□ 北京 徐子琦

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的指导下，为优化我国营商环境，以检察院为主导构建有中国特色的企业合规制度成为新时代社会主义市场经济发展和中国刑事司法改革的重要内容。其中，第三方监督评估机制是落实企业合规改革的中心议题之一。2021年6月，检察院提出组建第三方监督评估机制管委会，并为企业合规改革中第三方监督评估机制的参与提供了相应的政策支撑。但由于目前我国在第三方监督评估机制的建设探索方面尚处于起步阶段，实践中仍存在着将舶来之物有效本土化的困难，其中尚未有明确定论和政策规范的问题主要涉及第三方监督评估机制参与企业合规整改的经费支付以及整改期限设定两方面。如何正视我国企业合规改革中第三方监督评估机制构建所面临的困境并突破成为亟待解决的问题。本文立足于该机制的实践效果，发现其构建困境，并提出合理对策进行突破，以期为第三方监督评估机制的进一步建立提供指南，从而助力企业发展，优化营商环境。

一、第三方监督评估机制的发展状况

（一）发展脉络及运行机制

合规监管是当前企业合规制度改革的重点和核心环节，各试点地区根据本地情况逐渐摸索出了不同类型的合规监管模式。2021年3月，最高人民检察院（以下简称最高检）强调，“要积极探索多方联手推动建立国家层面企业合规第三方监管机制”。目前第三方监督评估机制的监督考察模式主要有以下几种。

一是联合监督考察模式，如江苏省张家港市检察院的试点改革模式。此种模式整合了各个行业领域的中坚力量，能够从各个方面帮助涉案企业进行有效合规整改，具有相当强的专业性。但是由于各部门的标准不一，可能造成内部意见不一致导致进展缓慢的问题存在。

二是行刑联合模式，如辽宁省检察院的试点改革模式。该模式优化了行刑衔接，检察机关与行政机关在工作中相互协作，促进企业合规整改取得实效。但是由于目前在立法方面并不完备，行政法中的规定简单笼统，行政执法人员很难在工作中直接进行参考，刑法规定存在明显不足，相关犯罪行为的定罪适用条件限定和相关犯罪主体限定不够明确，导致在实际实施过程中行刑配合存在困难。

三是独立监控人模式，如深圳市宝安区的试点改革模式。这种模式具备相当强的专业性，能够满足合规整改工作的针对性需求，并且能够更好地协助检察官进行企业合规整改工作，加强对涉案企业的制约和监督。但是独立监控人参与企业合规案件相对于以上两种模式需要投入更多的时间和人力物力财力，成本较高，并非所有的案件都适用此种模式。

（二）试点实施状况

企业合规第三方监督评估机制设立的目的不是降低对涉案企业违规违法操作的容忍度，而是采取另一种手段加强对涉案企业的监管，通过让相关涉案企业为其违法行为付出代价的方式，进一步建立健全防范再犯的合规管理体制机制，从而引导各类市场主体走上合法合规经营的发展正道。

根据最高检发布的与企业合规相关的典型指导案例，2022年上海市静安区检察院处理了一起网红公司虚开增值税发票的合规整改案件，本案的承办检察官在调查过程中发现该涉案企业尚未建立起完善的财务管理体系，缺乏切实有效的内控运作机制。在调查结束后，静安区检察院针对该涉案企业存在的问题向其制发检察建议，并商请静安区第三方监督评估机制管理委员会对涉案公司启动合规审查程序，指导涉案企业制定合规计划书，引导“脱轨”企业重回正轨。2023年2月，上海市国资委印发了《上海市国资委监管企业合规管理办法的通知》，从企业合规管理的现实实际出发，对企业合规监管的相关内容做了进一步更为明确的职责划分，为进一步帮助上海市国有企业防控合规风险、提升发展质量起到政策支持。

四川省虽然不是国内首批试点省份，但随着全国范围内企业合规改革的开展，四川省检察机关积极推进合规改革。自2022年4月至今，已办理涉案企业合规改革案件150余件，并在充分吸纳试点省份经验成果的基础上，四川省检察院制定了《四川省检察机关办理涉案企业合规案件暂行办法》、《四川省涉案企业合规第三方监督评估工作机制的实施意见（试行）》以及第三方专业人员名录库管理办法，首批聘任 72 名省级第三方专业人员并进行培训。根据最高检在2023年初发布的典型指导案例，四川省成都市新都区检察院针对某企业一年内通过开具发票抵扣税款的违规行为，由于该企业负责人存在自首情节，并主动补缴了全部欠税漏税款项，经过评估对该企业启动涉案企业合规整改工作。新都区检察院协同该区公安分局、区税务局成立涉案企业合规审查小组，制定了一套适合该企业的合规管理体系，并指派专门的企业合规监督员进行监督、评估、考察，在考察期届满后召开公开听证会，最终对该企业作出不起诉决定。

二、第三方监督评估机制的构建困境

（一）经费支付问题

目前，第三方监督评估机制参与合规整改的经费给付与管理仍未形成统一的机制和模式，且在《指导意见》中并没有明确规定合规经费的支付主体，全国各地在试点过程中的实际做法也存在差异，主要存在两方面问题亟待解决。

1.经费支付主体不一。在已有的国内外实践中，经费的支付主体目前有以下三种主要模式。一是由企业独自承担。根据美国独立监管人制度，由涉案企业承担相关费用，经费的数目是由企业和监管人双方直接进行商定，并没有形成统一的收费标准。在美国的司法实务中，涉案企业被认为是犯罪嫌疑人，由其承担相应的犯罪成本，是为自己的不法行为付出代价的最直观表现。涉案企业为避免交付刑事罚金而将支出经费多用于合规整改，此种行为有时会远超其受到刑事制裁的风险成本。笔者认为，如果由涉案企业负担合规第三方监管评估人的薪酬以及在合规整改过程中产生的各种费用，虽然能够体现出有关部门对涉案企业违法违规行为的制裁与惩罚，起到一定的震慑和后期预防作用，但此种方式实际操作起来仍有些许不妥之处。一方面，会在一定程度上影响第三方的中立地位，可能作出存在偏倚的决策；另一方面，在世界范围内企业合规改革开展时间较早、制度更为成熟的国家中，虽然企业合规整改费用都是由涉案企业进行承担，但这些企业大多是一些具备相当规模、财力十分雄厚的大型企业，甚至是跨国企业。而反观我国的第三方监督评估机制工作，其指向的对象主要是一些自身资金较为匮乏的中小微企业，这些企业的运营管理甚至有时还依赖于国家的税收、补贴等政策的扶持，其自身实际上难以负担高额的合规整改费用。

二是由政府承担。该模式体现为政府将由第三方监督评估机制根据具体合规整改工作测算出的合规监管费用列入当地的财政支出预算。但是，虽然由政府买单的方式在很大程度上能够保证第三方组织参与合规整改工作的的客观性和独立性，但这种由政府财政预算给付的报酬很难形成普适的标准，且会增加政府的财政负担。由于我国各地区的经济发展水平存在明显差异，难以形成统一的给付标准。而且企业合规整改程序的启动是由于相关企业涉罪，该部分企业执行合规计划根源上是为了填补企业内部经营制度或者管理上的缺陷，减低合规风险，优化企业自身。如果由国家财政来支付合规第三方监管评估人的报酬，会令其他守法企业感受到不公，并陷入一个“企业犯罪，所有纳税人买单”的悖论。

三是由合规第三方监管评估人提供免费服务。在合规改革试点的早期阶段，合规第三方监督评估机构会向涉案企业提供免费的合规监管服务，其目的是建立良好的口碑，形成宣传效应，进而扩大市场。但这一举措仅仅是为了在试点初期打开市场，参照美国等域外国家企业合规改革收取的高额费用，我国在企业合规改革的相对普及之后还是会按照市场经济的规律取消免费服务进行收费。

2.经费支付方式。对于由企业单独付费的情形，如果企业直接向第三方监督评估组织支付费用，则可能会产生利益输送的问题，监管过程和结果的公平性无法得到保障，使得合规监管不能发挥出应有的作用，从而造成合规计划的敷衍执行，涉案企业的合规整改成果也将会收效甚微。实践中，第三方监督评估工作量大、难度高、周期长，整个整改过程需要投入大量的人力物力财力，但《指导意见》中并未明确此期间产生的费用的支付方式应是如何。尚未统一经费支付方式，导致在试点过程中存在着一些较为明显的问题：一是合规第三方监管评估人中的公职人员和中介人员所享受的保障和福利存在明显的差异；二是当第三方监督评估机制管委会没有专项经费时，一般由工商联的经费来保证办公，但是较为基层的工商联财力相对薄弱，显然此举并非长久之计。

（二）期限设定问题

自我国企业合规整改实施以来，实践过程中一直存在着“企业合规长期性”与“办案期限有限性”之间的矛盾。在要求涉案企业完成合规整改后，检察机关应当在选聘第三方组织及其成员时设置一定的合规考察期，督促涉案企业在所签订协议约定的考察期内将合规整改措施落实到位，并进行整改后的考察评估工作。对于考察期的设定也应进行充分考量。由于《指导意见》中并未明确规定具体的合规考察期限，各试点地区也出台了不同的范围限定，如辽宁规定的考察期限为3个月以上5个月以下；宁波规定的期限为 6至12 个月；深圳市南山区规定考察期限需在12个月之内。由此可见，各合规改革试点地区确定的合规整改期限基本上最多不超过1年，多数在6个月以内。而目前合规考察期引起主要争议的问题是考察期限较短，导致第三方组织和检察机关无法对涉案企业进行充分的整改和监督，进而影响到企业的营商环境和企业合规的良性发展。检察机关在所设定的考验期时应当有一定的时间跨度，以确保企业能够进行有效合规整改，进而起到预防企业违法犯罪的效果。

三、第三方监督评估机制建立之困境突破

（一）建立健全企业合规监管经费管理制度

在现阶段我国企业合规监管经费的管理与使用中仍存在诸多的问题，这些问题均需要与实际工作中的经验相结合，并进行适时的调整与完善，最终才能构建出一套适合不同地区实际的、行之有效的经费管理体制。

1.制定多种方案，确定经费来源。笔者认为，一是可以将经费来源的路径多元化。合规监管费用由企业独立承担将难以保障监管工作的客观中立性，我国经济环境中大量的中小微型企业也可能因为承担不起高昂的合规监管费用而放弃适用第三方监督评估机制。但如果合规监管费用完全由国家财政来负担，就会产生一种令人难以接受的情况，即涉案企业的违法成本既要由政府也要由纳税人来承担。针对这一点，笔者认为可以采取一种较为折中的方法：使合规监管费用的来源路径多元化，其中一部分费用可以由企业负担。在国外的实践中，企业刑事合规费用和监管费用都是由企业自主负担的，并且通常是高标准的；另一部分费用可以成立专项资金，由国家财政负担。关于专项资金的设立，对于较大规模的合规整改企业而言，合规监管委员会应采取由涉案企业支付“监管费用”的方式来对涉案企业进行合规整改监管，但对我国大量的中小微企业来说，其自身很难承受支付较高的合规监督费用。因此，国家应建立专门基金，为无力承担监管费用但又迫切需要实施刑事合规的中小微企业提供一定的资金支持。二是可以设立企业合规保险。有学者曾提出以我国较为成熟的保险行业为基点，设立商业性企业合规保险，优化企业合规监管经费来源。“可由中国银保监会设立商业性企业合规保险，企业自愿购买，若从长期而言，也可设置强制政策性企业合规保险，以帮助涉案的大部分中小微企业解决合规费用的难处，推动其主动适用第三方监督评估机制。”此外，笔者认为合规第三方监管评估人不应对企业合规监督整改工作进行公益性定位，而应当由检察机关主导，联合管委会对涉案企业的案由、影响、涉案金额、承受能力等综合考量后，并以此为涉案企业“量身定制”不同层次的评估整改费用，同时涉案企业有表达自身意愿的权力，可以根据整改费用来决定是否整改。

2.确定支付方式，精准计算开支。政府、检察机关和相关部门应当设计能够体现保障激励措施的监管费用制度，并制定出与地方实际情况相适应的监管经费管理办法，明确开支标准。首先，针对第三方监管评估人的报酬开支，应当依据监督评估工作的强度与困难程度，结合地方经济发展状况，制定科学合理的预算。其次，对与合规监管相关的其它支出，如交通费、食宿费等，也应作出合理预算，以期实现既能有效地缩减合规监管成本，又能保证每一分钱都能用得其所，防止监管费用被无端使用的目标。

3.落实监管责任主体，设定合理流程。首先，各地工商联应当以涉案企业合规改革的实际需要为依据提出申请，报送第三方监督评估机制管理委员会审批，并由检察机关负责监督资金使用的合法性、合理性和真实性，以期达到严格程序审批，规范使用资金的预期。其次，由第三方监督评估机制管理委员会对合规改革费用涉及的相关问题作出规定，科学地计算第三方监督评估组织和相关工作人员的工作量，制定合理的薪酬标准，并由工商联负责经费管理。再其次，还要制定科学、普适的企业合规整改服务模式和收费标准，以保证相关费用收取及使用的公开、透明、合理。同时，应当结合涉案企业的类型、规模和涉及罪名对第三方监督评估机制的工作流程进行划分，具体问题具体分析，降低合规整改成本。

（二）合理设定合规改革期限

1.合规考察期限的设定权限。在企业合规不起诉或从宽量刑相关规定纳入全国人大及其常委会制定的刑事法律之前，目前不超过一年的合规整改期限拓宽缺乏明确的法律依据。有学者在《立法建议稿》中主张，“合规考察期限应当由第三方监管人根据案件的具体情况和涉案企业承诺履行的期限来确定，但需经办案机关审查。”笔者认为，合规考察期应当在检察机关充分听取合规第三方监管评估人和相关企业意见的基础上做出决定，第三方监督评估组织根据案件的具体情况和涉案企业承诺履行的期限，应当征询受理该案的主办检察院的意见，进而确定具体的合规考察期限，并报告检察院。

2.考查期限的具体时间。涉案企业合规监管作为一项动态的持续性过程，涉及面广，是一项庞大的系统性工程。因此，要求涉案企业在较短的时间内实现有效的合规整改是一件非常有难度的事情。一项企业合规计划的有效性应当体现设计、执行和结果三个方面的有效性。为达到更好的监督评估效果，可以考虑设置跟踪评估期限，考察期不宜过短，以不少于1年为宜。此外，合规考察期限也不宜过长，要充分顾及到涉案企业整改的积极性，最多应当不超过5年。同时，针对我国中小微企业进行合规整改的实际案例，笔者认为，应当把合规考察的期限限定在6个月到3年之间，并据此对合规考察的中止和延长进行合理规划设定。如此有利于保证不同规模、不同类型的企业合规整改成效，建立有针对性的企业合规整改体制机制。同时，这对于保障涉案企业的其它合法权益、节省司法资源、提高司法效率也具有重要意义。

3.考查期限是否可以因案调整。针对这个问题，有研究者建议，“检察机关可以根据案件的实际情况决定是否提前结束合规考验期”。但笔者认为，合规考察期一旦设定，不应当允许随意缩减以致企业合规整改工作提前结束。因为一旦检察机关作出缩减涉案企业合规考察期的决定，将会导致合规整改计划的预期目标因为整改期限的缩短而降低，进而无法实现有效合规的总体效果。因此，为了避免造成“纸面合规”、“虚假合规”等问题的出现，确保合规整改的有效性，不应当以涉案企业提前完成合规整改方案为由对其合规考察期予以缩短。