文·图/姚虹聿

据菲律宾国家减灾管理委员会通报，受冷暖空气交汇影响，自2022年底以来，菲律宾多地强降雨不断，引发洪水灾害，已有近200万人受灾。洪水还可能引发山体滑坡、泥石流等灾害，造成更严重的影响。菲律宾政府正在多方面采取措施，以保护民众的生命和财产安全。

据菲律宾媒体报道，近10年来，在总结经验教训的基础上，菲律宾将应对自然灾害的举措进一步纳入国家法律体系——现在到了检验“灾害应对法”成效的时候。

痛定思痛

说到菲律宾的“灾害应对法”，不能不提10年前那场罕见的台风。2013年11月，台风“海燕”肆虐菲律宾，造成巨大破坏。据美国咨询机构“动力分析公司”评估，“海燕”给菲律宾造成120亿—150亿美元的损失，相当于该国GDP的5%。相比之下，2012年“桑迪”台风重创美国，其造成的损失不到美国GDP的1%。

据菲律宾《星报》报道，“海燕”袭击菲律宾中部时，重灾区仅有少得可怜的援助物资和人员抵达——这是交通和通信中断导致的。商店中的食品被灾民抢购一空，绝望情绪不断蔓延。当两架菲律宾军方的运输机抵达灾区附近的塔克洛班机场时，发现那里已有3000多名灾民扎营，等待乘飞机离开。救灾部队在机场跑道周围维持秩序，不料灾民争相登机，与士兵发生冲突，导致踩踏事故。

菲律宾《星报》反思：我们一度非常被动，没有进行充分的准备，当海啸、地震或洪水来袭时，才有所反应。我们对自己国家所遭受的灾难深有感触。另外，其他国家发生的灾难以及应对措施，也对我们产生了深刻影响。比如日本，其经验告诉我们：有一些灾害是可以预防的，其后果也是可以避免的。

痛定思痛的菲律宾政府意识到，在国家法律体系中，有关预防灾害和救助灾区的法律法规应占据重要地位。另外，法律还应强调社会各界积极主动地应对灾害，从而减少人员和财产损失。于是，菲律宾政府通过立法和修法，加快完善“灾害应对法”。

确保预算和知识普及

菲律宾“灾害应对法”是一系列法律法规的统称，它有两大特点：一是保障政府用于防灾减灾的预算；二是向民众普及防灾减灾知识。

法律规定，菲律宾政府至少要将年度预算的5%用于防灾减灾，不设上限。而且各级地方政府在编列年度预算时，也必须遵守这一规定。

关于防灾减灾知识普及，菲律宾政府致力于三个方面。

一是通过宣传指导民众学习防灾救灾。例如关注电影电视中的防灾救灾场景；在泥石流等灾害发生之前，为保护自己的生命及财产安全，加固建筑物；普及防洪知识，学习简单易行的预警方法：在河边的树上标注刻度，当水位线涨到一定高度时，即采取相应的预防措施，包括有序疏散。

二是宣传普及一定的地质学常识。例如观察河道的变化——菲律宾农民往往很清楚其所在地区的水系，如果忽然出现新的天然水道，那么肯定是哪里出了问题。一旦发现异常，民众须向政府报告。政府会派地质专家到当地勘查。如果有需要，地质专家可以留在当地工作一段时间，以评估灾害发生的可能性，并为防灾减灾提供咨询服务。

三是要求各地的防灾减灾机构绘制地质灾害地图，标注当地的所有建筑物、基础设施等，以便在灾害发生时进行防护，或实施迁移。

建筑物法规占据重要地位

据菲律宾《马尼拉公报》报道，在菲律宾的“灾害应对法”中，有关建筑物的法规占据重要地位，是防灾减灾、减少生命和财产损失的基础。

2013年出台的《菲律宾国家建筑规范》（以下简称《规范》），是“灾害应对法”的重要组成部分。该规范要求建筑物具备一定的抵御自然灾害的能力，以确保公共安全。具体来说，所有建筑物在施工建造阶段必须遵守一定的规则，使用的建筑材料必须是安全、环保的。任何菲律宾公民和组织在建造、维修、改造、使用及拆除建筑物时，无论是私人建筑还是公共建筑，都必须遵守《规范》。未经许可建造房屋，或所建的房屋达不到标准，责任人将被处以高额罚款。

另一部重要法律《菲律宾绿色建筑法》，旨在提高资源管理效率和土地利用率，同时尽量减少建筑物对民众健康和环境的负面影响。该法设定的建筑标准涵盖原材料的数量，以及其类型、等级、品牌等方面的要求。

关于建筑物的位置，该法禁止在地质断层线上建造房屋。另外，业主应尽量避免在有山体滑坡等风险的地段建造房屋。如果建房的地点无法改换，那么必须先加固、加深地基，在通过政府部门的鉴定后才可以继续施工。《菲律宾绿色建筑法》还在房屋结构方面设定了最低标准，目的是确保建筑物具备一定的抵御地震、洪水等灾害的能力，避免因设计缺陷导致生命财产损失。

灾后恢复经济的法规存在不足

在灾害发生后的救助方面，“灾害应对法”也有详细规定。

自然灾害频发的菲律宾，在总结经验教训的基础上，将应对灾害的举措进一步纳入国家法律体系。

灾害现场的救援工作如何进行，须依据专业救援团队的判断。政府应在灾区设立足够数量的疏散中心，每个疏散中心可容纳数百个家庭的约2000名受灾民众，以免他们遭受可能发生的泥石流等灾害的侵袭。

地方政府设立专门机构，受理来自私人的捐款，并对款项进行监管，确保其用于赈济灾民。菲律宾社会福利和发展部对赈灾捐款和物资负责，收集、分类并分发各种救灾物资，包括食品、煤油炉、火柴和卫生用品等等。在必要时，救灾物资可通过菲律宾空军的C-130等运输机进行运输。菲律宾军方还有一项重要任务——与国际救援队合作，针对受灾严重的地区开辟空中急救通道，一旦发现幸存者，可立即将其送往医院。

菲律宾社会保障系统办公室，应根据灾害情况启动针对受灾地区的援助计划，其内容包括灾区的养老金领取者可预支数个月的养老金，受灾严重的灾民可申请紧急贷款，等等。菲律宾劳工和就业部应投入资金，及时启动“弱势群体和零散工人就业计划”，在灾后通过举办招聘会、向企业发放风险补贴等方式，为受灾民众提供工作机会。这些举措有助于减轻灾害和其他突发事件对民众就业产生的不利影响。

菲律宾遭受强降雨侵袭

据菲律宾《星报》指道，在菲律宾“灾害应对法”中，有关灾后恢复经济的法规存在不足。

此次因强降雨天气持续，作为政府“零伤亡”政策的一部分，很多企业暂停经营。不过，灾区诸如超级商场一类的大型购物中心仍继续营业，一方面提供物资，另一方面为无助的人们提供临时避难所。这类企业的损失如何得到补偿？政府对其灾后恢复能够提供哪些支持？这些都需要明确。除了商场，涉农行业和旅游也都面临类似的问题。