形式，建立临时的“项目组”作为在两个组织的外部连接。由教育行政部门授予项目组相关的权责，并为规划工作的开展创造适宜环境，确保项目组能够得到完成培训规划目标所需要的资源。

培训规划项目组应该坚持“目标一致，分工协作”原则，对不同类型工作和人员进行专业化分工并分配相关资源，如教育行政部门人员主要负责规划工作经费和培训经费落实、本地区基础教育和教师队伍发展目标的全局性把握、推进培训规划的审批；教师进修学校人员主要负责整合相关资源，邀请专家顾问，为专家顾问团队开展的规划工作提供相关人员和档案资料支持，统筹做好规划和落实过程中的各项资源的协调和控制；规划顾问主要负责制定规划工作方案、培训相关人员开展师资预测、教师队伍现状分析、教师培训需求调研和访谈、规划文本呈现、对规划落实过程控制的指导等。通过“专人专责、权责对等”方式，提高培训规划的效率，提升规划的系统性和科学性。

(三)优化资源配置，提高规划效率

在教育管理中，协调是一种手段，其目的也是在教育管理中不断调节人、财、物的关系，使其走向和谐，以助于教育目标的实现。需对教师培训规划中存在的资源配置问题进行协调。首先，要在培训规划的相关参与单位，即县区教育局、教师进修学校之间建立共识，即教师培训规划是本地区教师队伍培养的重要工作，具有指导意义，是一项重要工作。其次，项目组各参与人员要正视“矛盾”可能在随时随地存在，积极找出影响规划顺利进行的“不协调”因素。最后，要建立组内协调机制，倡导树立“全局观”，综合使用不同的协调方法。例如，在“进修学校师资队伍配置弱势”这一问题上，培训规划前可通过申请相关经费，邀请培训规划较为专业人士进行指导或实际操作，进修学校人员参与；建立县级培训专家库，优化进修学校师资队伍。同时，也可调研省内外其他教师培训机构资质，开展委托培训。

此外，针对进修学校培训实践活动自主权问题，可在根据规划制定年度落实计划，在教育行政管理部门审批通过后，教师进修学校采取培训项目报备制，不再逐项进行审批，节约时间，提高培训组织管理效率。针对进修学校培训资源配置不足影响培训规划落地实施问题，县级相关教育行政部门应当认识新形势、把握新要求，把推进教师进修学校标准化建设，改善教师进修学校办学条件和信息化水平，提高其对教师培训的服务和支撑作用作为落实教师队伍建设目标的重要保障。同时，根据《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》(教师〔2018〕2号)要求，协调整合教科研、电教部门资源，强化进修学校职能和定位。县级教师进修学校要积极争取相关资源支持，主动对接培训规划任务，协调处理相关问题，保障培训规划顺利开展和实施落地。

(四)理顺控制机制，确保规划质量

美国管理学家赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)认为人是有限度理性的，现实生活中的人作为管理者或决策者的人是介于完全理性与非理性之间的“有限理性”的“行政人”,而非“完全理性”的“经济人”[17]27。在教师培训规划编制过程中，不管是项目参与者或最终决策者都不能完全预测未来情况的变化，也不可能搜集到或认识到所有可供选择的“备选方案”，这就需要对培训规划的编制和执行过程进行控制。控制的基本职能是确保组织的各项活动朝着既定的方向进行，控制过程是一个不断发现问题，调整组织状态和排除干扰的过程[18]381。具体而言，一是要做好“计划”，包含教师培训规划工作切实可行的“计划”，以及对这项工作的“控制”计划；二是要有“组织”的开展“控制工作”，为体现“控制工作”重要性，一些企业专门设置了“管理控制师”岗位，在教师培训规划情境下，教师进修学校可以在规划项目组中选派本单位的专职或兼职负责开展这项工作；三是要建立“控制机制”，理顺规划编制和执行过程中的信息传达机制，通过“赋权增能”“价值培训”“适当激励”广泛调动参与人员的积极性，畅通信息反馈渠道，提高信息反馈效率。

培训规划编制过程的合理性在较大程度上影响了文本的科学性，因此，针对教师培训规划编制过程中遇到的问题，要做好前馈控制，关键是要提高对未来各项情况的预测能力，同时确定培训规划文本的要达到的标准。可通过了解其他县区教师培训规划的做法，加强对教师培训工作规律的掌握，以及以往其他相关教育规划经验的积累，提前预测到规划的制定和执行过程中可能出现的问题，按照事先定好的标准加以控制。例如，编制过程的控制重点是规划编制时间、规划文本的科学性、培训经费的落实等。

总之，县域教师培训规划工作是教师培养和管理工作的重要组成部分，只有提高管理过程意识，切实提高教育治理能力，充分调动和协调资源，开展规划控制，科学做好培训规划，提高培训的系统性，才能使规划真正服务于培训管理，服务于地方教师专业成长和基础教育高质量发展。