武頔 天津医科大学

引言

为提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，防范廉政风险，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），对行政事业单位建立与实施单位层面及业务层面内部控制的主要内容等进行了详细规定。根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）文件要求，行政事业单位应积极推进内部控制建设，规范内部权力运行。结合目前高校固定资产管理现状，梳理建立完备的固定资产管理内部控制体系，能够帮助高校提升风险识别及风险预警能力，防范可能发生的舞弊现象，进一步保证国有资产的安全和完整。

一、内部控制在高校固定资产管理中的意义

固定资产在高校总资产中占较大比例，是其总资产构成中尤为重要的部分。高校固定资产管理涉及采购、使用、日常维护、调拨、盘点、报废等多个环节，以内部控制视角重新审视固定资产管理各业务流程，对提升高校固定资产管理水平的重要意义主要体现在：第一，建立完备的固定资产管理内部控制制度体系，可以使一切工作有章可循。第二，明确资产归口管理部门、配备专业的管理人员、严格执行岗位人员的定期轮岗可以为固定资产管理营造良好的业务环境。第三，分析识别固定资产管理各环节的内控风险点、建立风险预警机制、制定风险控制措施，能够有效防范、规避可能面临的风险，优化固定资产管理流程，及时处理已经发生的问题，避免造成国有资产的浪费和流失。

二、高校固定资产管理问题分析

（一）内控环境不健全

良好的内控环境是完善固定资产管理内控流程，保障内部控制运行效果的前提。高校固定资产管理内控环境现状主要呈现出以下问题：第一，资产管理意识淡薄，岗位人员专业能力不足。高校资产管理员多由教师及教辅人员兼职，其工作重心往往以教学、科研活动为主，资产管理意识及专业性难以保证。第二，制度体系建立不完备。高校固定资产管理相关制度性文件建立不全面、不及时，无法为顺利开展后续工作提供制度依据。第三，管理架构设置不完善，未执行严格的不相容岗位职责分离。高校固定资产因其类别的多样性，具体管理可能涉及多个业务部门，如未能及时设立统一的归口管理机构，则固定资产管理工作将分散而无序。同时，不相容岗位职责分离执行的不严格不规范，给高校固定资产管理也带来了一定的风险。

（二）风险评估工作不到位

高校由于风险防范意识不足，缺乏风险预警及风险预判能力，认为在形成了单位内部控制手册、内部控制制度汇编后，内控工作就告一段落，而定期的风险评估往往被忽视，不利于对固定资产管理工作的风险规避。有的高校虽每年开展风险评估，但缺少对评估反馈问题的后续整改跟踪。另外，评估工作常常由内控建设的牵头部门，即财务部门或审计部门组织进行，风险评估的指标体系侧重于经济业务层面，对固定资产管理相关的指标设置不够充分。

（三）控制活动执行不力

控制活动在内部控制中占据着核心地位，通过梳理建立内部控制手册，高校已经针对各业务风险点制定了一系列控制措施，但在具体的控制活动执行过程中仍表现出执行不到位的问题。例如，在购置环节，由于缺乏科学论证，导致固定资产购置不能充分结合部门的真正需求制定采购计划，呈现出购置随意的问题。在使用环节，未能建立完善的固定资产调拨制度及流程体系，难以将固定资产调拨到有实际使用需求的院系（部门），造成较大程度的资产浪费，固定资产闲置比例较高。在验收环节，验收程序简单走过场，或验收不及时，时隔几年仍未完成验收，进而导致固定资产不能满足使用需求，资产入账、计提折旧不及时。在盘点环节，盘点时间随意而没有定期化，盘点范围仅针对当年新增资产，而非截至盘点时点的所有固定资产，盘点工作流于形式。

（四）内部信息与沟通不及时

目前，高校大多建立了自己的固定资产管理信息系统，同时启用了网络版系统，以实现各院系（部门）资产管理员固定资产的录入、调拨、处置等线上操作。但我们也发现，仍有高校存在固定资产调拨随意，未在固定资产管理系统中及时更新调拨情况的问题，导致无法实现实时动态管理、系统反映的信息不准确。另外，固定资产管理系统与财务账务系统尚未实现接口对接，对账工作仍需大量依靠人力，两个系统间信息共享度低，“信息孤岛”现象大大降低了资产管理工作效率。

（五）内部监督力量不足

高校固定资产管理体系中，归口管理部门应负责对学校各固定资产分管部门的管理工作进行日常监督、检查，分管部门应做好对各资产使用单位日常资产管理、维护的指导与监督工作。但在实际工作中，高校固定资产规模较大，资产管理部门人力有限，单位日常的内部监管责任并没有真正履行。另外，高校内审工作常以领导干部离任审计、经济责任审计、建设项目审计等为重点，缺乏对学校固定资产管理方面的日常审计监督，在内部控制运行情况的监督与评价方面更显得经验不足。

三、基于内部控制的高校固定资产管理优化分析

鉴于上述高校固定资产管理中存在的问题，为规范固定资产管理工作流程，防范国有资产流失，高校应及时从内控环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五方面进行优化完善。具体如下：

（一）增强资产管理意识，完善固定资产管理制度制定，建立归口管理体系

高校固定资产管理应实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理体制，建立三级管理体系，包括：由归口管理部门负责固定资产管理的统筹与监督；由各资产分管部门分管不同类别的固定资产；由各院系（部门）作为固定资产实际使用单位，负责固定资产的日常管理与维护。具体管理架构设置如图1所示：

图1 高校固定资产管理架构

此外，高校应加大对固定资产管理经办人员的宣传与培训，帮助牢固树立固定资产管理内控意识，增强控制活动的执行力。固定资产归口管理部门需及时建立并完善包括固定资产管理办法、固定资产出租出借管理办法、固定资产处置管理办法（实施细则）等相关文件制度，为具体工作提供制度性依据。高校人事部门应着手拟定内部控制关键岗位管理办法，对固定资产管理不相容岗位的范围及职责分离机制进行明确划分。

（二）建立常态化风险评估机制，提升风险识别及风险预警能力

1.成立风险评估工作小组

高校应成立以单位负责人为组长，以各内部控制相关业务处室负责人为成员的风险评估工作小组，负责对学校内部控制建设存在的风险进行全面、系统和客观的评估，常规评估每年至少进行一次，重大变化应及时对经济活动风险进行重新评估。

2.全面梳理识别风险点，定性风险等级

高校应全面梳理识别各业务环节风险点，依托概率分析法和风险坐标图法对风险发生的概率及风险的影响程度进行分析，完成风险评级。高校固定资产管理涉及的风险控制点应主要包括：固定资产采购（采购计划编制与审批、采购执行、验收、入库与报销、供应商管理）；固定资产日常使用及管理；固定资产调拨（调拨申请与审批、调拨执行）；固定资产出租出借（计划申请与审批、公开招租执行、出租出借评价）；固定资产盘点（盘点计划编制与审批、账账核对、开展盘点、盘盈盘亏情况处理）；固定资产报废处置（报废申请与审批、报废执行）。

（三）结合风险点制定控制措施，规范内部控制流程

按照内部控制相关规定，高校应严格执行内部审批流程，防范越权审批风险，制定并执行切实有效的控制措施。除一些常见风险控制点外，高校还应关注以下业务环节对应风险点控制措施的完善，具体包括：

1.采购环节

供应商管理：由采购申请院系（部门）经办人员根据合同履约过程填写履约反馈表，提交至采购归口管理部门。采购归口管理部门定期组织对供应商的评价工作，汇总分析各供应商的供货及服务情况，包括供货速度、供货质量、服务水平、报价、技术支持等，形成供应商资源库。

2.调拨环节

调拨申请与审批：调拨双方提前沟通，确认调拨资产情况。调出院系（部门）资产管理员在资产管理系统中提交调拨申请，相应负责人审批通过后，由调入院系（部门）资产管理员及负责人逐级审核，确认调拨资产是否符合需求。

调拨执行：调入院系（部门）资产管理员、接收领用人对调入的固定资产进行验收，资产归口管理部门负责人审批确认。

3.出租出借环节

出租出借计划申请与审批：固定资产所属院系（部门）组织对固定资产出租出借的可行性论证，编制可行性论证报告和书面申请，提交至资产归口管理部门审批，经学校“三重一大”决策程序审议通过后上报上级主管部门审批。

公开招租执行：资产归口管理部门根据上级批复开展招租工作，确定承租人后，与中标单位签订租赁合同，由资产分管部门、资产归口管理部门及学校主管领导逐级审核。

出租出借评价：每年资产归口管理部门联合出租出借院系（部门）开展承租人履约情况评测，包括租金缴纳的及时性、固定资产使用状况、水电费缴纳的及时性等。

4.盘点环节

盘点计划编制与审批：资产归口管理部门定期组织开展固定资产盘点，编写盘点计划，说明盘点范围、盘点时间等，及时发布盘点通知。

账账核对：资产归口管理部门与财务部门通过资产管理系统与财务账务系统的自动对账功能，完成账账核对。若对账无误，则双方在对账清单上签字确认，若出现差异，则查明差异原因，进行调账。

开展盘点：各固定资产使用院系（部门）开展具体盘点，将盘盈及盘亏情况及时上报资产归口管理部门。资产归口管理部门根据盘点结果，协助进一步核实，汇总统计学校整体盘点结果，提交至学校主管领导审批确认。

盘盈、盘亏情况处理：资产归口管理部门与盘点院系（部门）资产管理员就盘盈、盘亏情况进行沟通，查明形成原因，经资产归口管理部门负责人、学校主管领导逐级审批后报送上级主管部门。取得相关批复后，由资产归口管理部门更新资产管理信息系统中对应的固定资产信息，并提供相关材料至财务部门完成相关账务处理。

（四）加快信息化建设，构建内部联动机制

一方面，高校固定资产管理内部控制信息化建设需要实现校内资产管理系统的网络版升级，为资产管理员设置用户权限，支持其固定资产登记入库、调拨、处置申请等线上操作，保证资产信息及时更新。另一方面，要加快推进固定资产管理系统与财务系统的数据接口对接，打破“信息孤岛”，加速数据共享。高校固定资产登记入库后，相关资产信息将推送至财务账务系统中，财务部门经办人员通过扫描入库单据上的二维码，即可检索到对应条目，直接选取生成记账凭证，财务入账信息也可通过中间库反馈至资产管理系统，实现两个系统间的自动即时对账，保证固定资产账账相符，提升内部信息沟通效率。

（五）充实内部监督力量，辅助外部监督方式相配合

为保证对固定资产管理内部控制运行情况的实时监督检查，充分发挥内部监督的持续监控作用，高校应从以下两方面进行完善：

一是充实审计部门人员配备，切实履行内部监管责任。高校应充分保证审计部门人员的充足性及专业性，保持内审工作的独立性，着力提升审计人员的资产管理意识，纪检监察部门应与审计部门密切配合，共同履行监督监管责任，切实抓好资产管理部门的履职问题，防范廉政风险。

二是聘请第三方机构辅助开展专业性评价，实行内、外部监督相结合。高校可聘请第三方专业机构开展对固定资产管理的专项审计，以及对固定资产管理内部控制运行情况的有效性评价，实现内、外部监督相结合，创新监督形式，弥补内部审计专业性的不足。

结语

综上所述，为切实保障高校资产安全，避免国有资产流失，一方面，高校要营造良好的内控环境，明确资产归口管理部门，配备专业的资产管理人员。另一方面，要加强风险管控意识，全面分析、识别并梳理自身在固定资产管理方面的内控风险点，制定控制措施，推进资产管理系统与财务账务系统的数据对接，提升内控水平，促进高校固定资产管理水平质的飞跃。